河南：戶籍改革步入深水區

席志剛

試點七年后，中國戶籍改革開始進入“深水區”。

繼黑龍江省宣布自11月1日起取消全省農業和非農業戶口劃分，統一為居民戶口后，河南省緊隨其后，提出取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，并全面實施居住證制度。

作為人口大省、農業大省，河南城鎮化率長期低于全國平均水平，因此，河南推行全面的戶籍改革意義重大。

戶籍改革路線圖

11月12日，河南省正式出臺《關于深化戶籍制度改革的實施意見》，計劃到2020年實現1100萬左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，全省常住人口城鎮化率達到56%。

在河南大學中原發展研究院院長耿明齋看來，河南出臺戶籍改革政策背后，一方面是補城市化不足的短板，另一方面逐步釋放農村勞動力，使得人口紅利得以延續。

根據《意見》，一張按照建制鎮和小城市、人口50萬至100萬的中等城市、人口100萬以上的大城市以及省會城市四個層次實施相應落戶政策的戶籍改革路線圖清晰呈現出來。

四種落戶方式中，建制鎮及城市綜合承載能力壓力小的城市落戶門檻最低，幾乎全面放開。農民工只需擁有合法穩定住所（含租賃），本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣政府駐地鎮申請登記常住戶口。

以鞏義、蘭考、汝州、長垣等直管縣及部分大縣為代表的中等城市，合法穩定就業，并有合法穩定住所（含租賃），按照國家規定參加城鎮社會保險滿一年的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可在當地申請登記常住戶口。

除省會鄭州和濟源以外的其他16個省轄市，滑縣、鄧州、永城等直管縣，則要求合法穩定就業達到一定年限，有合法穩定住所（含租賃），按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可在當地申請登記常住戶口。

《意見》要求各地可根據城市綜合承載能力，對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所（含租賃）的范圍、條件等做出具體規定，但對合法穩定住所（含租賃）不得設置住房面積、金額等要求，對參加城鎮社會保險的年限要求不得超過2年。

省會鄭州落戶門檻最高，《意見》首次明確將采用積分落戶制度。主要以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設置積分分值。

據《中國新聞周刊》了解，鄭州目前尚未公布積分細則，各指標在積分中的占比權重尚不得而知。但是，接受采訪的多位河南學者均提到廣州的積分入戶模式。有跡象表明，鄭州將參照廣州的積分體系，涵蓋包括文化程度、參加社保、社會貢獻、住房、納稅等12項指標。

“今后，落戶鄭州的指標以合法穩定就業、合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限為主?！焙幽鲜∩缈圃焊痹洪L谷健全告訴《中國新聞周刊》，有可能增加社保年限在積分中的權重。

對于四種落戶方式，谷建全認為，要基于農民意愿和落戶難易程度，按照城市規模，實施差異化的落戶政策加以引導。他進一步解釋說，河南全省總人口為1.06億，2013年全省城鎮常住人口4123萬人。若不加引導，近7000萬農民中的十分之一涌入大城市，對城市交通、教育等公共設施的挑戰可想而知。

“自愿原則是《意見》的一大亮點，在制度設計上考慮到農民的利益和意愿，通過市場化手段和利益贖買選擇來保障農民的自由選擇權，而不是采取強制性和強迫性措施?！倍啻螀⑴c調研和田野調查的耿明齋認為，多年的試點表明，附加條件、強迫農民進城上樓扭曲了城市化，偏離了戶籍改革的正確軌道。

難題接踵而至

盡管河南省的《意見》較黑龍江省的戶籍改革文件增加了一些細則，但財經評論人士葉檀毫不客氣地認為，河南的戶籍制度改革方案缺乏可操作性，比如，在進城農民原有權益處置上，大而化之。

如《意見》提出的“土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利（簡稱“三權”），要依法依規予以維護”“支持建立農村宅基地有償退出機制”“探索集體收益分配權市場化的有效形式”等，這些缺乏細則的規定必定讓基層操作困難重重，怎么操作都會讓雙方覺得吃虧。

耿明齋則堅持認為，取消農業和非農業戶口區分，不會導致農民失去土地。他告訴《中國新聞周刊》，目前河南省正在推行農村土地承包經營權、宅基地用益物權的確權、登記、頒證工作?！按_權給你之后，就永久是你的，土地的權益和戶籍是分開的，不管你的戶籍轉到哪兒，因土地產生的利益都是你的?！?/p>

而國家行政學院教授竹立家則認為，推行戶籍制度改革就是為了公共服務均等化，變成城市居民，國家就要收回土地，如果在城市有住房有工作，還占有農村土地，就成了另外一種不公平。

不過，為讓進城農民能穩定地扎下根，政府設置了緩沖期，“城鄉兩頭都占”不失為一種過渡性的制度安排。谷健全認為，這是河南省戶籍改革的核心所在?！叭绻r民把承包地、宅基地都處理了，進城兩三年生存情況還不好，再回到農村去，那就是更大的失地農民問題?！彼f。