董新剛

（內江職業技術學院，四川 內江 641000）

城鎮化是中國社會轉型的一項重要工程，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）年》提出以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的基本原則，這種宏觀性、戰略性布局對于指導新型城鎮化建設實踐至關重要。結合黨的十八大提出“五位一體”的社會發展布局格式，論文從農地產權制度、依法治村、城鄉二元文化融合、社保和公共服務體系、資源管控“五位一體”視角，完成由宏觀布局到微觀支點一一對應論述，從而更加科學地推進中國社會的城鎮化和社會轉型。

一、“五位一體”新型城鎮化理念

“五位一體”新型城鎮化是指在農地財產權層面設立財產權主體登記和權利救濟制度；在鄉村管治層面，強化鄉村道德規范，推行依法治村，實行法制保障；在文化建設層面，發展鄉村服務業，特別是文化服務的置換，實現城鄉二元文化的對接融合；在公共服務體系層面，轉變“二元觀念”，引進民間資本，構建公平的社保水準；在人口問題和資源控制層面，提出尊重自然，科學管控資源，有效穩定人口的生態理念；這種新型城鎮化理念的關鍵是“人”的城鎮化，即轉變農民的生產方式和生活方式，為農民提供與市民相同的社會公共服務，推動其“市民化”。筆者認為在不需大量轉移鄉村人口，擴大城市規模的基礎上，“以村為村，以城規村，以村建城”的思路，科學設置“村”的組織級別，根據當地經濟、人口、文化等因素，因地制宜，有條件地整合自然村的資源；規劃農村新社區，大力發展農村學校、社區醫院、通訊等公共基礎設施建設；它不應僅僅是機械的工程建設，更應該注重完善和提高以“村”為基礎單位的社會公共服務職能，給予鄉村與城市均等的公共服務（水準）資源配置，這對于“村”的城鎮化和均衡城鎮化發展意義重大。

二、設立農地財產權和權利救濟制度

在我國，土地作為一種特殊的社會資源，每次社會變革中都發揮其特殊的歷史功能——政治價值和經濟價值。1978年之前偏向于政治價值，1978年之后更偏向于經濟價值。現有的聯產責任承包制的生產經營模式已不能適應鄉村社會發展生產力的需要，地權改革又迫在眉睫。但作者要闡明的是此次地改中，土地依然發揮經濟價值的歷史功能。黨的十八大報告及十八屆三中全會重大決定關于地權改革涉及兩個重要方面：一不變農地集體所有性質，如堅持農村土地集體所有權,堅持家庭經營在農業中的基礎性地位；二賦予農民更多財產權利，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能,保障農民集體經濟組織成員權利,積極發展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。顯然，這次地權改革重點在于賦權于農，保護農民權益，激發鄉村社會發展活力。但對于這些實體權利如何具體實行，我們應在以下三個方面予以制度性嘗試：

首先,農村土地所有權主體虛擬。依據我國憲法及其他法律的規定，農村集體土地所有權的主體是“農民集體”。然而“農民集體”是一個抽象的政治概念，不能具體行使對土地的有效監督和管理職能，不具有法律關系主體資格；設立農地產權使用登記制度，確立個體對土地使用權的法律主體地位，具體使用權主體權利義務界限，確保農民相關土地權益的實現。其次，賦予的財產權利不具有完整性；政府壟斷土地的統一經營和規劃權。在規劃目的、規劃制定、規劃信息公開方面缺少公眾參與，特別是農地出讓協商過程中,農民不具有談判主體資格和定價的話語權。所有權主體不享有、行使實質性的法律權利。這本身違背權利本位規則，在土地出讓議價過程中，缺少權利主體的參與，可能導致因土地收益產生的巨大財富無法均衡地分配，損害農民權益。實行政府土地經營規劃相關信息公開，廣泛征集民眾對政府項目規劃建議，有利于政府土地項目規劃決策更符合民意，也可監督權力，遏制腐敗；建立農地出讓議價聽證制度，賦予農民直接表達自己的利益訴求的資格，使國家、政府、農民三方在利益分配上減少紛爭；最后，應當提供權利救濟制度。歐美發達國家設立農地司法保護制度，而我國目前沒有相應的救濟制度。如農地經營承包權被抵押、擔保而喪失時，如何給予救濟是保護農民土地權益的底線。新民民主義革命時期，毛澤東說“中國革命的核心是農村和農民，農民和農村的核心是土地”。城鎮化的今天，土地改革依然是利益格局的核心。

三、強化鄉村道德規范，推行依法治村

一方面，戶籍制度的限制，農民被禁錮在落后的鄉村，遠離先進的思想意識和物質文明，這也決定了農民低下的社會地位。長期集權文化傳統的影響，使得多數民眾在觀念和行為上并不認同自由民主價值；而鄉村精英主張的自由民主觀念又受制于民眾既服從于權力又侵害權力兩面性行為模式，最終民主自由的觀念難以普及鄉村社會。另一方面，當前鄉村社會處于轉型時期，隨著風俗習慣、家族組織等約束力的降低，鄉村的糾紛事件，在缺乏相應權威監管調解之下,容易發展為極端事件；長久積貧積弱，造成精英大量流失，農民權益在遭受侵害時，缺乏基本話語權。因此，鄉村的治理、矛盾調節需要精英、權威。引進具備政治素養和法律專業知識的大學生擔任村官，輔助村委以法律思維和方式治理鄉村，幫助村民建立在法律框架內化解糾紛的行為模式，以開設思想政治講堂的形式灌輸和講解社會主義民主自由。不能僅靠法律，鄉村社會本是靠血緣關系、親情維系，化解鄉村社會戾氣和糾紛，道德的約束仍很重要。積極倡導長幼之間孝悌感化、鄰里之間信義、夫妻之間和睦、親疏之間禮讓教育，樹立社會對公序良俗、道德規范認可、敬畏的鄉風禮俗。

相對寬松的環境下，民主和法治思想在鄉村社會的傳播和普及，從而使得公民力量逐漸壯大，并有益引導鄉村文明發展，為鄉村社會的轉型創造有利條件。

四、發展鄉村服務業，促進城鄉二元文化共生互鳴

市民生活水平高于村民的主要原因是物質生活水平和精神文化需求，特別是以社會服務業的發達和生活觀念、方式相互影響為基礎形成的價值觀。從后者來看，城鄉二元文化銜接、融合，均衡發展是至關重要的，這大力發展鄉村社會服務業發展，增加文化服務總量，縮小城鄉文化發展差距。以農村和中西部地區為重點，向農村配置更多的文化資源，如村文化室建設，共享文化服務網絡建設、農村電影放映等文化惠民工程，文化科技衛生法律“四下鄉”，引導社會企業的公益活動開展下鄉活動。通過“下鄉”單項文化輸入活動，把先進的、科學的、現代的市民生活方式和觀念帶到鄉村，建立以城帶鄉聯動機制，積極開展城鄉文化幫扶，鼓勵城市文化服務向農村延伸，豐富鄉村文化內涵；制定政策引導，政府補貼農戶，鼓勵市民以“回鄉探親”方式，將鄉村淳樸、節儉的良俗反向延伸入城，既增加城鄉居民情感聯絡，減少城鄉生活觀念的隔閡，又實現城鄉文化循環互動，在生活觀念的相互影響中著力形成城鄉主流價值觀，各個利益群體生活方式和意識形態上的沖撞就會減少，社會就會和諧。同時保持鄉村文化的相對獨立性，推進城鄉文化的融合和統一，實現二元文化的“求大同，存小異”，增強整個社會文化的包容性。

五、構建均等化社保和公共服務體系

主觀方面，城鎮化或城市化過程本身就已經在主觀意識中把中國社會劃分為城鄉二元化。市民和村民“身份等級”的限制，使得他們在教育、醫療、養老、住房等方面享受的基本公共服務水平上存在巨大差異。這種差別待遇的實質是基本公共服務權利上的不平等；在某種程度上，原有的城鎮化模式是城鄉發展觀念、利益格局推行下的產物。所以，城鄉發展首先應當打破原有的二元觀念和利益格局，使村民和市民法律上一視同仁，政策上同等待遇。客觀方面，由于體制及歷史因素造成現存的二元體制。近代中國特殊的歷史經歷使政府錯失了全球工業化的發展機遇，出于提高生產力的需要及西方工業強國模式的影響，根據國情制定優先發展城市的改革道路，有限的財力和公共服務資源優先供給城市，特別是城鄉基礎設施建設和公共服務差別財政支出制度加劇城鄉二元結構。實現社會保障和公共服務均等化的關鍵在于擴大公共服務資金來源。一是通過財政轉移支付加大對社保的資金支持，如構建統一城鄉居民基本養老保險制度。“新農保”和“城居保”的待遇雖低，但無障礙對接和高覆蓋率，在一定程度上有校正城鄉分治的效應。二是搭建多元化融資平臺，在政府引導下，建設公共設施，提高公共服務水平。如學校、公租房、廠房、公路建設資金由政府和民企共同出資；在農村社區發展零售、快遞、福彩等服務行業。而民營企業在城鎮化過程中必將面臨極大的契機。

六、科學管控資源，有效穩定人口

1.樹立因地制宜，尊重自然的生態理念

城鎮化發展必須綜合考慮社會發展需求、資源承受能力和生態環境容量，特別是在城鄉資源利用方面，應當根據當地資源儲備情況、開發空間、利用現狀、資源開發后期污染處理等實際狀況，作出生態效益和經濟效益綜合評估報告，制定地方資源規劃法案，切實通過合理利用資源、保護環境，樹立尊重自然的生態理念；如新農村基礎設施項目建設中供水方面，對水資源豐富的地方，避免“圍湖造田”,濫采濫取水資源，建立垃圾處理站和污水處理設施，確保當地水資源生態平衡；對水資源貧乏的地區，采取集中供水，建立特殊時期儲水機制，提高資源利用率，拓寬鄉村發展的空間。

2.穩定人口政策，減輕資源負重

1982年，計劃生育作為基本國策制定并實施，人口過快增長得到了有效控制，但又出現了臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性別比失調等綜合人口結構矛盾。筆者認為，不應歸責于現行的計劃生育政策，執行政策的尺度也是應該考慮的影響因子。改革以前，人口政策執行的彈性過大，造成一段時期內的人口膨脹；改革以后，過于嚴格的政策執行又產生新的人口問題。需要指出的一點：人口不應過度受政策或人為因素干擾，應遵循其發展的客觀規律。人口是經濟社會資源環境最基礎的要素，它的波動必然會給國家發展帶來深刻影響。面對人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉區域發展不平衡的現狀，必須長期堅持計劃生育基本國策不動搖；并且根據經濟發展水平、資源環境承載能力，制定科學的人口發展規劃，逐步完善計劃生育政策體系，從而實現人口發展的軟著陸。

總之，城鎮化是一項社會化的系統工程，各種社會資源、要素發生著相互交換和配置；歐美國家的城市（鎮）化以工促農，以城帶鄉的模式推進整個社會包括鄉村社會向現代社會變遷。這種粗放式城鎮化在我國沒有產生預期的理想效果，因為中國落后的農業產能負擔和龐大的人口壓力是其他發達國家所不具有的。辯證地看，這種負擔和壓力也說明鄉村社會蘊藏著中國城鎮化所需的巨大發展空間。所以，以“城”的城鎮化為推手，以“村”的城鎮化為牽引，用“五位一體”新型城鎮化理念提升整體城鎮化質量，走出一條適合中國國情（特色）的新型城鎮化道路。