實施“末梢治理”構建和諧社區

胡雨青

黨中央在第二批群眾路線教育實踐活動中強調，“推進國家治理體系和治理能力現代化，離不開基層治理能力、治理水平的提高”。深圳市寶安區率先創新群眾路線踐行機制，將末梢治理作為落腳點和出發點，在基層黨建、民主法治建設、股份合作公司改革等方面先行先試，不斷提高社會治理水平，將踐行黨的群眾路線轉化為推動全區經濟社會健康發展的強大內生動力。

一、末梢治理的根本前提是充分尊重人民群眾的主體地位

這個“末梢”就是最廣大人民群眾的根本利益。創新社會治理，始終要以人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，尊重人民群眾的主體地位，尊重社會發展規律，按照人民的意愿并依靠人民的力量，堅持不懈地維護好、實現好、發展好人民群眾的利益。

第一，群眾不僅僅是被動的被管理者，同時也是主動的治理參與者。作為改革開放的前沿陣地，寶安經濟體量大，產業規模強，而與此相對應的是人口密度大且結構嚴重倒掛，社會結構多元復雜，社會治理形勢嚴峻。近年來寶安區委、區政府以更加寬廣、包容的理念接納外來務工人員。在完善居民會議和居民代表會議為基礎的居民自治制度基礎上，規范居民議事、評議、立約、監督制度，推廣“說事評理”、“居民議事會”、“樓棟長”等新型自治形式，擴大外來人口對社區事務的參與面和發言權。

第二，群眾不僅僅是公共管理與服務的接受者，同時也是重要的提供者。現代治理的發展方向是居民自治與多元共治，雖然政府依然是公共管理與服務的主要提供者，但是群眾在實現公共利益最大化、防范政府與市場“雙失靈”等方面的作用日益凸顯。在社區治理上，寶安積極培育多元化“共治”主體，讓每個人、每個組織都成為社區的主人，鼓勵有資質的社會組織承接政府職能。業主委員會、行業協會等社會組織在社區治理中大顯身手。2014年寶安區社會組織依托社區服務中心，建立79支社區“社工+義工”服務隊，“雙工”聯動為居民提供志愿公益服務；工青婦等群團組織積極推進基層服務，職工之家、社區U站、陽光系列品牌等服務項目在社區落地；由桃源居公益事業發展基金會資助，西鄉街道在流塘、鳳凰崗、鐘屋3個社區試點成立社區基金會，搭建包含慈善救助在內的社區綜合互助平臺，這些社會力量為社區治理注入新的活力。

第三，群眾不僅僅是社會規范的遵守者，同時也是制定者與監督者。黨的十八大報告指出，充分尊重人民群眾的主體作用，必須滿足人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權、評判權；“保證人民依法實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。這要求政府必須自覺從“為民做主”轉向“由民做主”。目前寶安區120多個社區都已成立社區居民議事會，成為居民參與社區事務的重要平臺，理性表達自己的合理訴求。此外，提出“微觀反腐”理念，把微觀管理理念、風險管理理論、現代信息網絡技術和廉政風險防控有機結合起來。如今，試點社區“微觀反腐”的成效正逐步顯現：權力運行制度化、業務流程固定化、風險防控及時化、工作過程痕跡化、工作成果陽光化，社區權力在陽光下運行，群眾監督得到加強，重大事項得到及時準確公開。

二、末梢治理的核心價值是滿足人民群眾的根本需要

習近平總書記強調，要著力解決聯系服務群眾“最后一公里”問題，把改進作風的成效真正落實到“末梢神經”。寶安區在群眾路線教育實踐活動中，不斷創新服務，滿足人民群眾的根本需要，解決百姓關心的突出問題，實現社區服務與群眾需求“無縫隙對接”。

第一，以制度建設推動服務創新。寶安區領導結合所分管工作，每人負責解決一個關系群眾切身利益的實際問題，為全區教育實踐活動“破題”，形成示范效應。區委還組織全區處以上領導干部到窗口單位和服務行業開展“民生體驗日”活動，以普通工作人員身份面對面服務群眾，以群眾身份感受政府辦事流程，從方便群眾辦事的角度幫助各部門查找辦理手續、審批流程、服務態度等存在的問題。

第二，以作風建設強化服務意識。寶安區提出堅持“三個導向”：問題導向，堅持抓住“四風”問題查擺整改不放松；需求導向，堅持順應群眾美好愿望和實際需求勤政為民不放松；基層導向，堅持面向基層服務群眾便民利民不放松。認真執行“三零”標準，即“四風”問題“零容忍”，對待群眾“零懈怠”，服務基層“零距離”。突出“三個第一”：責任第一、認真第一、結果第一。這些簡潔易懂的標準和要求，已經潛移默化為全區黨員干部對自身作風建設的內在動力和自覺行動。2014年2月由區委實踐辦、區委宣傳部和區委黨校聯合組建黨的群眾路線宣講團，真正從群眾的“需求”出發，采取“不限對象、不限時間、不限規模、不限方言、不限場地”的“五不限”面對面交流。通過宣講，廣大基層黨員群眾既可以了解黨的最新政策，又可以現場反映身邊的熱點難點問題。

第三，以需求導向完善服務體系。因地制宜組織群眾開展文化體育活動，因勢利導組建群眾性的文化體育活動團體，用健康向上的思想文化占領社區陣地，“文化春雨行動”因切合群眾需求而廣受歡迎。新安街道興東社區從小處著手，搭建“愿望墻”解民需，通過“設立平臺展示愿望——專人負責管理愿望——組織認領實現愿望”，在社區營造“人人訴心愿，人人滿愿行”的氛圍，拉近了政府與居民的距離，凝聚了民心。

三、末梢治理的主要目標是構建和諧社區

黨的十八屆三中全會強調，“創新有效預防和化解社會矛盾體制，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障”。這為構建和諧社區指明了方向。

第一，多層次“大調解”化解糾紛。依托綜治信訪維穩三級中心平臺、“大調解”工作體系、訴前聯調、審前調解等多層次化解矛盾的機制，將大量社會矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態。

第二，“微觀維穩”從源頭、細節和過程入手化解各類矛盾。“微觀維穩”是從源頭上維護群眾合法利益的一項有益探索。通過精細化的措施、制度、程序，對影響穩定的隱患做到提前預見、防范、化解、處置，從而實現維穩工作由粗放向精細、被動向主動、事后向事前的轉變，有效預防和化解社會矛盾，維護群眾合法權益。

第三，“陽光、辛勤、感恩”傳遞正能量。寶安區推出“陽光達人”、“陽光驛站”等一系列品牌，開展“陽光達人”社區行、“陽光達人宣講團”，開通“陽光寶安”、“陽光組工”政務微博，開展“我心目中的寶安”寶安文明月系列活動，營造陽光、開放、辛勤、感恩、奉獻的時代新風。

四、末梢治理的當務之急是激活末梢神經，優化社區治理

在黨的群眾路線教育實踐活動中，寶安區以“末梢治理”為核心，從最基層、最末端的社區抓起，在解決基層實際問題中踐行群眾路線，以踐行黨的群眾路線推進基層治理現代化，在工作實踐中探索出一系列“微改革”“微創新”，形成諸多“寶安特色”。

第一，以社區黨建為前提，把社區黨組織建設成為統攬全局、服務群眾、整合資源、協調利益、化解矛盾的堅強領導核心。一是加強服務型黨組織建設。以開展黨的群眾路線教育實踐活動為契機，立足“服務基層、服務群眾、服務發展”，推行“四化”建設，即“服務結構網格化、服務內容標準化、服務隊伍多元化、服務保障常態化”。二是增強社區綜合黨委統籌基層事務和資源的能力。明確社區綜合黨委工作職責，健全基層黨組織的學習教育制度、決策領導制度、工作例會制度、重大事項通報制度，增強社區綜合黨委統籌基層事務和資源的能力。在村改居社區，可考慮增加黨組織參與社區股份公司經營決策的權重，以強化黨組織對股份合作公司的監管。

第二，以社區自治為基礎，探索多元共治的新格局。形成多元共治與居民自治交融互動的格局。一是提高居民公共意識與自治能力。以社會主義核心價值觀為載體培育共同的理想信念、倫理觀念和道德規范，構筑社區共有精神家園。強化居民的身份意識、平等意識、權利意識以及義務意識，形成參與社區事務的強烈愿望。提高居民的自治能力，為群眾平等地參與社區事務提供條件、機會、平臺和社會信任網絡。二是培養社區精英。一般來說，社區精英的成熟度與治理質量息息相關。基層治理僅僅依靠地方政府工作人員是不夠的，還要有社區精英的支持與合作，充分發揮社區精英的影響力。同時探索打通社區精英上升為政治精英的路徑：社區志愿者→積極分子→骨干→社區相關組織負責人→“兩代表一委員”，培養基層治理的生力軍。三是培育社會資本。增進社區居民互信互助，將“陌生人社會”變成“熟人社會”。拓展群眾參與公共事務的路徑和形式，探索成立社區重大決策公眾咨詢委員會、居民聽證會制度及社區重要民生實事投票制度，暢通群眾參與決策的渠道。

第三，以服務群眾、造福群眾為導向，全面提升社區公共服務水平。一是提高社區服務設施的普及性。加快推進社區綜合服務設施建設，逐步擴大社區服務設施網絡覆蓋。提高社區服務設施使用效率，按照服務活動場所最大化的原則合理布局，在標識使用、窗口設置、設備配置、環境裝修等方面體現服務宗旨。二是提高社區服務項目的普惠性。推進基本公共服務均等化，讓外來人口共享社區公共服務，逐步縮小戶籍人口和非戶籍人口之間的社區公共服務水平差距。推進志愿服務制度化和便民利民服務多樣化，建立行政機制、志愿機制和市場機制互聯互補的社區服務供給方式。三是提高社區服務的便捷性。加快推進信息化建設，完善社區公共服務綜合信息平臺，逐步實現社區公共服務事項的全人群覆蓋、全口徑集成和全區域通辦。加快社區基礎信息、管理數據和服務檔案集成，推動社區信息平臺與行政管理系統聯網，完善監護系統和緊急求助系統等個人信息終端功能，做到社區服務全方位、全天候和全覆蓋。

第四，以體制創新為保障，使末梢治理體制更加精細化。一是大膽改革現有的管理體制。要做到“精細化”管理，必須調整現有的街道行政管轄范圍，按照面積、人口規模適度，有利于居民自治，有利于管理和服務，有利于節約行政成本，有利于公平、合理配置公共資源等原則，綜合考慮社區的歷史沿革、居民的歸屬感等因素，逐步劃小街道行政管轄幅度，分步劃小社區，提高社區治理效率。二是重心下沉。剝離集體經濟的公共負擔，明確社區經費撥付指標，適度向村改居社區和欠發達社區傾斜。實行分類型、標準化的公共事權清單。在全區范圍內制定統一的社區工作“準入制”。對應當由社區承擔的工作項目進行集中梳理和認定，由區委區政府加以明確。新增任務下派到社區時，必須經過固定的認證程序。