加強和改進黨對全面推進依法治國的領導

劉 琳

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”這就十分明確地告訴我們，“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義”。因此，加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程，事關重大，意義深遠，為我們堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系規定了制度屬性、確保了前進方向。當前，加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，必須下大氣力重點抓好幾方面的要務。

一、健全黨領導依法治國的制度和工作機制

依法治國和建立法治國家，就是要使法律成為社會最根本的規范形式。各級黨委要帶頭維護憲法法律權威，要在憲法法律范圍內行使權力。憲法法律是一個國家的根本大法和法治的根基，憲法法律如若不能落實，法治建設根本無從談起，憲法法律應成為全體國民共同的信仰，成為法治中國的基石。因此，遵守和維護憲法法律權威，始終對憲法法律保持崇尚和敬畏之心，帶頭遵守憲法法律，牢固樹立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，應該成為各級領導干部的人生準則和必備的素養。

加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，堅持做到“立、改、廢、釋”并舉，增強法律法規的系統性、及時性、針對性、有效性。

加強全國人大及其常委會的憲法監督職能，并建立完善全國人大的監督制度，健全憲法解釋程序機制。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。憲法的實施主要靠憲法監督和憲法解釋，必須健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。“各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執法犯法、違法用權等行為。”

二、大力加強黨內法規制度建設

大力加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備的黨內法規制度體系。依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨，以形成嚴格、規范的黨內治理結構。“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。”只有用法治精神和法治理念來制定黨內法規，只有讓領導干部帶頭遵紀守法，只有嚴肅處理一切違反黨規黨紀的行為，才能正確處理好權與法、情與法、利與法的關系。

黨的十八大之后，黨中央集中清理了一批黨內法規，對與新形勢新任務不相適應的法規內容及時作出廢止、宣布失效或修改的決定，并首次發布了黨內法規制定工作五年規劃綱要，公布了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，對今后五年中央黨內法規制定工作進行統籌安排，提出了指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求，確定了一批黨內法規重點制定項目，其目的就是“運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規”。

當前，必須嚴格按照“黨要管黨、從嚴治黨”的要求抓緊落實五年規劃。一是加大黨務公開力度，最大限度讓黨員了解黨內法規制度建設的歷史、現狀以及前瞻性規劃。二是加大黨內法規宣傳力度，使每位黨員特別是黨員領導干部敬規、知規、懂規、守規。三是加快黨內法規制度建設的頂層設計，對于那些應該制定而沒有制定的基礎性、主干性的黨內法規，要加緊研究盡快出臺。四是以把法治建設納入干部政績考核和選拔為重點，加快推進黨的建設制度化、程序化、規范化，努力實現黨內法規建設與國家法治體系建設的有機統一和良性互動。

三、深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭

“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，關鍵在于“把權力關進制度的籠子里”，提升法律的實施力和權威性。這就需要以法律制約權力，以法律規范權力，以法律監督權力，從源頭上預防和懲治腐敗。十八屆四中全會將成為反腐敗斗爭中從治標到治本的一個轉折點，使目前反腐的一系列舉措制度化、法律化、程序化，使掌握權力的領導干部真正做到“不想腐、不能腐、不敢腐”。

以法律劃清權力邊界，防止權力劃分的隨意性。腐敗產生于權力本身而且與權力的限制程度有關，界定行政權力邊界，規范和控制行政權力是預防和減少腐敗的重要治本之策。為此，必須按照“推進機構編制管理科學化、規范化、法制化”的要求，合理劃分和配置行政機關的職能和權限，實現政府職責、機構和編制的法定化，避免行政權力的錯位、越位和缺位，力爭在嚴格按規定職數配備領導干部、減少機構數量和領導職數上取得重要突破。

以法律規范權力行使，防止權力行使中的主觀任性。制約權力、規范權力，是反腐的重點。制約權力行使主要是程序公正，通過程序公開透明這樣一種方式能夠制約權力的運行，從程序上有效地遏制腐敗現象的滋生蔓延。因此，按照“以公開為常態、不公開為例外”的大原則，完善各類公開辦事制度、提高政府工作的透明度和公信力以及盡快建立公務人員財產申報制度等，都是預防和懲治腐敗的重要措施。

以法律保障權力監督，防止權力背后的黑箱操作。造成權力腐敗的主要原因是缺乏對權力的有效制約和監督機制。“把權力關進制度的籠子里”，重在監督。要暢通各種監督渠道，在做好黨內監督的同時，還需要加強民主監督、法律監督和社會監督的重要作用。近年來，媒體、網絡也發揮了重要的監督作用，只有讓各種監督的合力充分發揮起來，才能使權力真正在陽光下運行。

四、努力提高黨員干部法治思維和依法辦事能力

領導干部是社會建設的組織者、參與者和示范者，其法律素養的高低、法治思維的強弱，直接決定其依法決策、依法治理和依法辦事的水平和能力，在全社會起著重要的導向作用。領導干部應該具有較高的法治思維水平和依法辦事能力，這種思維與能力，如同領導干部必備的理論修養、邏輯思維、戰略眼光和全局意識一樣，缺一不可。因此，全會要求，“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容”。

法治思維的核心要義就是領導干部在考慮問題、做出決策、處理事情時，必須以憲法法律為根本準繩，必須把法治方式作為一種思維方式和行為準則，依法依規維護人民權益、解決社會難題和實現社會公平正義。黨員干部法治思維和依法辦事能力的提高，必須努力在學法尊法守法用法上下功夫。

一是學法要深入。領導干部在學法上要更加全面深入，做到先學一步、高出一籌，吃透內涵、把握精髓，為廣大黨員干部作出表率。各級領導干部在抓好自身學習的同時，還要引領帶動本地區本部門本單位干部職工的學習，不斷把學習引向深入。

二是尊法要自覺。領導干部在尊法上要更加堅定自覺，真正內化于心、外化于行。法擁有最高的尊嚴和權威，只有國家機關和全體領導干部帶頭自覺維護法律的尊嚴，維護法律的權威，這樣的法律才有尊嚴，才有權威。

三是守法要自律。領導干部在守法上要更加嚴格自律，時時處處以憲法法律為準繩。必須堅持做到法律面前人人平等，必須堅持做到隨時接受監督和承擔法律責任。權力是把雙刃劍，掌握了權力，就必須接受監督，違法了就必須承擔法律責任。

四是用法要主動。領導干部在用法上要更加積極主動，養成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的行為習慣。應該把法律知識與依法治理實踐緊密結合起來，正確行使人民賦予的權力，做到依法執政、依法決策、依法行政、依法管理，努力做法治型領導干部。

五、充分發揮黨組織在推進基層治理法治化中的作用

社區是社會的基本構成單元，是社會資源的承載體，是黨和政府在城市基層的執政基礎。在當今中國治理體系中，社會治理的重心落到社區，社區治理成為國家治理體系中的重要基礎。為此，全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層，關鍵在于基層黨組織戰斗堡壘的作用能否充分發揮好。大力加強基層黨組織建設，以建設法治社會為重點創新社區治理，解放和增強社會活力，成為全面推進基層治理法治化的重大任務。

第一，進一步強化黨組織在基層治理中的領導核心地位。社區綜合黨組織是社區內各項工作和事業的領導核心，要進一步強化黨組織在社區治理中的領導核心地位，進一步健全完善社區綜合黨委領導機制，進一步深化基層黨建區域化，推進社區綜合黨委全覆蓋。

第二，進一步提升黨組織在基層治理中的科學決策能力。社區黨組織科學決策、科學議事是基層治理法治化的重要環節，有利于不斷改進和完善黨在基層的執政能力和執政方式。必須規范社區黨組織的決策議事辦法，通過明確黨組織的議事決策范圍、明確議事決策形式、遵循議事決策原則和嚴格決策執行制度等，進一步提升黨組織在基層治理中的科學決策能力。

第三，進一步發揮黨組織在基層治理中的統籌協調作用。深化區域化黨建格局，要以健全完善社區黨組織架構、管理體制和運行機制為突破口，以重心下移、條塊聯動、資源共享和共駐共建為主要內容，以扎根基層、服務群眾和發揮作用為重要抓手，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，充分發揮黨組織在區域內的核心引領作用和統籌協調作用。

第四，進一步創新黨組織在基層治理中的服務群眾方式。社區作為黨員干部聯系服務群眾最直接的載體，是黨員干部傾聽群眾所思、所想、所需、所盼、所愿的直接通道。因此，針對當前社區開展黨建工作和群眾工作力量不足的問題，必須增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力，將黨員干部隊伍和工作力量全面推向社區，改善基層基礎設施和裝備條件，推進法治干部下基層活動，打通聯系服務群眾“最后一公里”。

第五，進一步改進黨組織在基層治理中的自身隊伍建設。社區黨組織和黨員直接面對基層群眾，其帶頭人具不具備法治思維和依法辦事能力，直接影響黨組織工作成效和形象。要進一步改進社區黨組織自身隊伍建設，加強基層法治機構建設，強化基層法治隊伍，提升黨組織在基層治理中的創造力、凝聚力和戰斗力。