美國婦女發展及家庭政策的啟示

馬 宏

一、美國婦女發展和家庭政策相關情況

（一）婦女就業和參政議政水平逐步提高

2013年，美國婦女人口數量為160,593,450，占總人口的50.8%。在美國歷史上，婦女的社會地位低于男性。婦女雖有就業機會，卻沒有和男性同等的提升機會，婦女在整個勞動力中比例雖不斷增長，但仍處在各行業的低層，男女同工不同酬的現象很普遍。每當經濟危機來臨時，女性總是最先被解雇。性別歧視在職業領域內也很嚴重，護士、圖書管理員、社會福利工作者、售票員、低等秘書等成為美國女性最常見職業。為了謀求較高的社會地位，美國婦女進行了不懈努力，1920年取得了選舉權，政治地位有所提升，政治參與度逐步提高。在參政議政方面，美國婦女當選或被任命擔任各級政府領導職務的人數逐步增加。美國國會共有535名議員，第93屆國會中只有16名女議員，并且全部是女眾議員；1989年美國國會有女議員31名，其中女眾議員29名，女參議員2名；從80年代開始，美國婦女在國會中的比例一直增加，2008年大選后，美國女性在參議院中達到17人，在眾議院中為74人；2012年第113屆選舉更是創歷史新高，兩院共有101名女議員，充分顯示出女性在美國政治中的崛起。同時，美國婦女進入政府部門的比例也大幅上升。2008年奧巴馬總統任命了17位女性高級官員，其中有國務卿希拉里、環境保護署署長杰克遜、國土安全部秘書波利塔諾、美國駐聯合國大使蘇珊·賴斯、勞工部長希爾達·索麗斯等耀眼的政治精英。然而從總體看，婦女解放依然路途艱辛，任重道遠。

（二）婦女社會組織呈網絡化發展

美國社會組織高度發達，目前，約有150萬個免稅組織，32萬個宗教團體，其中，婦女社會組織在美國社會組織體系中是非常活躍的一個組成部分，對社會的發展進步起著重大影響。各類女性權益組織是備受關注的焦點，它們的活動倡議把對女性的關注延伸至社會的方方面面。

美國婦女社會組織呈現出網絡化發展的態勢。一些倡導女性權益和專業性、服務型組織從聯邦、州、郡、市、社區等不同層面發展，從上到下形成地區廣泛參與的網絡。以兩個較大影響的組織為例：一是美國的全國婦女組織(National Organization for Women)。該組織是美國最大的推行男女平等的組織，成立40年來，一直積極推動美國婦女的經濟、社會和政治地位的提高。該組織現有550個分會，50萬名成員，主要分布在美國各個州和大學。多年來，該組織一直在為婦女爭取教育和就業機會，并成功地為婦女爭取到在法庭、工作場所和體育場的平等權利。在全國各地設立了第一批“性侵害危機中心”和第一批“家庭暴力防護中心”。定義“性騷擾”，并且推動通過了制裁這一犯罪行為的法律。為了實現維護婦女權益的目標，全國婦女組織采用了各種各樣的策略，從訴訟和游說到大規模的示威活動，比如2004年組織了華盛頓有史以來最大的一次一百多萬人參加的婦女大游行，起到了重要的政策倡導和維護權益作用。二是美國女童子軍(The Girl Scoutsof the USA)。該組織創始人朱麗葉認為：“女人一生不能是悶在家里做糕點或洗衣服，而要成為職業女性，在藝術、科學、商業等各個領域擁有一技之長。”在她的積極奔走下，女童子軍組織像滾雪球般越做越大。如今，美國女童子軍已是世界上最大的女童組織，它有300多個分會，約370萬名女孩會員和80～90萬成人會員，其中受薪雇員不到1%，絕大多數是義務服務。該組織的守則包括：誠實、勇敢、奉公守法、日行一善，團結所有姐妹等。許多成功女性從這個組織走出來，遍布美國政界、商界、文化界各領域，如希拉里·克林頓。從以上兩個例子中可以看到美國婦女社會組織所具有的與時代同步的創新特質、極強的組織擴張能力和社會動員能力。

除此之外，美國主要的女性組織還有：美國大學女性協會、職業女性基金會、美國女性關懷協會、女權多數基金會、女士基金會、全國女性組織聯合會、全國女性健康網絡、全國女性歷史項目組織、性健康研究協會、擴大女性權益組織、全國婦女忠誠聯盟、美國醫學婦女協會、婦女商業研究中心、金融婦女協會、全國女性主管協會、婦女俱樂部總聯合會、全國女企業家協會等，各類婦女社會組織從不同領域維護女性權益，在培養女性增長才干、參與社會、服務社會中發揮了積極作用。

（三）家庭政策回應需求因時而變

家庭政策是通過制度、項目、服務等影響家庭功能、增進家庭福利的政策。根據美國人口普查局數據，2010年美國共有1.17億住戶（household,即以住所統計的家庭單位），比2010年增長了11%。其中單身男性占11.9%，單身女性占14.8%，已婚無孩家庭占28.2%，已婚有孩的家庭占20.2%，單親家庭占9.6%，沒有組成家庭的占6.8%，其他占8.5%。2013年最新數據顯示，美國共增長到1.22億個住戶。美國1930年代開始建立國家福利安全網，政府分擔了傳統上由家庭承擔的撫養、保護家庭成員的責任；1970年代，隨著家庭結構的變化和全球化競爭深入，國家財政負擔加重，開始逐步改革“福利依賴”現象；1990年代以來的福利改革，以鼓勵工作和加強家庭責任為導向，強調家庭承擔責任及政府干預加強家庭功能，目前美國的家庭政策基本成型于此。其特點是：

較為完善的法制保障。雖然美國沒有完整集成的婚姻家庭法，但通過許多專項立法，從婚姻維護、經濟支持、家庭照顧等不同方面影響和調節家庭功能。婚姻維護方面有《聯邦婚姻保護法案》、《教育法案》、《逃避責任家長處罰法》等，倡導穩定的家庭價值觀，支持和加強健康的婚姻關系，合法結婚的夫婦至少被賦予了1138項福利，促進家長承擔養育子女的責任，參與兒童的教育，逃逸撫養責任是重罪。經濟支持方面有《所得收入賦稅返還金法案》等。通過稅收進行調節，通過補貼予以干預。美國是以家庭為單位交稅的。美國稅收的減免項目也體現了政策制定的“體貼”和“務實”，比如離婚后對方付的贍養費（一定額度內）、搬家費，有小孩減稅，結婚者也比單身者交稅低。這樣使得有關家庭的價值觀不僅僅停留在道德層面，還從法律規范上予以支持。家庭照顧方面有《個人責任與工作機會協調法案》、《美國老人法案》、《家庭與醫療假期法案》等，要求雇主為在同一個崗位工作超過12個月的員工，提供因家庭和健康原因導致的休假保障，以保證和幫助家庭成員平衡家庭照顧責任和工作責任。

注重對兒童的保護。人們常說美國是兒童的天堂，此言不虛。首先，美國建立了完善的兒童權利保護法律體系。《特別未成年兒童援助法案》、《兒童虐待預防及處理法案》、《收養救助與兒童福利法案》、《促進成功與增加收養法案》等將遭受家庭虐待與忽視的兒童納入了政府保護體系，并以法律的形式明確規定，當有足夠證據證明兒童在家庭中已經或可能遭受傷害時，政府可以強制介入。其次，不斷增加兒童福利資金。根據《社會保障法》，實施了面向孤兒、單親家庭或失能父母家庭兒童的“家庭援助計劃”，由聯邦政府和州政府共同向兒童支付津貼，聯邦政府承擔總支出的50%～80%。再次，從側重保護弱勢兒童的后補性政策逐漸轉向保護家庭的預防性政策，家庭是問題的核心，保護兒童的首要問題是保護兒童所在家庭。州在聯邦政府指導下開始實施以社區為基礎的“家庭強化”計劃，目的在于保護、支持家庭的完整、穩定與發展，為兒童提供良好的生存環境，從源頭避免弱勢兒童的產生。

建立內容多元、供給多元的服務網絡。美國政府的家庭服務內容形式多樣，既有直接的現金支付，如兒童撥款和生育補貼；又有食品券等實物補貼、稅收有條件減免等政策優惠；還有為低收入家庭提供婚姻課程指導、以服務的方式發放貧困救助金等項目。在服務提供渠道方面，伴隨著“新公共管理運動”，美國政府以分權為原則提供公共服務，以解決服務需求與服務供給之間的矛盾。分權有兩個層次：一是聯邦向州及州以下地方政府分權，讓州政府有更大更靈活的資金處理權；二是從以政府系統為主向體制外的企業和社會組織分權，形成重心下移、政府和私人機構及社會組織組成的混合制的服務體系。特別注重發揮社會組織貼近居民、溝通順暢的優勢，建立起深入社區的家庭服務網絡，使社會組織積極參與到提供各種家庭服務的行列中來。如洛杉磯郡居家支援服務局，由于很多少數族裔語言不通，其很多具體服務都是委托精通不同語言和文化的社會組織進行的。

強化監測評估并及時進行政策調整。美國政府對家庭政策執行結果進行了家庭成員和家庭功能兩個維度的監測評估。前者側重研究家庭政策對個人的影響，后者側重研究家庭政策對家庭整體功能的影響。同時明確政策的執行機構和專門的監管機構，既監督績效，也評估結果。如設立兒童家庭局和老齡服務局，管理相關服務項目。民間層面成立家庭影響研討會，搭建了州與州之間、政策制定者和研究者之間的交流平臺，研究評估方法和評估工具的開發，不斷改進評估效果。同時，政府利用經濟危機等不同契機進行政策調整。在調整立法和政策過程中，專業人士和普通民眾都可以通過多種渠道表達意見，參與和影響決策。例如，可以透過當地政黨、議員選舉投票提出家庭政策議題；通過媒體討論、給議員寫信、參加立法論證會等闡述意見；以不同服務領域和宗旨的社會組織活動施加影響等，使家庭政策調整成為多元主體博弈和盡可能實現公眾認知和共識的過程。

二、啟示與建議

（一）不失時機提高婦女參政議政水平

中國人大女代表、政協女委員的比例直接體現了婦女參政議政的程度，是衡量女性政治地位的重要指標。聯合國提出在決策層女性至少占30%的目標。但是，深圳人大女代表和政協女委員的比例一直處于偏低水平。截至2014年6月，本屆人大代表中，女性106人，占代表總數的25.83%，落后于北京、上海和廣州（北京為33.2%、上海為28.1%，廣州為29.2%），人大女常委10人，占人大常委總數的22.22%。政協委員中，女委員95人，占委員總數的18.52%，落后于北京、上海和廣州（北京為31.01%、上海為22.20%，廣州為26.8%）。目前，湖南、河南、山東、福建、浙江、陜西、湖北、云南、黑龍江、陜西、青海、江蘇等14個省都在《婦女權益保障法》地方實施辦法中明確規定人大女代表候選人的比例不得低于30%。哈爾濱市在《人民代表大會代表名額分配和代表候選人提名推薦方案》中強調提高婦女代表比例，直接規定婦女代表比例不低于30%。目前，深圳正面臨2015年市級班子換屆，建議借鑒國際通行做法和國內其他省市的經驗，實行“比例保障制度”，在2015年換屆相關文件中直接規定市人大女代表、政協女委員的比例分別不低于30%和25%。并注意優化女代表、委員人員構成，適度增加外來女工代表和社會組織代表的比例。嚴格按規定配齊配強女干部，市、區黨委、政府領導班子中至少應該各配備1名女干部，并加大力度推動黨委和政府工作部門領導班子中女干部數量逐步增加。

（二）加大對婦女社會組織的培育發展和引導服務

一是在工作立意上，緊扣“婦聯工作生命線”的要求，通過轉理念、轉角色、轉方式，變行政服務為專業服務，變單一服務為多元服務，變直接服務為間接服務，廣泛團結和凝聚各有所長、各有側重的社會組織共同為婦女兒童和家庭服務，延伸婦聯的服務網絡，使婦聯服務的面更廣、更深入基層、更加專業到位，更好地聯系和服務廣大婦女群眾。二是在工作重心上，著力兩個領域。對外，主動參與社會政策的制定及實施，爭取政策、經費和項目支持，特別是要配合政府職能轉變，承接政府購買服務，挑選能力強的社會組織合作，整合社會各界資源，向廣大婦女提供常態化的公共服務，不斷增強婦聯對社會組織和婦女群眾的影響力。對內，切實轉變工作理念和工作作風，增強危機意識，鼓勵婦聯干部考取社工師等專業資格，不斷增強引領社會組織的能力和水平。三是在工作隊伍上，發揮婦聯干部的主力作用，以需求為導向、以服務為核心，突出專業要求，建立三支編外工作隊伍：培養一支社會組織領軍骨干隊伍；建立一支熟悉婦女社會工作的社工隊伍；招募一支具有奉獻精神、具備不同專業能力的志愿者隊伍。四是在工作方法上，加強四項建設：評估標準建設，建立一套規范的婦女社會服務項目績效評估標準，使婦聯組織在服務婦女兒童的領域贏得更大的話語權；信息平臺建設，建立動態的婦女社會組織服務信息庫，使信息更加對稱，提高服務的針對性、有效性；培訓體系建設，引導社會組織完善內部治理結構，增強服務能力和核心競爭力；服務品牌建設，打造一批在婦女中受歡迎、在社會上叫得響的服務品牌，如“陽光”系列服務，通過品牌引領、品牌帶動，凝聚更多的社會資源，更好地服務婦女兒童家庭。

（三）抓緊建立性別統計制度

在大數據、云計算時代，政府公共決策的科學性、服務的精準度極其依賴有效的數據統計和分析。美國政府對互聯網時代信息技術的應用值得借鑒，洛杉磯郡設立“首席數據官”，負責政府信息資產的管理和利用、機構之間的數據共享、推動企業的數據分析，以更好地支持決策。反觀深圳，對社會建設、民生服務方面仍處于模糊的定性決策，缺乏數據支撐。特別是在婦女兒童事業方面，基礎性數據缺失，使服務的針對性和質量大打折扣。例如：按年齡、性別和居住地劃分的人口特征、婚姻生育和家庭情況、勞動人口、從業領域、就業收入、教育及培訓狀況、社會福利、醫療健康、參與公共事務等。迫切需要建立健全性別統計數據庫，逐步建立體現分性別的社會統計指標體系，以便有針對性地制定政策和開展服務。目前，應將婦聯納入織網工程系統，以公共信息資源庫為基礎，盡快進行數據共享和開發，實施分性別的統計分析，聯合市統計局，探索發布分年度的婦女事業統計年報，以掌握服務需求，提升服務質量，同時，讓婦女群眾更便捷地獲得相關服務信息，并讓市民有更多機會參與婦女兒童事業。

（四）將研究家庭政策納入議事日程

家庭是社會的基本福利單位，制定支持家庭的社會政策是社會發展所需，特別是當前我國處于急速現代化的過程，經濟社會正在發生深刻的變化，家庭功能弱化、壓力增加的趨勢突出，對家庭政策有著巨大的需求，深圳作為移民城市，這個問題更為突出。因此，深圳應在構建我國發展型家庭政策方面積極探索。從美國家庭及兒童福利政策演變中我們不難發現，伴隨著美國社會福利思想的轉變與社會對家庭價值與權利的逐步認可，美國以提倡家庭穩定為基本理念的服務體系逐步發展，其家庭福利政策的價值取向也經歷了由自由放任到積極干預，再到回歸尊重家庭權利與穩定的轉變，并成為推動家庭發展的主導力量。在這一政策理念的指導下，美國在維持與改善問題家庭功能、保護弱勢兒童方面進行了多種制度建設。為此，深圳應運用特區立法權和改革先行先試的優勢，盡早研究家庭社會政策。一是推動出臺《深圳經濟特區反家庭暴力條例》，從法律高度維護家庭弱勢人群特別是婦女兒童權利；二是根據家庭統計數據分析現階段深圳家庭具體需求和問題，對不同生命周期的家庭采取不同的干預和支持政策；三是在稅收、社保等政策嘗試將以個人為單位改變為以家庭為單位，鼓勵穩定的家庭關系；四是加強對家庭政策的研究和評估體系建設，對家庭服務業予以政策傾斜，對家庭照顧的社會價值予以肯定；五是在輿論宣傳中以社會主義核心價值觀為導向，倡導和諧、文明的家庭觀念。