推進依法治國 建立五大體系

王克群

中共十八屆四中全會公報指出：全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。[1]黨的十八屆四中全會是在我國全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水期，中央召開的一次具有全局性、戰略性的重要會議，是新中國法治建設史上具有里程碑意義的一次重要會議。我們要認真學習領會全會精神，緊緊抓住堅持和拓展中國特色社會主義法治道路這條紅線，抓住建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家這條主線，突出重點、把握實質、融會貫通。推進依法治國，要建立完善五大體系。

一、形成完備的法律規范體系

黨的十八屆四中全會提出形成完備的法律規范體系的目標，為新的歷史條件下進一步加強和改進立法工作，完善法律體系指明了方向。只有經濟社會發展的各方面實現有法可依，只有不斷提高立法的科學化、民主化水平，才能實現良法善治，才能為依法治國提供基本制度依循。2010年底，中國特色社會主義法律體系如期形成；截至2014年3月，我國現行有效法律242部；68部法律的制定或修改列入了本屆全國人大及其常委會的立法規劃中。

但是現有法律體系中不協調、不一致、體系性不強等問題依然突出。例如，在審理某人因網購的熱水器漏電而受傷的案件時，法官可以適用合同法、侵權責任法、消費者權益保護法、產品質量法等，往往難以作出選擇，以至出現因法律規定不一而導致的“同案不同判”現象。現代社會發展紛繁復雜、日新月異，新生態、新業態不斷出現，經濟生活領域的大量問題，還缺乏法律法規明確規定。比如，互聯網金融蓬勃發展，但金融消費者保護還沒有納入消費者保護體系。[2]

良法是善治之前提，凡有不良之法，便須進行改革。法治的民主性，是指法治講究平等協商，通過協商協調各方意見、統籌兼顧各方利益，做到“反映人民意志、得到人民擁護”，以法治推進改革，就使改革的阻力從一開始就降低到最小程度。法治的系統性，是指法治講究把自己作為一個有機運行的整體，追求自身的統一性、協調性。

要注重通過立法引領和推動各領域改革，特別是重要領域和關鍵環節的改革，為深化改革注入強勁動力，為科學發展提供有力保障。實現立法與改革決策相銜接，堅持在法治框架內推進改革。

要改進立法體制，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，去除立法部門化，使立法真正成為凝聚社會共識、調整利益分配的過程，使立法更好地體現廣大人民的利益和社會公平正義。

二、形成高效的法治實施體系

法律能否有效實施，取決于多重條件：一是法律必須公正且具有權威性；二是法律必須嚴密且具有可操作性；三是執法機構權責清晰，執法人員素質良好，能夠嚴格、獨立、規范、公正、文明執法；四是要有一套確保法律實施的激勵機制和責任追究機制；五是具備一整套完善的監督救濟制度，其中司法監督和輿論監督至關重要。

當前，法律實施中還存在不少問題，有法不依、執法不嚴現象還比較普遍。由于立法階段還存在“部門立法”等問題,影響了立法質量，導致法律的可操作性不強；執法機構權責不清、執法人員素質不高，造成不文明執法、選擇性執法、牟利型執法、不公正司法和不作為等問題，黨政機關和領導干部對執法、司法的不當干預也時有發生；法律實施的評價考核制度缺失，難以對執法機構和人員形成激勵獎懲機制；包括司法監督在內的各類監督尚未發揮應有作用；人民缺少對法治的普遍信仰和敬畏之心，法治的權威尚未樹立。凡此種種，都影響了法律的執行，難以形成高效的法治實施體系。[3]

十八屆四中全會提出要建立高效的法治實施體系,這就抓住了法治的核心問題。法律的實施要確保公平公正，必須嚴格依法行政。按照“法無授權不可為”的政府權力運行規則，大力推行政府權力清單制度，規范行政裁量權，明確責任主體和運行流程，從而避免行政執法錯位、越位、缺位，既杜絕多頭重復執法、選擇性執法、人情執法等亂象，又使各類違法行為依法受到嚴厲懲處，保護人民群眾切身利益。必須堅持規范執法、文明執法，使全社會真切感受到法律的威嚴。全面推進政務公開，讓人民群眾充分了解行政權力的決策、執行、結果等各個環節，有助于加強對法律實施的監督，維護公平正義。堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，嚴厲懲處失職、瀆職。

三、形成嚴密的法治監督體系

嚴密的法治監督體系是依法治國的根本。監督是良藥，法治中國建設、依法治國方略的完備和落實，沒有嚴密的監督體系不行。法治監督體系分國家和社會兩種體系。國家監督分權力機關、行政機關、司法機關三種監督，具體指人民法院、人民檢察院、人民代表大會和人大常委會。推進協商民主廣泛多層制度化發展，堅持協商于決策之前和決策實施之中。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商。各級政府加強內部層級監督和專門監督，強化執法監察、廉政監察、效能監察和財政審計、經濟責任審計、政府投資審計，完善行政執法過錯責任追究制度，嚴格執行行政首長問責制。社會監督是國家監督的重要來源和重要補充，體現了人民直接參加國家管理、行使當家作主的權力，如社會輿論監督、新聞媒體監督、群眾監督等。只有形成嚴密的法治監督體系，才能真正實現依法治國。監督是責任。對于地方政府干預執法部門的行為，對于執法部門執法違法的行為，對于那些玩忽職守、不作為的行為，對于損害群眾利益、破壞社會公平正義的行為，都要嚴格追究辦事人的責任及責任單位的領導責任。

全面推行問責制度。健全問責制度，規范問責程序，推進問責法治化。在全市各級黨政機關和國家工作人員中全面推行工作責任制和責任追究制，堅持權責統一、有錯必究，做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、失職要問責、違法要追究。對違法行政、枉法裁判、濫用職權、失職瀆職及對群眾反映的意見該回應的不回應、該解決的不解決或者久拖不決的，要依法依紀追究責任，建立問責跟蹤監督制度，對問責后免職人員重新任職的條件和程序進行規范。[4]

四、形成有力的法治保障體系

司法是調整社會關系及秩序的總開關，是法律實施的核心環節和重要方面。推進司法體制改革、實現司法公正是全面推進依法治國、建設法治國家的題中應有之義。司法，是對法治秩序的維護，是維護社會公正的最后一道防線。公正，是司法的靈魂，是法治的生命線。沒有司法，法律就只能停留在紙面，法律的權威就只能停留在口號上。

保證公正司法，提高司法公信力，是人人信法、守法、服法和護法的基礎。司法公正對社會公正具有重要引領作用，而司法不公對社會公正具有致命破壞作用。實現司法公正，確保嚴格執法，必須讓司法在陽光下運行。陽光是最好的反腐劑。構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，就必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

十八屆四中全會在司法改革上步子大、措施實。法治中國建設的關鍵是司法，司法及其結果與公民權益密切相關，因而也是人民群眾高度關注的領域。司法是人民群眾看得見、摸得著的公正和正義。從司法機制體制設置和建設角度講，依法獨立公正行使審判權和檢察權是司法有效運作的必要條件，是實現司法公正的前提和保障。司法不公和司法領域的腐敗，是人民群眾反映強烈的問題之一。因此，杜絕司法領域的腐敗，建立和完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，就必須建立相應的領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，以抵御權力對司法的干預。

十八屆四中全會對司法改革的機制體制作出了細致規劃。按照這個規劃，司法改革將推行實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院將設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院等。這些司法體制改革措施，除了探索形成適應社會變化的司法制度以外，也彰顯了黨領導人民建設法治中國的決心和信心。

說到底，實現司法公正，確保嚴格司法的目的，就是讓人民群眾通過每一起具體案件獲得社會公正與正義的切實感受。實現這一點，就必須推進以審判為中心的訴訟制度改革，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，建立一支專業化、職業化、素質過硬、作風優良的司法隊伍，使司法工作人員把每一起案件的審理都作為依法治國的生動實踐來認識和對待，對歷史負責、對人民負責、對法律負責。

司法是國家強制力的具體體現，是法律權威的最重要淵源。法律調整社會關系的功能，法律保護公民權益的作用，都要靠司法的實際運作來實現。推進司法改革，在黨的帶領下開始依法治國新征程，定能開創一個體系完備、公平彰顯、活力迸發、秩序井然的法治中國新局面。

五、形成完善的黨內法規體系

按照黨的領導主要是政治、思想和組織領導的原則，抓緊制定和完善黨的領導和黨的工作方面的黨內法規，通過科學、規范的機制安排，加強和改善黨的領導，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。

完善地方黨委工作制度。規范和完善黨組工作制度。完善黨領導國家法治建設的黨內法規。完善意識形態工作方面的黨內法規，堅持黨管媒體原則，完善新聞媒體及新聞從業人員管理制度和辦法，加強對互聯網等新興媒體的管理，把輿論導向管理落到實處。完善統一戰線工作方面的黨內法規。完善群眾工作方面的黨內法規。完善外事工作方面的黨內法規。完善軍隊政治工作方面的黨內法規。

完善干部宏觀管理制度，嚴禁擅自提高機構規格和干部職級待遇，防止干部任職年齡層層遞減。完善干部選拔任用方面的黨內法規。完善領導干部考核評價制度，切實改變一些領導干部片面追求生產總值、盲目攀比發展速度的現象。完善黨政領導干部職務任期制度。完善黨政領導干部問責制度。完善黨的基層組織工作制度。

健全權力運行制約和監督體系。完善領導干部報告個人有關事項制度。完善預防腐敗的黨內法規，建立預防腐敗信息共享機制、預警機制和廉政指標體系，充分發揮現代科技手段在防治腐敗中的作用。完善查辦腐敗案件的黨內法規，健全網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處置機制，及時揭露、發現、查處腐敗案件。完善處理檢舉、控告的制度。完善紀檢監察體制機制，完善國有企業、事業單位紀律檢查工作制度。

完善黨員、干部特別是領導干部直接聯系群眾制度。完善黨政機關厲行節約反對浪費方面的黨內法規。制定黨政機關厲行節約反對浪費條例，堅決遏制公務支出、公款消費中的違規違紀違法現象。完善領導干部待遇方面的黨內法規，嚴格規范領導干部工作和生活待遇。完善作風建設監督懲戒制度。

按照黨章和《關于黨內政治生活的若干準則》的要求，抓緊建立健全民主集中制的具體制度，著力構建黨內民主制度體系，切實推動民主集中制具體化、程序化，真正把民主集中制重大原則落到實處。

[1]中共十八屆四中全會公報[N].人民日報，2014-10-24（1）.

[2]王利明.加快形成完備的法律規范體系[N].人民日報，2014-10-24.

[3]馬懷德.依法治國制度建設向法治實施轉移[N].法制日報，2014-10-25.

[4]推進權力制約工程加強法治監督體系建設[N].內江日報，2014-4-22（1）.