從取消“雙規(guī)”看制度建設(shè)

鐘宇

2013年11月27日，中國共產(chǎn)黨下發(fā)了首個《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，要求健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系，以憲法規(guī)范紀(jì)檢部門的腐敗懲治及預(yù)防手段，調(diào)整了反腐敗有關(guān)部門的職能定位，紀(jì)檢部門對構(gòu)成犯罪的案件一律移交司法機關(guān)查處，并且不再負(fù)責(zé)案件的具體指揮協(xié)調(diào)工作。這意味著實施多年的“雙規(guī)”制度或會被取消，將這一制度涵蓋的內(nèi)容整體囊括到法治制度當(dāng)中，即黨也要在國家法律范圍內(nèi)從事工作。

飽受爭議的“雙規(guī)”制度

“雙規(guī)”是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)審查違紀(jì)黨員的一種手段。1994年通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》，要求被審查人員“在規(guī)定的時間、規(guī)定的地點就案件所涉及的問題作出說明”。這項措施主要針對官場腐敗。按照對問題官員的傳統(tǒng)處理程序，其流程一般是先初步進(jìn)行內(nèi)部調(diào)查，調(diào)查基本屬實，再實行“雙規(guī)”展開深入調(diào)查，之后對其實行“雙開”（開除黨籍、開除公職），再移交司法機關(guān)。由于涉嫌貪污、受賄的黨員主要是各級官員，為防止他們利用手中權(quán)力互相串連、轉(zhuǎn)移贓款、銷毀證據(jù)，因此有必要對他們采取隔離措施，促使他們交待問題。近二十年來，有數(shù)以萬計的貪官在“雙規(guī)”期間“繳械投降”。

然而，隨著人們法治意識的增強，對“雙規(guī)”的質(zhì)疑聲逐漸多了起來。如有人認(rèn)為，“雙規(guī)”雖然是對黨員的黨內(nèi)調(diào)查，但黨員也是公民，紀(jì)檢部門作為黨務(wù)機構(gòu)，并不擁有限制公民人身自由的權(quán)力，更不能越俎代庖，代替司法機構(gòu)履行職能。因此不少人認(rèn)為，“雙規(guī)”實際上違背了憲法精神。

令人質(zhì)疑的還包括“雙規(guī)”的神秘性。涉事官員一旦被“雙規(guī)”，將被全天候監(jiān)視，承受嚴(yán)厲的審訊，同時被剝奪與外界接觸的機會，直到案件移交司法機關(guān)且開庭審判時，受審查者才有可能重新露面。“雙規(guī)”措施這種嚴(yán)防死守下的不透明，確實容易導(dǎo)致誘供、逼供等現(xiàn)象的發(fā)生。

從另一層面上來說，“雙規(guī)”也不符合“法律面前人人平等”的精神。任何人觸犯法律，都應(yīng)由司法機關(guān)審判，黨員干部也不應(yīng)例外。但在“雙規(guī)”制度下，黨員干部涉嫌觸犯法律的卻是先由黨的紀(jì)律檢查機關(guān)審查，經(jīng)查有罪的，才移交司法機關(guān)處理，這被指程序倒置。

不難發(fā)現(xiàn)，“雙規(guī)”這種非規(guī)范性做法在一定程度上有利于案情調(diào)查，可減少漏網(wǎng)之魚。可是顯然，如果完全按照司法程序來走，對涉事官員的扣留不能超過24小時。于是“雙規(guī)”在不得已而為之中賦予了“規(guī)定時間”和“規(guī)定地點”這兩個用詞一定的模糊性——大部分情況下紀(jì)檢部門可以扣押及審問任何被懷疑違法的官員，時間可持續(xù)幾個月甚至更長。這種不符合法律程序規(guī)范的黨內(nèi)自定程序，也加重了對“雙規(guī)不透明”的爭議。

“以人為本”的關(guān)鍵一步

盡管反腐敗是人心所向，但仍需依法行事。廢除

“雙規(guī)”，使中國共產(chǎn)黨長期宣稱的“黨要守法”落到實處，是真正尊重法律的良好開始。在管理中，我們強調(diào)“以人為本”。我國共有9000萬名共產(chǎn)黨員，廢除“雙規(guī)”能讓包括近億黨員在內(nèi)的國人明白，任何人都不能在法律之外享受照顧或遭受限權(quán)。

因此，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)在發(fā)現(xiàn)黨員干部涉嫌職務(wù)犯罪時，應(yīng)從一開始就將其交由司法機關(guān)依法審理，該起訴就起訴，該判刑就判刑。至于要不要給予黨內(nèi)處分，能否保留黨籍，則是政黨的黨內(nèi)事務(wù)。這樣才能把各種關(guān)系理順，也可消除各方疑慮。

公民應(yīng)遵守國家法律規(guī)定，平等地行使法律允許的各項權(quán)利、履行各種義務(wù)，即便是黨員，也不能指望組織為他的非法行為提供保護(hù)，更不必?fù)?dān)心自身的正當(dāng)權(quán)利會受到組織侵犯。正如中共中央總書記習(xí)近平在十八屆三中全會上所強調(diào)的，要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運行機制，完善人權(quán)司法保障制度。而要做到這一切，就要擺正黨與法的關(guān)系，改變以黨代法的弊端。此次中央下決心改革“雙規(guī)”制度，就是一個身體力行的開始。

制度改變行為模式

實際上，關(guān)于取消官員“雙規(guī)”、要求紀(jì)檢部門“雙規(guī)”透明化的呼聲一直不絕于耳。大部分呼聲集中在兩點：一是“雙規(guī)”只適用于中共黨員；二是“雙規(guī)”并未列入司法程序，而是在介入司法程序之前采取的“特殊形式”。這種存在于司法體制之外的做法，不僅與中國司法體制的合法功能產(chǎn)生沖突，也極易對法治建設(shè)造成較大程度的破壞。

法治的要義，就是建立和遵守體制之外對官員權(quán)力的制約和監(jiān)督的制度，反腐亦應(yīng)納入法治化軌道，強調(diào)憲法和法律的絕對權(quán)威作用，以法律制度約束各級官員的行為。

讓我們來回顧一個有名的歷史事件。

1770年，庫克船長帶領(lǐng)艦隊來到澳洲，澳洲成為英國的領(lǐng)地。英國為了開發(fā)這一領(lǐng)地，開始大規(guī)模移民。移民的主要來源是罪犯。為了獲取更多利潤，私人船主盡可能地多裝犯人，減少給養(yǎng)，降低衛(wèi)生條件。據(jù)《犯人船》一書記載，1790年至1792年，私人船主用26艘船運送4082名犯人到澳洲，途中死了498人，平均死亡率為12%，其中一艘叫“海神號”的船，424名犯人竟死了158人，死亡率高達(dá)37%。如此高的死亡率不僅造成了巨大經(jīng)濟損失，而且引起社會的強烈譴責(zé)。

當(dāng)時解決此問題的方法有三：一是教育船主，使其良心發(fā)現(xiàn)，能夠自律；二是強化監(jiān)督，派員上船制約，使船主不敢虐待；三是改革運送罪犯的給付制度。問題被公開后，英國政府選擇了改革運送罪犯的給付制度，將離岸價改為到岸價：不按上船時運送的人數(shù)付費，而按下船時實際到達(dá)的人數(shù)付錢。1793年，第一次按新規(guī)則付費的三艘移民船到達(dá)澳洲，結(jié)果，422人中只有1人死于途中。

此案例充分說明了制度的重要性，也更好地印證了鄧小平的一句名言：“制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了。”

近年來，從制度反腐到制度監(jiān)督再到制度建黨，在科學(xué)合理配置黨內(nèi)權(quán)力上，全黨達(dá)成了越來越多的共識。2012年6月，中央對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展了清理工作。到2013年8月，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將做出修改。這是中共歷史上第一次對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理。

“清理工作是為今后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開個頭，更重要的是建立長效機制。”中共中央黨校教授、黨建問題專家葉篤初認(rèn)為，一個有著強大生命力的政黨，應(yīng)該努力找到不斷促進(jìn)自身健康發(fā)展的法規(guī)，這樣才能全方位地應(yīng)對新形勢下的新挑戰(zhàn)。

中國共產(chǎn)黨在首個下發(fā)的這一黨內(nèi)法制定五年規(guī)劃綱要中提出，要抓緊制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，目的在于理順黨組與所在機關(guān)、機構(gòu)、組織的關(guān)系，既支持人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)、人民團體依照法律和各自章程獨立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作，支持國有企業(yè)和事業(yè)單位依法營運，又發(fā)揮黨組在這些機構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證黨的路線方針政策和決策部署得到落實。

曾兩次參加黨章起草工作的黨建問題專家葉篤初稱，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》的最大亮點是首次提出“憲法為上，黨章為本”。“這個意義非常重大。”他說，“這對黨內(nèi)法規(guī)的定位以及與國家法律的相互關(guān)系，都給出了準(zhǔn)確的詮釋。那就是，黨要在國家法律的范圍內(nèi)從事工作。”