2013公共政策十大突破

張靜

2013年是貫徹中共十八大精神的開局之年，十八屆三中全會決定發(fā)布后，新一輪改革浪潮逐步推進。2013年也是公共政策領域實現(xiàn)重點突破的一年，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等多個關乎百姓切身利益的領域都有了可圈可點的推進。新年之初，本刊記者盤點了2013年公共政策領域的十大突破，以此觀察下一階段改革紅利逐步釋放的圖景。

“單獨二孩”實施

十八屆三中全會決定中提到“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，標志著“單獨二孩”政策將正式實施。

計劃生育政策自上世紀80年代開始嚴格推行，關于放開“雙獨二孩”及部分省份農(nóng)村地區(qū)實施“一孩半”等政策都在歷屆兩會上多次被委員代表提起。“雙獨二孩”政策在2011年之前達到9.7%的覆蓋人口后，“單獨二孩”政策逐漸浮出水面。

經(jīng)歷媒體猜測和地方試點，2013年12月23日，衛(wèi)計委相關負責人稱，2014年第一季度有關省、市、區(qū)將啟動“單獨二孩”政策。符合政策的夫婦可帶戶口本、身份證、結婚證和獨生子女父母光榮證等材料到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦申請再生育。

政策調整將使2030年增加2200萬勞動年齡人口。同時漸進、微調、各省不同步方式，可避免出生率高峰。“單獨二孩”放開有望在5年內(nèi)新增750萬新生兒，這些新生兒在2015～2019年將拉動上萬億元的市場消費。

雖然“單獨二孩”政策將對醫(yī)院、幼兒園和學校等公共資源會造成一定壓力，但“中國夢”的實現(xiàn)需要良好的人口環(huán)境，“單獨二孩”政策的實施提高了家庭抵御風險的能力，增強家庭養(yǎng)老照料的功能，是促進中國人口長期均衡發(fā)展的必要之舉。

漸進式延遲退休上路

2008年11月，人力社保部社會保障研究所曾表示有關部門正在醞釀等待條件成熟時延長退休年齡，有可能女職工從2010年開始，男職工從2015年開始，采取“小步漸進”方式，每3年延遲1歲，逐步將退休年齡提高到65歲。在2030年前，職工退休年齡將延遲到65歲。

2013年8月，清華大學提出的養(yǎng)老體制改革方案中關于“延遲到65歲領取養(yǎng)老金”的規(guī)定，再次引發(fā)了關于延遲退休問題的新一輪爭論。

2013年10月，人力社保部副部長胡曉義指出是否會推遲退休年齡會“慎之又慎”，此后依然爭議不斷，直到十八屆三中全會正式提出“研究制定漸進式延遲退休政策”。

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2012年末，我國大陸相當長時期以來勞動年齡人口絕對數(shù)量出現(xiàn)第一次下降。國家統(tǒng)計局局長馬建堂指出，這不是一個短期趨勢，在未來可能會面臨持續(xù)下降，這就意味著中國勞動力無限供給時代已經(jīng)結束。延遲退休的更深層次原因，是為了應對高速的人口老齡化，緩和勞動力不足，充分利用人力資本。

從全國來看，延遲退休可以使中國養(yǎng)老統(tǒng)籌基金一年增加40億元、減支160億元，減緩基金缺口約200億元。延遲退休可以降低國家養(yǎng)老金支出壓力。

對于延遲退休，目前主流的評價是該政策在探索緩解養(yǎng)老壓力上實現(xiàn)了一定突破，但如何研究制定一個以損害勞動者最小利益為前提的科學合理的方案才是關鍵。在延遲退休的同時，國家還將嚴格控制提前退休，強化養(yǎng)老保險激勵機制，調整產(chǎn)業(yè)結構，開發(fā)更多適合中老年人、又不與青年人爭奪工作機會的崗位，加強中老年人技能培訓等，最大限度降低延遲退休的不利影響。

首部旅游法誕生

《中華人民共和國旅游法》經(jīng)2013年4月25日十二屆全國人大常委會第2次會議通過，自2013年10月1日起施行。這部醞釀30年的法律，終于正式實施。

早在1982年國家旅游局就曾著手起草旅游法。1988年七屆全國人大常委會將旅游法列入立法規(guī)劃，1991年國務院有關部門起草出旅游法草案。

八屆全國人大以來，社會上要求制定旅游法的呼聲進一步提高。十一屆全國人大財政經(jīng)濟委員會成立后，于2009年12月牽頭組織國家發(fā)展改革委、國家旅游局等23個部門和有關專家成立旅游法起草組。

據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，全國各類旅游景區(qū)景點達到兩萬多處，旅行社達到兩萬多個，星級飯店達到一萬多家，旅游直接從業(yè)人員超過1300萬人，國內(nèi)旅游人數(shù)超過26億人次，接待入境旅游超過1.35億人次，公民出境旅游超過7000萬人次，國內(nèi)旅游市場規(guī)模居全球第一位，接待入境旅游人數(shù)和公民出境旅游消費居全球第三位。如此體量之下，沒有一部規(guī)范旅游市場的法律確實說不過去。

《旅游法》對控制景區(qū)門票價格上漲、治理“零負團費”問題等方面都提出了更為嚴格的規(guī)定和要求。然而，看似保護游客權益的一些規(guī)定，部分游客卻并不買賬。2013年“十一黃金周”期間，許多旅行社甚至遭到了“不讓購物”的投訴。2014年春節(jié)，將是對旅游法規(guī)定實施細節(jié)的又一次大檢驗。

《行動計劃》打響呼吸保衛(wèi)戰(zhàn)

2013年，霧霾籠罩中國大部分城市。

2013年9月12日，國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》。具體目標定到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

《計劃》提出十項具體措施，包括加大綜合治理力度，減少多污染物排放等。《計劃》提出，加快提升燃油品質；加大排污費征收力度，做到應收盡收；實行環(huán)境信息公開等等多項措施。環(huán)境科學院副院長柴發(fā)合認為，這個計劃是有史以來力度最大、措施最綜合、保障措施最周密，考核最為嚴厲的空氣治理行動計劃。

行動計劃首次將細顆粒物納入約束性指標，并將環(huán)境質量是否改善納入官員考核體系之中。如果沒有完成年度目標任務，監(jiān)察機關要依法依紀追究有關單位和人員的責任。據(jù)此，北京、上海、廣州等特大城市分別出臺具體措施，要求嚴格限制機動車保有量，通過鼓勵綠色出行、增加使用成本等措施，降低機動車使用強度。endprint

《大氣污染防治行動計劃》出臺證明了中國政府治理大氣污染的決心和力度，這場呼吸保衛(wèi)戰(zhàn)能否取得根本性勝利，2014年的實施啟動力度甚為關鍵。

《消費者權益保護法》首次“大修”

2013年 10月25日，全國人大通過了關于修改《中華人民共和國消費者權益保護法》的決定草案。這也是該部法律自1994年起實施近20年來首度大修，新消法將于2014年3月15日起施行。

《消費者權益保護法》實施近20年后，隨著人們消費方式、消費結構和消費理念的巨大變化，這部法律的修改已進入實質階段。如何規(guī)范和保護“網(wǎng)購時代”消費；怎樣確保消費者信息安全；產(chǎn)品質量不過關，退貨是否順暢；消費者維權“舉證難”何時了。 這些消費者普遍關心的問題，新修改的消法均有涉及。

這次修改草案中在非現(xiàn)場購物中引入“后悔權”是很大的亮點。后悔權即經(jīng)營者采用網(wǎng)絡、電視、電話、郵購等方式銷售商品，消費者有權自收到商品之日起七日內(nèi)退貨，且無需說明理由，除另有約定外，退貨運費由消費者承擔。后悔權的認定被輿論認為是對已經(jīng)形成的網(wǎng)絡購物市場的調整手段之一。

針對近期社會上發(fā)生一些泄露消費者個人信息，不法商家通過買賣消費者個人信息牟利的情況，新法首次將個人信息受到保護作為消費者的一種權益確認下來。國家工商總局副局長劉俊臣在接受采訪時表示，“收集和使用消費者信息，必須正當，必須有必要，必須明示，必須經(jīng)本人同意，必須嚴格保密，必須承擔法律后果，（新法）規(guī)定得非常嚴格，這應當是消費者權益保護的一大突破。”

有學者建議《反不正當競爭法》的修訂要考慮到《消費者權益保護法》的規(guī)定，作出相應的修改和細化。這些法律規(guī)定綜合起來，才能更好地保護好消費者的權益。

高考改革破冰

高考改革是教育體制改革中的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，全社會極其關注。

對于高考等重大教育改革，教育部稱一般都按照“三年早知道”原則，將方案提前一段時間公布，確保改革有序進行。

2014年上半年，教育部將發(fā)布總體方案及高考改革等各領域改革實施意見，有條件的省份開始綜合改革試點或專項改革試點，2017年，總結成效和經(jīng)驗，推廣實施，到2020年，基本形成新的考試招生制度。各省（區(qū)、市）最遲要在2014年年底前出臺本地區(qū)的具體實施辦法。

實際上，一些地方已在先行探索。浙江在2011年已推行“三位一體”招生，將考生高中學業(yè)水平成績、綜合素質測試成績和高考成績?nèi)撸匆欢ū壤鬯愠勺罱K成績。云南、浙江、天津等地也已在高考英語聽力測試時，率先嘗試外語一年多考。

考試招生改革，對教育改革而言是牽一發(fā)而動全身的關鍵環(huán)節(jié)。2013年，高考錄取“最強”的一次改革開始布局， 教育部負責人表示，高考改革分兩個方面，一是推行高中學業(yè)水平考試和綜合素質評價；二是改革高考科目。在建立健全高中學業(yè)水平考試制度的基礎上，探索高考“減少考試科目”、“不分文理科”、“外語科目實行社會化一年多考”等改革，外語不再在統(tǒng)一高考時舉行，由學生自主選擇考試時間和次數(shù)。

高招制度各種問題已被詬病和爭議多年，但是更好更完善的方案顯然非短時間可以完成。如今要改革的信號已經(jīng)明確，但改革能否有突破，仍有待各地細則方案的出臺和實時監(jiān)控。

保監(jiān)會擬牽頭出臺以房養(yǎng)老配套政策

中國有60歲以上老年人1.78億，養(yǎng)老的經(jīng)濟模式主要是子女贍養(yǎng)、退休金和社保金。“以房養(yǎng)老”早在2003年就被提及，2011年9月全國政協(xié)舉辦“大力發(fā)展我國養(yǎng)老事業(yè)”提案辦理會，“以房養(yǎng)老”的提案再次引發(fā)外界關注。

2013年國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》。提出政府要堅持保障基本，重點為城鄉(xiāng)“三無”老人，為低收入老人，為經(jīng)濟困難的失能、半失能老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務，進一步明確了政府的兜底責任，對城鄉(xiāng)困難老年人是利好消息。

國家發(fā)展改革委、民政部聯(lián)合召開新聞通氣會，宣布我國將逐步試點開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險，具體政策會在2014年一季度由保監(jiān)會牽頭出臺。

以房養(yǎng)老被專家看好，卻遭遇民間冷遇。上海民政部門調查則顯示，九成以上老人擬將房產(chǎn)留給子孫，愿意倒按揭的不到一成。

社保專家表示，觀念的轉變需要加大對“以房養(yǎng)老”這一新的養(yǎng)老方式的正確宣傳引導，即以房養(yǎng)老只是讓渡房產(chǎn)獲得改善型養(yǎng)老待遇，并非拿房子換基本養(yǎng)老待遇。“同時這也是一種個性化選擇，可先從失獨和丁克家庭做起。”中國房地產(chǎn)協(xié)會副會長孟曉蘇接受媒體采訪時說。

建“黑名單”管理食藥安全

2013年3月，國務院組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，明確了監(jiān)管歸口；5月，“兩高”出臺司法解釋，明確危害食品安全相關犯罪的定罪量刑標準，對危害食品安全實行最嚴厲制裁。6月，最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳、公訴廳聯(lián)合下發(fā)《關于對一批危害食品安全、假劣藥械、農(nóng)資犯罪案件予以督辦的通知》，要求從嚴打擊制售不符合安全標準或者有毒、有害食品以及假劣藥械、農(nóng)資等犯罪活動，并對248起危害食品安全犯罪案件和77起假劣藥械、農(nóng)資案件進行督辦。

同樣是在2013年6月，國務院辦公廳轉發(fā)食品藥品監(jiān)管總局等九部門關于進一步加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作意見的通知。12月，國家食品藥品監(jiān)管總局起草的《食品藥品安全“黑名單”管理規(guī)定﹙征求意見稿﹚》。根據(jù)規(guī)定，我國擬建立食品藥品安全“黑名單”，將因嚴重違反食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品管理法律、法規(guī)、規(guī)章，受到行政處罰的生產(chǎn)經(jīng)營者及責任人員等有關信息，通過政務網(wǎng)站公布，接受社會監(jiān)督。

規(guī)定要求，食品藥品監(jiān)督管理部門應當按照誰處罰誰公布的原則，作出行政處罰決定后15個工作日內(nèi)，將應當納入食品藥品安全“黑名單”的生產(chǎn)經(jīng)營者、責任人員、涉案產(chǎn)品的相關信息在其政務網(wǎng)站上公布。公布的信息應包括：違法生產(chǎn)經(jīng)營者和相關責任人的信息，以及涉案產(chǎn)品相關信息，包括產(chǎn)品名稱、批次、標識、批準文號、生產(chǎn)許可證號等。endprint

有學者建言，《北京市食品安全條例》中有針對性的、科學的規(guī)定---食品安全監(jiān)督管理工作納入政府績效管理評價考核體系，值得其他地區(qū)推廣。只有政府監(jiān)管-公眾監(jiān)督-輿論監(jiān)督形成相對完整又相互制約的綜合監(jiān)管體系，保衛(wèi)食品安全攻堅戰(zhàn)才能取得勝利。

勞教制度終于廢除

2013年12月28日全國人大常委會通過了關于廢止有關勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，這意味著已實施50多年的勞教制度被依法廢止。決定規(guī)定，勞教廢止前依法作出的勞教決定有效；勞教廢止后，對正在被依法執(zhí)行勞動教養(yǎng)的人員，解除勞動教養(yǎng)，剩余期限不再執(zhí)行。

2013年12月底，北京市所有勞教所均已摘牌，所有勞教人員也均已被釋放。

勞教制度始于1957年，近年來，社會輿論要求廢除勞教制度的呼聲不絕于耳。“上訪媽媽”唐慧事件、重慶大學生村官任建宇因言獲罪被勞教事件等，再次將勞教制度推向輿論的風口浪尖。

外媒評論稱，中國政府表示廢止勞動教養(yǎng)制度，這是對批評該制度落后的民眾作出的回應。這是中國政府承諾要到2020年完成的一系列具有深遠意義改革中的重要內(nèi)容之一。

新法嚴防“被精神病”

2013年5月1日，《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》正式實施。

2011年10月24日，中國衛(wèi)生部部長陳竺在向全國人大常委會作精神衛(wèi)生法草案說明時指出，精神衛(wèi)生既是全球性的重大公共衛(wèi)生問題，也是較為嚴重的社會問題。精神疾病在中國疾病總負擔中排名居首位，約占疾病總負擔的20%，有嚴重精神障礙患者約1600萬人。中國強制收治精神障礙患者程序缺失，個別地方發(fā)生的強制收治案例引起患者及其親屬的強烈質疑，“被精神病”不時成為輿論熱點。

《精神衛(wèi)生法》規(guī)定了三個原則和一個機制。即自愿原則、盡可能限制非自愿醫(yī)療原則、患者權益最大化原則以及救濟與糾錯機制。

長期關注精神衛(wèi)生法的律師黃雪濤在接受媒體采訪時分析，這次立法最大的突破就在于明確了住院實行自愿原則，即精神障礙患者有權拒絕住院。而且設定了非自愿治療的實體條件，也就是在哪些具體情形下才可以把人送進精神病院。親屬送治權、精神障礙鑒定等方面的立法都有修改和完善。

“《精神衛(wèi)生法》之所以把精神障礙患者劃分出來，視其為特殊人群，目的是為了保護弱者，維護精神障礙患者的權益，而不是為強行收治開便利之門。這才是立法宗旨，本次立法回歸本源。”黃雪濤說。endprint