加強信息流管理提高綜合防災減災能力

國務院發展研究中心 單大圣

加強信息流管理提高綜合防災減災能力

Strengthen management of information f ow, Raise comprehensive capacity of disaster prevention and reduction

國務院發展研究中心 單大圣

防災減災是一項巨大的系統工程，貫穿于災前預防、災中應急、災后恢復的全過程，涉及人、財、物的大規模調配，對跨地區、跨行業、跨系統的組織協調提出了很高的要求。由于災情瞬息萬變，從資源配置到指揮協調都特別依賴信息的暢通和準確。事實上，只有及時接收到準確信息，才能對災情進行科學判斷，才能做出符合實際、切實可行、行之有效的救災決策和應急措施。

信息流管理是綜合防災減災的基礎

在防災減災中，信息從收集、傳輸、接收再到反饋是一個完整的流程，形成一條來源多樣、鏈條較長、運行復雜的信息流。信息流是整個防災減災系統的中樞，它與人員流、資金流、物資流一起協調運作，支撐著防災減災系統的正常運行。為維護系統正常運行，提高管理運行效率，必須對人員流、資金流和物資流進行科學的規劃、組織與整合，使其按一定規則運動形成合力。要實現這一目標，前提條件是管理好信息流，實現信息的完整、準確和暢通。因為信息流的任何阻塞都會使人員流、資金流、物資流造成混亂，從而有損防災減災的整體效果。事實上，在一些重大災害中，由于災害信息和災區社會需求信息傳遞的不及時、不全面、不準確，直接導致了社會恐慌與應急管理失序等嚴重后果。各國防災減災的實踐也深刻表明，防災減災系統是否能有效發揮作用，關鍵就看能否形成順暢、快捷、有序的信息流。因此，對災害信息的充分掌握、全面分析與正確研判是綜合防災減災的基礎。

改革開放三十多年來，我國防災減災的物質基礎極大增強，人員素質顯著提高，人員流、資金流、物資流基本適應綜合防災減災的要求。有學者分析，我國抗災儲備甚至可以抵御上百年甚至幾百年一遇的災害。相比較而言，防災減災中的信息流管理仍然比較薄弱。雖然現代信息技術的快速發展大大增強了災情信息的歸集和反饋能力，但要實現信息順暢、快捷、有序，還有艱巨的工作要做。這應該成為我國綜合防災減災體系建設的重要內容。

準確把握新形勢下信息流管理的新特征

隨著工業化、城鎮化進程加快和全球氣候變化深入發展，我國總體上已經進入災害多發、頻發、廣發、并發的階段，災情信息流管理呈現出一系列新特征。

一是災情信息復雜多元。新的災害威脅不斷增加，災害致因日益復雜，涉及到多個災種以及民政、地震、水利、氣象、消防、勞動、人口、衛生、教育、安全生產、社會治安多個部門，信息源頭日益多元化，信息異質性大大增加。由于災害越來越常態化、復合化，不少已經超出了地區、部門的局限，涉及越來越多的主體以及更復雜、多元的信息，必須采取全局、系統和戰略思維對災情信息進行分析、研判與預測。

二是信息管理專業化。災情信息管理越來越精細化、專業化，涉及災害基本知識、災害預警發布、災情信息收集傳遞、災情統計上報等多個環節。在災情信息采集、傳輸、更新、集成、處理和存儲等方面需要提高信息處理與分析水平。

三是干擾因素增多。在開放的傳播模式下，災情信息中的噪音和雜音不可避免，最典型的就是謠言、流言，在此可統稱為傳言。一些人未必一開始就相信傳言，但是畢竟性命攸關，寧可信其有，不可信其無。即便是傳言的制造者，可能也會對自己傳播的信息深信不疑。在傳言的傳播過程中，信息也會發生變異。有的中間傳播者為了讓別人更相信自己說的，會“添油加醋”使傳言更具真實性，這些都大大加快了傳言的傳播。盡管流言和謠言本身意義不大，卻大大增加了信息傳輸的成本，而且容易造成信息失真，從而最終導致決策失誤。

四是信息不對稱。由于人口居住分散，受災群眾健康狀況差異大、個體需求差異大，再加上當地交通和通信不便，各個地區信息獲取不對稱的問題就凸現出來。受災群眾信息的收集和逐級傳遞存在諸多困難，工作量非常巨大，管理成本也非常高。此時，行政組織“自上而下”的決策機制就習慣性地用政府偏好代替了受災群眾的需求偏好，容易導致受災群眾心里“需求顯示失真”——有時候小部分人的需求沒有被考慮，有時候小部分人的需求又被放大為大部分人的需求，如此等等。

在重大災害中，原有的信息傳播機制被嚴重破壞，建立新的災情信息傳播機制至關重要。

要發揮好社會力量。減災企業主要面向社會為個人或企業提供有償服務，他們有較強大的內在動力不斷地提高信息管理水平，提高了災害救援效率。

拓展災情信息獲取渠道和方式

傳統災情信息的歸集方式是單向度、縱向的，即由各級政府機構按照事先規定的內容逐級上報。由于信息不對稱，上級機關只能接受信息而無法更改，這時不但信息量少，而且信息的質量也很難得到保證。現代信息技術的發展啟示我們，多點對多點的信息傳輸方式，能夠大大增強災情信息流的容量和傳輸效率。在這種模式下，信息流可以從一點傳送到多點，使多點同時獲得同一信息，也可以從多點傳到一點，使一點同時獲得多種信息。它最大的優點，就在于最廣泛、最充分地調動了一切積極因素，讓一切創造信息的源泉充分地涌流。同時，這種方式還能最大限度實現信息共享，從而減少信息不對稱和不完整所帶來的風險。

實現這種發散式的信息流傳輸模式并不容易，主要面臨體制上的障礙。當前災情信息管理體制主要依托政府行政管理體制，具有部門本位、對上負責、逐級管理、共享程度低等特征，信息的橫向溝通需要上級機關協調。在信息的縱向溝通方面，則由于信息部門化、條塊化和單災種化，一些部門對事不關己或有損自身形象的災情信息進行人為的封鎖，有的還進行了歪曲，使得信息公信度、準確度不高，信息瞞報、緩報和漏報問題突出。

當前，對防災減災力量相互分割和信息阻塞的批評很多，整合各方面力量的呼聲也較高。其實，涉及到防災減災的各個部門倒不見得一定要放在一個口子里面。在不觸動現有防災減災的管理體制下，建議以各級減災委為平臺，先把各個部門的信息系統盡快整合起來，形成相對集中的災情信息管理體制，建立災情信息基礎平臺，使來自于不同業務系統的數據無縫連接。通過一定的流程集成標準化的數據信息庫，形成信息溝通協調機制，推動信息互聯互通、共同分享。

一般認為，市場是引導供給需求的最有效的信號。雖然災后重建不能完全依靠市場發揮作用，但是應當更多的引進市場因素，減少需求失真。另外，長期以來，我們把災民永久的置于被施救者的地位，這實際上是不恰當的。應該考慮讓災民適當參與救災物資的分配決策，不僅有利于化解矛盾，還能增強災民克服困難、重建家園的信心。

各級政府分權分責也有“回應性”方面的優勢。與上一級政府相比，當地政府更接近自己的民眾，當地政府比上一級政府更加了解所管轄的災民的需求。因而當地政府的人員、機構和管理在防災減災方面都有得天獨厚的優勢。

完善省、市、縣、鄉四級災情上報系統，綜合集成各涉災部門上報的災情信息，構建以災害應急響應、災害信息分析、災害救援決策、救援信息反饋為主的防災減災技術及信息資源平臺。統一防災減災救災信息發布渠道，協調各涉災部門適時啟動應急響應，及時將災情報送省減災委并統一發布災情信息。

整合自然災害信息員隊伍。立足綜合防災減災救災實際需要，建立各級減災委統一管理、各涉災部門業務指導的災害信息員隊伍。整合各涉災部門災害信息員隊伍保障經費，建立縣級政府統籌保障災害信息員報酬及各涉災部門保障裝備經費和業務培訓經費的復合經費保障制度。縣級政府將災害信息員報酬納入財政預算，確保災害信息員工作報酬落實到位。縣級減災委制定和完善災害信息員工作職責等相關制度，強化考評管理，形成規模適度、結構合理、管理規范、相對穩定的災害信息員隊伍體系。

完善信息披露和信息反饋機制，提高信息流管理水平

流言、謠言止于信息公開。要減少流言和謠言的負面影響，信息披露制度發揮著極為關鍵的作用。信息披露的作用在于澄清事實，把握輿論導向，能幫助人們消除恐慌、爭取主動。在四川汶川地震中，政府信息公開做的比較好，地震時距《中華人民共和國政府信息公開條例》施行還不到半個月，實屬不易。連參與救援的軍隊也罕有的召開了信息發布會，一些統計工作不力的官員還受到了處分，我們從抗震救災的后續表現可明顯看出這些措施的積極效果。

與之相聯系的是信息反饋機制，上面說的信息披露就是信息反饋的一種方式。信息反饋除了有履行程序的功能外，更重要的是它能夠引導信息傳播的方向，使信息流有序流動。現代社會中，信息傳播途徑十分豐富，民諺、牢騷、街頭巷議、流行語、短信、“段子”、網上發帖、博客等等都大大加快了信息的傳播速度，信息量呈爆炸式增長。信息內容雖然良莠不齊，但關鍵是如何看待這些信息并將之納入到良性運行的軌道中。需要指出的是，信息反饋不單單是政府的事情。政府、企業、社會團體、媒體應及時溝通反饋，只有在開放的制度環境中，不良信息才能得到過濾，有效信息才能得到提煉。也只有這樣，才能實現信息流的順暢、快捷、有序運行。

基層政府特別是縣級政府已經具有體系完備的災害監測網絡和應急管理體系，對所在區域災害類型、歷史、危險源等信息十分熟悉，應該充分發揮基層政府的作用。如甘肅省巧借低保政策，從低保對象中遴選災害信息員，對他們進行培訓，培育了防災減災救災的千里眼，在防災預警、災情核查報送、協助轉移安置受災群眾等方面發揮了積極作用。

有效利用各級各類信息資源，拓展災情信息獲取渠道和方式，充分利用衛星通信、廣播電視、互聯網、導航定位等技術和移動信息終端等裝備，獲取有效信息。網絡信息具有主動性、即時性的特征，既要充分利用網絡優勢，又要規范網絡信息管理，把握好管控的時機、節奏和措施。充分發揮市場機制、社會機制的優勢，通過各種政策工具如災害保險、NGO參與等來共同推進和保障災情信息及時、準確、無償、有效地傳遞到管理組織與社會群體。