美國基金會考察報告

余智晟

基金會是現代慈善公益的重要組織形式。美國的基金會發展全球獨步，豐富多彩，更是美國慈善公益事業的最重要支撐和最重要標志。

一、美國基金會的基本情況

基金會是美國最重要的慈善公益社會組織。2013年，美國慈善公益組織的基金會已有86192家，接受捐贈額超過550億美元，其數量和規模都居世界第一位。全球最大的基金會比爾和梅琳達蓋茨基金會（Bill&Melinda Gates Foundation）總資產即達到340億美元。

美國基金會，最多的是獨立基金會（Independent Foundation）或稱私人基金會（Private Foundation），其資金來源主要是特定的個人、家族或企業。此外，還有社區基金會（Community Foundation）或共同基金會（Corporate Foundation），這些基金會的資金來源于不同主體的捐贈，捐贈主體數量較多。這類基金會數量不多，社區基金會只有700多個，總的資產規模約為500億美元。從形式上看，私人基金會接近我國的非公募基金會，社區基金會接近我國的公募基金會。但實際上，美國的各類基金會，其職能都更多的接近非公募基金會。

從運作方式看，美國的基金會可分為資助型基金會和運作型基金會。資助型基金會本身不執行具體的慈善公益項目，而是用資金去支持其他社會組織去執行項目，而運作型基金會則執行慈善公益項目。也有少數基金會既資助其他機構，也執行項目。絕大多數基金會都是資助型基金會，也可以說基金會的主要功能就是資助，其地位和作用也體現在其資助功能上。

美國的基金會資助的范圍非常廣泛，可以說涉及社會事業的每一個方面。總的看，資助的重點方向是教育、科學與戰略研究、醫療衛生、幫助弱勢群體、緩解種族矛盾、文化藝術、可持續發展、國際合作等方面。值得一提的是，在人文和社會方面，美國基金會的資助傾向與美國國內政治氣候的變化存在著明顯的交互影響。從資助對象來看，幾乎囊括了各種類型的非營利組織，包括基金會本身。

二、美國基金會的獨特作用

基金會在眾多國家的現代慈善公益中發揮著重要作用。在基金會最為發達的美國，其基金會所起的作用，除了一般基金會的共性之外，還有其鮮明的個性。基金會在美國社會中的獨特作用，在構建充滿活力的社會體制中有著無可替代的地位，被稱為“美國的秘密”。

基金會是美國社會組織的核心。美國的社會組織高度發達，全美國屬于社會組織(“第三部門”)的正式組織超過200萬家，其支出超過美國國內生產總值的10%，從業人口也超過美國就業總數的10%。這些組織的資金來源主要是個人和公司的分散捐款（2013年為2610億美元），來自基金會的資助雖然只有550億美元（2013年），但它是一個最穩定的來源，也是按單一主體計算的最大來源。每一個基金會的資助都有其戰略、策略、績效評價和使用監管，因此，來自基金會的資助金更有計劃性和更具高效率，能促進社會組織去研究解決長期性問題，使資助資金發揮更大的作用，并在與其他來源資金共同使用中起到主導作用。也正因為如此，基金會才會在一個社會組織成立之初就對其進行資助，其往往是社會組織最初的資金來源，這一點無疑對社會組織的成長起到了關鍵性的支持作用，同時也影響社會組織的發展方向和路徑。基金會還成為創立和培育新的社會組織的重要力量。

基金會是美國社會事業的樞紐。美國的社會事業主要由民間來做，也就是說主要靠社會組織和企業。基金會在社會組織的地位和作用，決定了它在關注社會事業發展方向、決定社會事業發展重點、引導社會組織力量對社會事業投向中居于樞紐地位。而企業除了自己參與執行一部分社會事業項目以外，更多的是以捐款的方式投入社會事業，而大企業的大筆捐贈或持續捐贈主要就是通過設立相應的基金會來實現。基金會還是社會事業創新嘗試的最主要推動者和資助者，也是社會事業一些短板和“死角”的彌補者。

基金會是美國公民行動的支撐。基金會在美國社會組織和社會事業中的地位和作用，積極廣泛影響著廣大民眾的思想和行為。可以說，在美國，宗教信仰對民眾思想的影響深度是第一位的，但其影響的對象是有不同宗教教徒之間的局限性的，影響的領域也是有限制甚至禁忌的。基金會在影響的深度上自然不如宗教，但在影響覆蓋面上是360度無“死角”的。特別是在社會運動的推動上發揮著越來越顯著的作用。基金會還與美國政府之間有著千絲萬縷的關系，既是影響美國當局的重要壓力集團，又是美國政府價值觀的宣傳者，甚至是美國政府某些行動的“白手套”。基金會還通過其研究或其資助的研究為非營利組織的戰略規劃、信息技術、人力資源實踐和其他一些方面提供建議和施加影響。基金會在各部門的溝通、博弈中起著橋梁和平衡的作用，通過對各部門關系的塑造也影響甚至左右著民眾的某些認知和行為。

三、美國基金會蓬勃發展的關鍵因素

美國是先有現代意義上的社會，后有“國家”的，其發展歷程決定了美國社會力量的強大。美國的立國思想又對政府，特別是行政權力保持高度警惕。這些都促成了美國社會組織的高度發達和發揮重要作用，這是美國基金會發展的最大背景。

美國人早期移民的經歷促成了民眾之間互助行為的普遍性，加上宗教信仰的影響，志愿精神在美國形成深厚傳統。這樣的背景下，促成了美國民眾自發的捐贈行為。1889年，安德魯·卡耐基發表了《財富》一文，之后又發表了《公益捐贈的最佳領域》，這兩篇文章奠定了美國人公益捐贈的理論基礎，并深刻影響著美國人的捐贈行為。“擁巨富而死者以恥辱終”影響著一代代富人的捐贈行為，比爾·蓋茨在闡述其成立基金會的想法時也專門提到這句話的影響。卡耐基文章發表后，被人譏稱為“財富的福音”，卡耐基對此欣然接受。今天看來，這一“財富的福音”也真的是美國人將財富通過基金會用于公益的福音。

美國的稅法是基金會發展起來的最重要經濟因素和制度因素。凡是符合聯邦稅法相關條款條件的，即可享受慈善捐贈減免稅。大幅度的免稅和寬松的抵免條件吸引著民眾進行捐贈。與之相對應的，遺產稅的高額度和嚴格的執行條件，推動甚至逼迫著富人們在生前就以基金會的方式做好大額資金的財務安排。

監管制度是美國基金會發展的又一重要因素。美國政府對基金會的監管，主要是稅務監管，其執照由稅務部門頒發。而在對公益行為的認定上，則非常寬松，幾乎只要是社會事業都可以在公益的范圍之內，并且基本上只問投向不問獲贈對象。比如，投入教育算是公益，投給自己子孫的教育也可以算是公益，有些基金會甚至規定應保障其家族后代的教育相關經費，而其后代中也有人為了享受這一“福利”，長期保持學校在讀狀態。秉承美國一貫的社會自治的傳統，對基金會的監督和評估也主要靠社會力量來完成，一是專門的社會組織，如基金會理事會、基金會中心等；二是媒體的輿論監督；三是捐贈人的監督。在這種監督體制下，基金會的規范程度也不斷得到提升，特別是財務透明度越來越高，這也促進了基金會公信力的維持。

四、對深圳發展基金會的幾點建議

深圳目前有登記的基金會117家，并產生了一批在全國有廣泛影響乃至有一定國際影響的基金會。基金會已經在社會治理和社會建設中發揮著積極作用。

對比美國的情況，深圳在移民城市、志愿精神、市場化成熟、政府較“小”、經濟較發達等方面都和美國有類同，具備發展基金會的可能性，也有必要性。近年來，民間成立基金會的熱情高漲，很多企業一時達不到設立基金會的規模，也在公募基金會下設立了冠名基金。民間的力量也要求推動基金會發展。

針對目前深圳基金會發展的政策環境，筆者就發展深圳基金會的一些重要并緊迫的問題，提出如下建議：

一是在政策導向方面，鼓勵企業和企業家以及社會賢達多設立非公募基金會，擴大增量，支持公益事業，履行社會責任；對公募基金會，要盤活存量，推動官辦公募基金會“去行政化”改革，充分激發活力，樹立行業的公信力。

二是逐步探索取消基金會關于公募和非公募的限制。隨著網店、微博、微信的不斷興起發展，基金會公募與非公募的界限正逐步模糊，建議探索讓治理機構完善、運作規范的非公募基金會轉型為公募基金會，讓公募權共享，倒逼官辦公募基金會加快改革。

三是用足現有的稅務減免政策，對現行的免稅資格和捐贈稅前扣除資格這兩種免稅認定適當降低要求和標準，并在地方政府能決策的范圍內，另行實行一些稅收優惠和減免措施，從而激發社會公眾的捐贈積極性，鼓勵基金會做大做強。

四是引導基金會朝專業化方向發展。深圳基金會的發展現狀是慈善工作較為寬泛。建議各相關部門要引導基金會走專業化發展的道路，專注于某些領域，通過品牌建設和專業化服務來爭取捐贈人的資助。

五是探索與銀行建立公募基金會資金托管機制。對公募基金會接受社會公眾捐贈的資金，交由具有資產托管資質的第三方金融機構托管，執行嚴格的審查制度，形成清晰的托管報表和資金流記錄。在資金的募集、存儲和流通環節實現風險監控，增強公募基金會的公信力、規范化和透明度。

六是吸納更多優秀人才從事基金會工作。人才流失是深圳市基金會發展的瓶頸之一。在美國，有大量的優秀人才在基金會工作，推動美國的基金會不斷創新發展。可通過立法適當突破《基金管理條例》中關于“工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”的規定。

七是在制度安排上要求每家基金會的決策層有至少一名公職人員參與。基金會作為資合團體，傳統的把握人合團體發展方向的方式是不適用的。請有公信力的公職人員擔任私人基金會的董事，也是美國通行的做法。公職人員在不受薪的前提下，進入基金會理事會，能有效掌握動態，把握方向，也有利于信息溝通，宣導政府理念。

八是推動行業自律，通過政社合作或行業自律的方式，建立全鏈條、全方位的信息公開平臺，以透明化為核心手段來實現對基金會的有效監管，讓基金會向社會“曬賬單”，展示自己的“玻璃口袋”，接受社會公眾監督。