淺議我國生產安全規制問題及規制政策轉變

●張曦

淺議我國生產安全規制問題及規制政策轉變

●張曦

文章通過對1949年以來我國生產安全規制體系初創、初步形成、快速發展階段的梳理，在總結生產安全規制存在主要問題的基礎上，提出應從健全并細化生產安全相關法律、法規，理順生產安全規制體制、提高監管效率，強化安全生產意識、約束市場主體行為等方面推進我國經濟社會的可持續發展。

生產安全規制 存在問題 政策轉變

近年來，雖然國民經濟總體上保持持續高速增長，但是諸如工礦企業生產安全事故、職業病危害等生產安全問題卻未出現好轉，直接影響了我國經濟的全面可持續發展，這一系列經濟社會發展的問題和隱患亟待解決。

一、我國生產安全規制體系的形成

1.生產安全監督管理體系的初創時期（1949年-1978年）。1949年新中國成立時，黨和政府就十分重視勞動者的安全健康問題，同年11月正式成立了中央人民政府勞動部，內設勞動保護司專門負責廠礦安全生產工作。1956年9月批準實施的《中華人民共和國勞動部組織簡則》明確要求由“勞動部進行監督檢查、綜合管理”，賦予勞動部及其下屬機構監督執法的權力。然而此后的大躍進及“文化大革命”十年動亂，生產建設盲目要求高速度、高指標的不科學現象普遍存在嚴重影響了生產安全監督管理部門開展工作，企業傷亡事故和職業病狀況不斷惡化。

這一時期，我國政府為加強生產安全監管出臺的一系列行政規章，受當時計劃經濟體制的限制，規章制度無法完全反映從業者的真實需求，還未形成真正意義上的生產安全規制體系。

2.生產安全規制體系的初步形成時期（1979年-2002年）。

（1）“六五”、“七五”期間我國生產安全監督管理體系逐步恢復和加強。隨著改革開放的深入發展，我國經濟進入了一個快速增長時期，生產安全監督管理工作也逐漸恢復。20世紀80年代，先后頒布了《礦山安全監察條例》《關于生產性建設工程項目職業安全衛生監察的暫行規定》等法規。在機構設置方面，1982年國家組建了勞動人事部，勞動保護局、礦山安全監察局、鍋爐壓力容器安全監察局共同承擔勞動安全保護工作。1985年國務院批準成立全國安全生產委員會，統籌、協調和指導全國各地區重要的安全生產問題。同時，國家采取一系列強有力的措施加強安全生產工作，形成了國家、企業、行業、群眾共同努力，促進安全生產的工作格局。①（2）“八五”、“九五”期間生產安全規制體系初步形成。1992年黨的十四大的召開，標志著我國社會主義市場經濟體制的確立。從那時起，有關生產安全的法律制度不斷完善，相關規制機構的改革初見成效，生產安全規制體系也由此逐步形成。2001年初，國務院將九個行業局合并為國家安全生產監督管理局，恢復國務院安全生產委員會，各個省也陸續成立了安全生產監督管理局。

這一時期，我國生產安全規制的法律體系不斷完善，新頒布了諸如《勞動法》（1994）《煤炭法》（1996）《職業病防治法》（2001）《安全生產法》（2002）等多部法律，從立法上規范了生產安全規制體系，明確了規制過程。

3.生產安全規制體系的快速發展時期（2003年至今）。改革開放的深入給政府規制帶來了許多新的問題，為了更好地適應這種變化，2003年開始，國家對生產安全規制機構進行了大規模改革，將國家經貿委下屬的國家安全生產監督管理局改為國務院直屬機構，對其內設機構和人員組成進行調整，根據現實需要擴增了作業場所職業衛生監督檢查、協調安全生產專項整治、危險化學品安全生產監督管理等職責。2004年1月，組織召開的全國安全生產工作會議是新中國成立以來的首次相關會議，標志著生產安全規制體系法律地位的確立，此后逐步形成了全國統一、垂直管理的生產安全規制體系。

我國現行的生產安全規制體系以國家安全生產監督管理局的綜合管理為核心，各級監督管理機構相互協調開展工作，雖已形成基本的體系，但是在經濟飛速發展的今天仍無法完全滿足生產領域的安全需求，生產安全規制仍存在亟待解決的問題。

二、我國生產安全規制存在的主要問題

1.經費投入不足，市場主體受利益驅動漠視從業者健康安全。工礦商貿企業、建筑業生產安全事故率，職業病發病率預防的效果主要取決于生產安全規制的投入強度。用于生產安全的規制投入減少，勢必會增加安全事故和職業病發生率。近年來，各級政府對生產安全問題的重視程度逐步加強，用于保障安全生產的資金投入也逐年遞增，特別是針對事故高發行業如煤炭業、建筑業實行政策創新，通過發行國債的方式增加勞動安全投入。但是，在日益激烈的市場化競爭中，越來越多的企業無法保障盈利中固定比例安全投入的遞增，甚至一部分企業因為資金緊張扣減安全投入資金，部分外資企業急于獲得盈利，對非營利性的支出缺乏主動性。同樣由于缺乏經費，全國各級各類職業病防治機構逐步萎縮，人才儲備不足，職業病技術防治能力無法適應現階段的職業安全需求。

同時，在缺乏相關完善的法律法規，缺少社會監督的情況下，市場主體即各生產企業受利益驅動，通過使用簡陋低價的生產設備、節約生產場所的建筑物成本、減少安全實施投入等方式獲得更多的經濟利益，從而導致生產安全事故頻發。

2.相關法律法規不夠健全，制訂、修改相對滯后。立法是安全生產軟環境建設的前提條件，公開、透明、民主又是保證立法能夠有效反映市場參與者利益的重要手段。史普博認為政策是“管制者和有關的市場參與者之間互動過程的產物”②，強調了立法公開、民主參與的重要性。我國目前已頒布實施的280多項生產安全相關法律法規，雖已形成生產安全規制的基本框架，但是與發達國家相比，還遠未達到有效控制生產安全危害的目的。表現為：高新技術運用而產生的生產安全問題缺乏相關的法律、法規、國家標準；農民工進城務工的職業健康和安全缺乏相關法律條款的保障，存在立法空白；《勞動法》《勞動監察條例》《工傷保險條例》涉及到農民工的工資標準、勞動時間、工傷醫療保險等權利只是部門規章制度，缺乏相關法律，對用工企業違法的處罰力度過低，等等。

3.生產安全規制體制不完善，管理者執法不力。計劃經濟向市場經濟轉軌時期，市場經濟發展的新環境使得包括生產安全規制在內的許多政府職能監管領域都出現了不同程度的體制落后、機構設置交叉重疊、規制效率低下等問題。

我國的生產安全規制工作由國家安全生產監督管理局、衛生部、勞動和社會保障部、國家質量技術監督局四部門共同承擔，不可避免地會出現各規制主體之間職能交叉、責任不明確的問題。地方規制機構執法過程缺乏監督，以罰代管現象嚴重，進一步加劇了體制漏洞帶來的規制低效率。同時，長期以來規制重點在國有大中型企業，對蓬勃發展的非公有制企業存在制度上的監管漏洞，加之部分規制者本身職業素養較低、工作效率低下，專業人才供給不足，在缺乏有效的技術保障的情況下，直接導致安全生產領域相關法律法規無法有效實施，無法有效保護從業者的自身健康和職業安全。

三、我國生產安全規制的政策選擇

從我國生產安全規制存在的問題入手，借鑒發達國家的經驗，可以從以下幾方面入手，改進我國的生產安全規制。

1.健全并細化生產安全相關法律、法規。生產安全規制應以從業者職業健康與安全為最終目的，將《勞動法》《安全生產法》作為保障從業者健康安全、維護勞動者權益的基本法，相關法律、法規力圖細化、清晰，具有較強的可操作性。針對不同的行業部門分別制訂適應本部門職業安全需要的法律、法規，逐步以《職業安全法》取代《安全生產法》，改變安全生產法律條例僅限于生產經營領域的現狀，擴大職業安全保護范圍至所有社會經濟的行業部門。同時，要注意各級地方政府的相關法律、法規要與國家層面保持一致，對已實施過程中發現矛盾的，要在科學判斷的基礎上進行評估，逐步修改或廢除。加強對法律法規制定過程的科學評價，前期調研、制訂、實施、修改每個環節充分考慮公眾的參與意見和建議，以聽證會、專家評審等方式增強立法過程的透明性和科學性，最終實現“通過法律規制，實現權利資源的最優配置，從而實現權利資源使用價值在質上的極優化程度和量上的極大化程度”③這一目標。

2.理順生產安全規制體制，提高監管效率。實施是生產安全規制體系有效率的重要環節，權責明晰的規制體制、專業有素的規制隊伍、獨立專業的規制機構是安全生產各項政策執行有力的重要保證。具體來講，要逐步建立一個統一、獨立的生產安全監督管理機構，統籌管理全國的生產安全規制工作，堅持政府領導和企業領導安全生產問題的共同責任制，通過工傷保險制度為從業者建立有效的職業安全保障，切實發揮工會組織對從業者健康安全權利的保護權利，強調政府監管、行業自律、群眾監督的三方管理體制的作用。針對當前安全生產領域知法犯法、有法不依的現狀，提高違法成本是極具可行性的措施之一。可以學習西方發達國家的經驗，通過嚴厲的刑罰、高額罰款、終生取消相關領域生產資格等方式提高違法者的違法機會成本和會計成本，多管齊下提高規制效率。

3.強化安全生產意識，約束市場主體行為。規制政策的實施效果最終要通過從業者及市場主體顯現出來，要想從源頭約束雇主片面追求企業盈利忽視職業安全問題，就要做到“內外兼施”，從多方面引導企業的安全經營生產。從外部而言，要加強安全生產培訓，強化企業和從業者的安全生產意識，通過社會團體、企業聯盟的力量約束單個企業行為，充分發揮職業安全與從業者狀況評估、認定、鑒定的中介機構的作用，通過市場力量配合法律、法規約束企業的生產行為。從內部而言，要鼓勵企業的安全生產創新，并對這些創新給予政策上、稅收上的優惠，通過實施激勵契約制度引導企業采取更安全的技術投入和生產模式，采取轉移支付或補償支付等方式對具有正外部性、正內部性的企業提供資助，以市場化的方法督促企業實現自我約束，努力尋找安全投入與盈利最大化的平衡點。

生產安全規制問題是政府規制的核心內容，也是推進我國經濟社會和諧、可持續發展的重要環節。在未來的工作中，要繼續加強生產安全領域新技術新理念的探索和運用，切實保障從業者的職業健康與安全，努力提高企業、政府、從業者、社會的綜合效益。

注釋：

①王顯政.完善我國安全生產監督管理體系研究[M].北京：煤炭工業出版社，2005

②[美]丹尼爾F·史普博（Daniel F. Spulber）.管制與市場[M].上海：格致出版社，2008

③陳富良.放松規制與強化規制[M].上海：上海三聯書店，2001

（作者單位：新鄉學院商學院 河南新鄉 453000；作者簡介：張曦，助教，經濟學碩士，主要研究方向為產業組織與政府規制）

（責編：玉山）

F240

A

1004-4914（2014）08-085-02