以制度和機制創新構建京津冀旅游產業一體化格局

（天津商業大學商學院，天津300134）

由國家發改委牽頭制定的“京津冀一體化發展規劃”正在做最后一輪修改，此舉標志著京津冀一體化發展戰略將正式躍升到國家層面。京津冀地區的旅游產業不僅資源類型齊全，基礎設施比較完備，客源地覆蓋廣，而且對服務貿易貢獻明顯，對區域產業結構調整的拉動力強，完全有條件成為區域一體化進程中的先導產業和重點領域，旅游產業一體化也因此有望成為推動京津冀一體化的引擎和突破口。

1 京津冀旅游產業一體化具備一定的先天優勢

1.1 地緣緊密相接，旅游資源互補性強

京津冀雖為三地，實際上都是在河北省這一省級行政區的“懷抱”之內。北京的傳統人文旅游資源在國內首屈一指，天津曾經是近代中國北方最大的通商口岸，中西合璧的建筑與設施是其旅游資源中的亮點。對照《旅游資源分類、調查與評價標準》（GB/T18972-2003）所劃分的地文景觀、生物景觀、天象與氣候景觀、遺跡遺址、建筑與設施、旅游商品和人文活動8個旅游資源主類，可以發現河北省都有具體的旅游資源分布其中。

1.2 文化血脈相連，具有清晰的延續性

京津冀的歷史文化可以上溯到春秋戰國時期的燕趙文化。1153年金王朝建中都于北京地區，使之成為中國北方的政治文化中心，1260年元朝將北京地區建成元大都，此后600多年除明朝建立初期的50多年以外，北京一直是中國的政治文化中心。在明朝遷都北京的第二年即1404年，明成祖朱棣傳諭旨“筑城浚池，賜名天津”，1860年天津成為通商口岸后，西方多國在此設立租界，很快成為中國北方開放的前沿和近代中國洋務運動的基地。由天津開始的軍事近代化，以及鐵路、電報、電話、郵政、采礦、近代教育、司法等方面的建設，均開中國之先河。河北、北京、天津歷史和文化同根同源，在發展過程中各自形成了自己獨特的風格和側重點。而這些差異正是京津冀旅游產業一體化的文化基礎和前提條件。

1.3 政治淵源相融，歷史上行政隸屬關系復雜

在歷史上，北京和天津均曾做過河北省的首府。1659年清政府在河北設立直隸省，后設直隸總督署于保定。天津開埠后，新政漸起，從1870年起直隸總督兼領北洋通商大臣，一年之中，除海河封凍季節回保定處理公務外，其余時間分駐天津，直到1902年直隸總督衙門正式遷入天津。進入民國，1913年北洋政府將直隸省省會設于天津，1928年國民黨政府決定，設立天津特別市，改直隸省為河北省，省會遷往北平（即北京），兩年后河北省政府又由北平遷回天津；1935年河北省省會遷往保定，天津改為行政院轄市。1949年中華人民共和國成立后，北京定為首都，天津定為直轄市；1958年中央政府將天津由直轄市改為河北省省轄市，同年河北省省會由保定遷到天津，直到1967年中共中央決定天津市恢復為直轄市，河北省省會再次遷往保定，后又遷至石家莊。

2 制約京津冀旅游產業一體化的因素分析

2.1 行政區劃體制下的利益博弈

在我國，區域利益和區域調控的主體是地方政府，其職能和地位決定了地方政府要以“利己”作為一項重要的行動指南。為了突出政績、提升經濟實力或強化區域競爭優勢，地方政府通常會采取地方性保護，對成長型或高景氣產業在規劃布局和招商引資等方面提供優惠條件，從而造成產業特色雷同、資源配置的有效性降低。在這種行政區劃體制下的利益博弈中，京津冀三地政府都存在封閉式發展旅游的思維，致使利用、整合相鄰行政區的旅游資源非常困難，區域旅游聯動發展機制更是難以建立。

2.2 相關法律和制度不健全

2013年頒布實施的《旅游法》中明確規定“禁止行業壟斷和地區壟斷”，并且要求“采取措施推動區域旅游合作，鼓勵跨區域旅游線路和產品開發”。國務院發布的《關于加快發展旅游業的意見》表明，政府主導是國內旅游發展最成功的經驗之一。因此，京津冀旅游產業一體化離不開區域內政府間的合作，只有建立一個依法有效的制度框架，才能打破自家“一畝三分地”的思維定式，實現區域旅游公共管理相互協作，旅游產業規劃優勢互補，旅游資源開發因地制宜，旅游收入利益均沾。

但是在實踐中可以發現，我國區域旅游產業一體化建設方面可以依據的法律法規還不夠健全，現行的憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》雖然對地方政府在國家政治經濟生活中的地位和作用做出了規定，但是在約束地方保護主義和破除區域市場分割，以及地方政府之間如何發展對等關系等方面沒有相關的法律條文，至于各級地方政府在區域經濟合作中所建立的跨區域管理機構更是沒有明確的法律地位。

2.3 旅游產業發展的非均衡障礙

旅游產業的發展是一個系統、綜合性工程，不僅旅游資源的自身特點影響著外部對其開發利用的程度，而且旅游資源分布地的社會經濟發展水平、自然環境和交通運輸條件等也在很大程度上影響著區域旅游資源的開發動力。京津冀三地的旅游資源雖然各具特色，但是旅游資源稟賦存在著比較大的差異，北京屬于旅游資源富集、區位優勢明顯且經濟發達地區，天津則屬于旅游資源相對有限、區位優勢和經濟活力快速提升的地區，而河北省已開發的旅游資源主要分布在距北京約300公里的環首都經濟帶，省內其他地區的旅游資源開發比較緩慢，且區域經濟發展不平衡，目前產業結構調整和經濟轉型壓力比較大。這種局面導致了經濟發達地區不愿意自身的游客資源外輸，旅游發達地區不愿做“扶貧式”的旅游合作。

2.4 整體旅游形象定位缺失，個性化旅游產品稀缺

京津冀三地對各自旅游形象的塑造均非常重視，北京各個區都在設計自己的旅游宣傳口號，天津圍繞“天天樂道，津津有味”，積極打造“近代中國看天津”、“都市博覽游”、“濱海休閑游”、“山野名勝游”和“海河風光游”等五大旅游品牌，河北省的主要城市也通過各自的旅游宣傳語突出亮點。但是，與京津冀旅游產業一體化相適應的區域整體形象的建構，還缺乏統一的認識和協調一致的措施，從而導致京津冀缺少一個能夠反映該區域旅游資源整體特色和魅力的旅游形象。

此外，目前跨京津冀三地的旅游產品主要針對的是團隊觀光型游客，各旅行社自行設計、開發的旅游線路大多以周游型線路為主，只是把幾個鄰近的景區或景點簡單地串聯起來，內容構成比較單一，互補性不強，京津冀三地未能主動聯合打造出成系列的、個性化的旅游精品，統一規劃的旅游市場網絡建設尚未啟動。

3 京津冀旅游產業一體化進程中制度創新與機制創新的理論基礎

3.1 制度創新的主體

所謂制度創新，是指創新者通過對現存制度的變革為自身或利益關聯方獲取最大利益。新制度經濟學者道格拉斯·諾斯（Douglass C.North）等認為，經濟社會之所以會產生制度創新，是因為在現有的制度框架內人們失去獲利的能力和獲利的機會，而制度對經濟發展有著至關重要的影響，“有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵；一個有效率的經濟組織的發展正是西方興起的原因所在”。[1]

戴維斯等人指出，制度創新的主體可以是單個人、自愿合作的個人組成的集團或政府，[2]其中政府的強制性安排能產生更大的收益，因為政府可以使它的強制權力產生效用，并將它的決定強加給參與者，這一切是自主性的安排所無法實現的。制度創新的主體采用的形式可以是暫時的，也可以是永久的，可以是正式的，也可以是非正式的，但它必須至少實現以下目標中的一個：實現一種制度結構，在這個結構中它的成員可以得到收入，這些收入在這個結構之外是不可能獲得的；實現一種機制，這種機制不僅能影響法律和所有權的改變，而且能影響個人或集團合作或競爭方式的改變。[3]由此可見，雖然“政府主導型”旅游發展戰略在我國取得了成功，但是要解決“行政區劃體制下的利益博弈”，依靠傳統的某一行政區劃政府是難以奏效的，京津冀旅游產業一體化進程中制度創新的主體也應該是創新的，它的權威性要保證京津冀三地在一種制度框架和機制調控中，各自的旅游產業發展都能夠獲得可接受的收益。

3.2 制度創新的條件分析

戴維斯和諾思認為，以政府為主體的制度創新活動一般需要具備以下三種條件之一：首先是政府的內部結構和職能比較完善，政府組織可以間接地創造利潤，而在現有的市場機制下企業或公民卻不能直接地產生或獲取這些利潤；其次是大量的外部收益在現存的所有制下很難實現；第三是現有的利益分配模式可能會對某些組織或個人不公平，從而使利益分配變得困難。[2]聯系京津冀旅游產業一體化的制約因素，上述三個條件中，第一種條件可以通過體制改革與創新來滿足；第二種條件的具備，需要進行所有制的頂層設計，以京津冀旅游產業一體化的影響力現階段還不足以推動；第三種條件目前已經顯現，即京津冀旅游產業的非均衡發展使得利益的產生與分配過程中存在矛盾。

由此可見，構建京津冀旅游產業一體化格局不僅需要制度創新，而且還應該通過機制創新為制度創新創造條件。具體而言就是京津冀三地的旅游行政主管部門要破除行政區劃的框界，以政府名義進行合作，通過談判協商形成組織對口、信息共享、政策聯動的區域合作機制，在這種從“屏蔽效應”向“中介效應”的轉化過程中，間接利潤就比較容易產生了。

3.3 制度創新的切入點

構建京津冀旅游產業一體化格局的實質是開展旅游領域的區域深度合作。隨之而行的一系列制度創新，首先應該是建立在一定的法律框架內的，這也是“依法治國”理念的要求，因此，必須通過制定區域合作的法律法規來保證相關政策的一致性和連續性，同時也使地方政府在處理區域關系時有法可依。這是國外市場經濟國家通行的做法。以德國為例，在《聯邦基本法》第72條中明確規定：“國家必須保持各地區人民生活條件的一致性。”此外，德國還分別頒布實施了《區域整治規劃法》、《改善區域經濟結構共同任務法》、《聯邦空間布局法》等，為本國區域經濟協同發展提供法律保障。[4]

4 以制度和機制創新構建京津冀旅游產業一體化格局的建議

以“共贏思維”確立“大旅游、大產業、大區域、大市場”的發展理念是構建京津冀旅游產業一體化格局的關鍵。京津冀三地要遵循旅游市場發展規律，倡導區域協作精神，通過協調管理，優勢互補，建設內涵豐富的旅游產品群，使京津冀旅游產業實現合作、聯動、互惠。

4.1 以“行政法規”形式為區域旅游產業合作提供法律依據

適用于區域經濟合作與發展協調的法律應該屬于國家層面的立法。按照《立法法》的規定，當中所涉及的財政、稅收、海關、金融和外貿等基本經濟制度問題必須由全國人大及其常委會進行立法。但是，目前我國的區域經濟合作仍處于探索階段，許多問題還需要實踐的檢驗，其立法程序比較復雜，立法周期比較長，現階段又不適宜由全國人大及其常委會進行立法。

目前，積極推動旅游產業一體化的區域，除了京津冀以外，跨省域的還有長三角地區，省域內倡導區域旅游產業一體化的有廣東珠三角地區、廣西北部灣地區以及武漢城市圈等多個地區，可見相關立法是具有普遍意義的。因此，可根據《憲法》第90條“國務院的各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章”和《立法法》第56條“國務院根據憲法和法律，制定行政法規”的規定，由全國人大授權國務院直屬的國家旅游局先行制定有關區域旅游合作的行政法規。這是因為國家立法機關制定法律的條件不成熟，而實踐中又迫切需要對一些新的改革措施加以統一規范，且旅游產業涉及的領域比較廣，通過國家旅游局出臺低位階的法律規范（行政法規）并試行，可以積累立法經驗，并有效解決了立法權限問題。

4.2 加強政府導向，引導市場流向

當前，京津冀旅游產業合作在政策層面動作還比較遲緩，廣義的旅游產業主要是從消費需求角度定義的，在現實的旅游經濟活動中不存在單一的產品供給者，在政府行政管理層面工商、交通、衛生、環保等部門與旅游產業相關，在國民經濟核算體系中交通運輸、住宿餐飲消費等行業是旅游經濟活動不可或缺的組成部分，因此僅靠地方旅游局（委）之間的合作與協調是不夠的，應加強多個政府部門之間的溝通與合作，打破行政區劃體制的禁錮，建立由京津冀三地旅游局（委）聯合牽頭的跨部門、跨行業“旅游聯席會議”機制，形成政府關聯部門、關聯行業協會共同參與的旅游經濟協商制度，實現政府對區域旅游合作的政策引領和宏觀指導。

4.3 建立具有規劃權和仲裁權的旅游合作組織

要構建京津冀旅游產業一體化格局，需要在政府層面建立具有一定權威性和影響力的旅游合作組織。合作組織要有完整的合作章程，依法簽訂各種合作協議來保證政府行為，[5]對一體化進程中所出現的利益沖突行使仲裁權。同時，將旅游資源視為區域的共有財富，合理規劃，機會均等，利益均沾，共享發展。由合作組織牽頭，聘請專家對區域內旅游資源進行考察論證，本著“大旅游、大產業、大區域、大市場”的理念編制京津冀區域旅游規劃。對于區域內旅游資源的開發要實行“一個統一規劃，多個實施主體”，這樣既節省了制作規劃的成本，又保證了區域內旅游資源開發的完整性、協調性和系統性。

4.4 建立信息共享機制

為了優化區域內的旅游資源配置，各地區的旅游經濟政策、相關統計數據、旅游規劃調整信息和行業管理措施等要盡可能公開，以此增加旅游合作中的透明度和可預測性，最大限度地降低由于信息不對稱而導致的合作風險。因此，必須盡快建立京津冀區域內旅游關聯信息的共享機制，并通過多種傳媒渠道定期規范詳盡地發布出來，接受區域范圍內公眾的監督、質詢和評價。這樣既可以防止地方保護主義，又可以分享行業管理經驗，進而促進京津冀旅游產業一體化的政策創新。

4.5 建立利益補償機制

旅游產業一體化的本質不是以消除旅游經濟差異為目的，而是以尋求區域旅游利益最大化為目標。[6]在京津冀旅游產業一體化進程中，合作各方都希望利益最大化和沖擊最小化，其表現就是在利己主義的驅使下于己有利就積極參與，于己不利就消極對待，甚至設障拖延。以京津冀區域旅游交通為例，由于公路規劃和建設安排未協調一致，京津冀三地之間僅“斷頭路”就有18條，長達2 300公里，此外還有24條“瓶頸路”。[7]造成這一局面的一個重要的原因，就是在區域交通網絡的建設規劃中存在短視而狹隘的地方保護主義，以及只想獨占不愿共贏的“零和思維”慣性。要解決這類矛盾，可以通過建立利益平衡機制，將區域旅游合作建立在互利互惠的基礎之上，一方面通過聯合發行“京津冀旅游惠民卡”，把區域內那些旅游吸引力明顯但知名度不高的旅游景區（點）納入其中，幫助其推廣市場；另一方面，經濟發達且旅游消費力強的城市可以對代理這些旅游景區（點）的旅行社，在質量保證金繳納額度方面給予優惠政策，降低其代理成本。此外，還可以通過技術轉移、項目投資或人才培養等多種形式平衡區域內旅游產業的收益。[8]

4.6 加強旅游形象整合

區域整體旅游形象是對外營銷、打造世界級旅游產品的基礎，特色鮮明的旅游形象宣傳口號有利于區域對外宣傳。目前，京津冀區域內的各城市大都有旅游形象宣傳口號，但作為整體對外的旅游形象宣傳口號暫時沒有，因此，應結合京津冀區域內的旅游資源特色，創造出寓意豐富的旅游形象宣傳口號，塑造獨特的旅游形象，給旅游者留下深刻的第一印象，進而實現游客資源共享、區域內營銷成本降低。

［1］ 道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯.西方世界的興起［M］.厲以平，蔡磊，譯.北京：華夏出版社，2009.

［2］ Davis L E，North D C.Institutional Change and American Economic Growth［M］.London：Cambridge University Press，1971.

［3］ 文魁，徐則榮.制度創新理論的生成與發展［J］.當代經濟研究，2013（7）：52-56.

［4］ 杭海，張敏新，王超群.美、日、德三國區域協調發展的經驗分析［J］.世界經濟與政治論壇，2011（1）：147-157.

［5］ 丁敏.基于長三角區域旅游一體化的深度協作［J］.南京財經大學學報，2006（6）：11-13.

［6］ 王永剛，李萌.旅游一體化進程中跨行政區利益博弈研究——以長江三角洲地區為例［J］.旅游學刊，2011（1）：24-30.

［7］ 張濤.河北力爭七年打通京津二千三百公里“斷頭路”［EB/OL］.（2013-09-24）［2014-06-20］.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-09/24/c_117487020.htm.

［8］ 李紅.河北省旅游產業競爭力的培育與提升［J］.價值工程，2009（6）：47-50.