董新剛

（內(nèi)江職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 內(nèi)江 641000）

城鎮(zhèn)化是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要工程，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）年》提出以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的基本原則，這種宏觀性、戰(zhàn)略性布局對(duì)于指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)踐至關(guān)重要。結(jié)合黨的十八大提出“五位一體”的社會(huì)發(fā)展布局格式，論文從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、依法治村、城鄉(xiāng)二元文化融合、社保和公共服務(wù)體系、資源管控“五位一體”視角，完成由宏觀布局到微觀支點(diǎn)一一對(duì)應(yīng)論述，從而更加科學(xué)地推進(jìn)中國社會(huì)的城鎮(zhèn)化和社會(huì)轉(zhuǎn)型。

一、“五位一體”新型城鎮(zhèn)化理念

“五位一體”新型城鎮(zhèn)化是指在農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)層面設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)主體登記和權(quán)利救濟(jì)制度；在鄉(xiāng)村管治層面，強(qiáng)化鄉(xiāng)村道德規(guī)范，推行依法治村，實(shí)行法制保障；在文化建設(shè)層面，發(fā)展鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)，特別是文化服務(wù)的置換，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元文化的對(duì)接融合；在公共服務(wù)體系層面，轉(zhuǎn)變“二元觀念”，引進(jìn)民間資本，構(gòu)建公平的社保水準(zhǔn)；在人口問題和資源控制層面，提出尊重自然，科學(xué)管控資源，有效穩(wěn)定人口的生態(tài)理念；這種新型城鎮(zhèn)化理念的關(guān)鍵是“人”的城鎮(zhèn)化，即轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式，為農(nóng)民提供與市民相同的社會(huì)公共服務(wù)，推動(dòng)其“市民化”。筆者認(rèn)為在不需大量轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)村人口，擴(kuò)大城市規(guī)模的基礎(chǔ)上，“以村為村，以城規(guī)村，以村建城”的思路，科學(xué)設(shè)置“村”的組織級(jí)別，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、人口、文化等因素，因地制宜，有條件地整合自然村的資源；規(guī)劃農(nóng)村新社區(qū)，大力發(fā)展農(nóng)村學(xué)校、社區(qū)醫(yī)院、通訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；它不應(yīng)僅僅是機(jī)械的工程建設(shè)，更應(yīng)該注重完善和提高以“村”為基礎(chǔ)單位的社會(huì)公共服務(wù)職能，給予鄉(xiāng)村與城市均等的公共服務(wù)（水準(zhǔn)）資源配置，這對(duì)于“村”的城鎮(zhèn)化和均衡城鎮(zhèn)化發(fā)展意義重大。

二、設(shè)立農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)和權(quán)利救濟(jì)制度

在我國，土地作為一種特殊的社會(huì)資源，每次社會(huì)變革中都發(fā)揮其特殊的歷史功能——政治價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。1978年之前偏向于政治價(jià)值，1978年之后更偏向于經(jīng)濟(jì)價(jià)值。現(xiàn)有的聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式已不能適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展生產(chǎn)力的需要，地權(quán)改革又迫在眉睫。但作者要闡明的是此次地改中，土地依然發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價(jià)值的歷史功能。黨的十八大報(bào)告及十八屆三中全會(huì)重大決定關(guān)于地權(quán)改革涉及兩個(gè)重要方面：一不變農(nóng)地集體所有性質(zhì)，如堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán),堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位；二賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。顯然，這次地權(quán)改革重點(diǎn)在于賦權(quán)于農(nóng)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展活力。但對(duì)于這些實(shí)體權(quán)利如何具體實(shí)行，我們應(yīng)在以下三個(gè)方面予以制度性嘗試：

首先,農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛擬。依據(jù)我國憲法及其他法律的規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”。然而“農(nóng)民集體”是一個(gè)抽象的政治概念，不能具體行使對(duì)土地的有效監(jiān)督和管理職能，不具有法律關(guān)系主體資格；設(shè)立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)使用登記制度，確立個(gè)體對(duì)土地使用權(quán)的法律主體地位，具體使用權(quán)主體權(quán)利義務(wù)界限，確保農(nóng)民相關(guān)土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。其次，賦予的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不具有完整性；政府壟斷土地的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和規(guī)劃?rùn)?quán)。在規(guī)劃目的、規(guī)劃制定、規(guī)劃信息公開方面缺少公眾參與，特別是農(nóng)地出讓協(xié)商過程中,農(nóng)民不具有談判主體資格和定價(jià)的話語權(quán)。所有權(quán)主體不享有、行使實(shí)質(zhì)性的法律權(quán)利。這本身違背權(quán)利本位規(guī)則，在土地出讓議價(jià)過程中，缺少權(quán)利主體的參與，可能導(dǎo)致因土地收益產(chǎn)生的巨大財(cái)富無法均衡地分配，損害農(nóng)民權(quán)益。實(shí)行政府土地經(jīng)營(yíng)規(guī)劃相關(guān)信息公開，廣泛征集民眾對(duì)政府項(xiàng)目規(guī)劃建議，有利于政府土地項(xiàng)目規(guī)劃決策更符合民意，也可監(jiān)督權(quán)力，遏制腐敗；建立農(nóng)地出讓議價(jià)聽證制度，賦予農(nóng)民直接表達(dá)自己的利益訴求的資格，使國家、政府、農(nóng)民三方在利益分配上減少紛爭(zhēng)；最后，應(yīng)當(dāng)提供權(quán)利救濟(jì)制度。歐美發(fā)達(dá)國家設(shè)立農(nóng)地司法保護(hù)制度，而我國目前沒有相應(yīng)的救濟(jì)制度。如農(nóng)地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)被抵押、擔(dān)保而喪失時(shí)，如何給予救濟(jì)是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的底線。新民民主義革命時(shí)期，毛澤東說“中國革命的核心是農(nóng)村和農(nóng)民，農(nóng)民和農(nóng)村的核心是土地”。城鎮(zhèn)化的今天，土地改革依然是利益格局的核心。

三、強(qiáng)化鄉(xiāng)村道德規(guī)范，推行依法治村

一方面，戶籍制度的限制，農(nóng)民被禁錮在落后的鄉(xiāng)村，遠(yuǎn)離先進(jìn)的思想意識(shí)和物質(zhì)文明，這也決定了農(nóng)民低下的社會(huì)地位。長(zhǎng)期集權(quán)文化傳統(tǒng)的影響，使得多數(shù)民眾在觀念和行為上并不認(rèn)同自由民主價(jià)值；而鄉(xiāng)村精英主張的自由民主觀念又受制于民眾既服從于權(quán)力又侵害權(quán)力兩面性行為模式，最終民主自由的觀念難以普及鄉(xiāng)村社會(huì)。另一方面，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著風(fēng)俗習(xí)慣、家族組織等約束力的降低，鄉(xiāng)村的糾紛事件，在缺乏相應(yīng)權(quán)威監(jiān)管調(diào)解之下,容易發(fā)展為極端事件；長(zhǎng)久積貧積弱，造成精英大量流失，農(nóng)民權(quán)益在遭受侵害時(shí)，缺乏基本話語權(quán)。因此，鄉(xiāng)村的治理、矛盾調(diào)節(jié)需要精英、權(quán)威。引進(jìn)具備政治素養(yǎng)和法律專業(yè)知識(shí)的大學(xué)生擔(dān)任村官，輔助村委以法律思維和方式治理鄉(xiāng)村，幫助村民建立在法律框架內(nèi)化解糾紛的行為模式，以開設(shè)思想政治講堂的形式灌輸和講解社會(huì)主義民主自由。不能僅靠法律，鄉(xiāng)村社會(huì)本是靠血緣關(guān)系、親情維系，化解鄉(xiāng)村社會(huì)戾氣和糾紛，道德的約束仍很重要。積極倡導(dǎo)長(zhǎng)幼之間孝悌感化、鄰里之間信義、夫妻之間和睦、親疏之間禮讓教育，樹立社會(huì)對(duì)公序良俗、道德規(guī)范認(rèn)可、敬畏的鄉(xiāng)風(fēng)禮俗。

相對(duì)寬松的環(huán)境下，民主和法治思想在鄉(xiāng)村社會(huì)的傳播和普及，從而使得公民力量逐漸壯大，并有益引導(dǎo)鄉(xiāng)村文明發(fā)展，為鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造有利條件。

四、發(fā)展鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元文化共生互鳴

市民生活水平高于村民的主要原因是物質(zhì)生活水平和精神文化需求，特別是以社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)達(dá)和生活觀念、方式相互影響為基礎(chǔ)形成的價(jià)值觀。從后者來看，城鄉(xiāng)二元文化銜接、融合，均衡發(fā)展是至關(guān)重要的，這大力發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)業(yè)發(fā)展，增加文化服務(wù)總量，縮小城鄉(xiāng)文化發(fā)展差距。以農(nóng)村和中西部地區(qū)為重點(diǎn)，向農(nóng)村配置更多的文化資源，如村文化室建設(shè)，共享文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村電影放映等文化惠民工程，文化科技衛(wèi)生法律“四下鄉(xiāng)”，引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)的公益活動(dòng)開展下鄉(xiāng)活動(dòng)。通過“下鄉(xiāng)”單項(xiàng)文化輸入活動(dòng)，把先進(jìn)的、科學(xué)的、現(xiàn)代的市民生活方式和觀念帶到鄉(xiāng)村，建立以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極開展城鄉(xiāng)文化幫扶，鼓勵(lì)城市文化服務(wù)向農(nóng)村延伸，豐富鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵；制定政策引導(dǎo)，政府補(bǔ)貼農(nóng)戶，鼓勵(lì)市民以“回鄉(xiāng)探親”方式，將鄉(xiāng)村淳樸、節(jié)儉的良俗反向延伸入城，既增加城鄉(xiāng)居民情感聯(lián)絡(luò)，減少城鄉(xiāng)生活觀念的隔閡，又實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文化循環(huán)互動(dòng)，在生活觀念的相互影響中著力形成城鄉(xiāng)主流價(jià)值觀，各個(gè)利益群體生活方式和意識(shí)形態(tài)上的沖撞就會(huì)減少，社會(huì)就會(huì)和諧。同時(shí)保持鄉(xiāng)村文化的相對(duì)獨(dú)立性，推進(jìn)城鄉(xiāng)文化的融合和統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)二元文化的“求大同，存小異”，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)文化的包容性。

五、構(gòu)建均等化社保和公共服務(wù)體系

主觀方面，城鎮(zhèn)化或城市化過程本身就已經(jīng)在主觀意識(shí)中把中國社會(huì)劃分為城鄉(xiāng)二元化。市民和村民“身份等級(jí)”的限制，使得他們?cè)诮逃⑨t(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面享受的基本公共服務(wù)水平上存在巨大差異。這種差別待遇的實(shí)質(zhì)是基本公共服務(wù)權(quán)利上的不平等；在某種程度上，原有的城鎮(zhèn)化模式是城鄉(xiāng)發(fā)展觀念、利益格局推行下的產(chǎn)物。所以，城鄉(xiāng)發(fā)展首先應(yīng)當(dāng)打破原有的二元觀念和利益格局，使村民和市民法律上一視同仁，政策上同等待遇。客觀方面，由于體制及歷史因素造成現(xiàn)存的二元體制。近代中國特殊的歷史經(jīng)歷使政府錯(cuò)失了全球工業(yè)化的發(fā)展機(jī)遇，出于提高生產(chǎn)力的需要及西方工業(yè)強(qiáng)國模式的影響，根據(jù)國情制定優(yōu)先發(fā)展城市的改革道路，有限的財(cái)力和公共服務(wù)資源優(yōu)先供給城市，特別是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)差別財(cái)政支出制度加劇城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于擴(kuò)大公共服務(wù)資金來源。一是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付加大對(duì)社保的資金支持，如構(gòu)建統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。“新農(nóng)保”和“城居保”的待遇雖低，但無障礙對(duì)接和高覆蓋率，在一定程度上有校正城鄉(xiāng)分治的效應(yīng)。二是搭建多元化融資平臺(tái)，在政府引導(dǎo)下，建設(shè)公共設(shè)施，提高公共服務(wù)水平。如學(xué)校、公租房、廠房、公路建設(shè)資金由政府和民企共同出資；在農(nóng)村社區(qū)發(fā)展零售、快遞、福彩等服務(wù)行業(yè)。而民營(yíng)企業(yè)在城鎮(zhèn)化過程中必將面臨極大的契機(jī)。

六、科學(xué)管控資源，有效穩(wěn)定人口

1.樹立因地制宜，尊重自然的生態(tài)理念

城鎮(zhèn)化發(fā)展必須綜合考慮社會(huì)發(fā)展需求、資源承受能力和生態(tài)環(huán)境容量，特別是在城鄉(xiāng)資源利用方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源儲(chǔ)備情況、開發(fā)空間、利用現(xiàn)狀、資源開發(fā)后期污染處理等實(shí)際狀況，作出生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益綜合評(píng)估報(bào)告，制定地方資源規(guī)劃法案，切實(shí)通過合理利用資源、保護(hù)環(huán)境，樹立尊重自然的生態(tài)理念；如新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中供水方面，對(duì)水資源豐富的地方，避免“圍湖造田”,濫采濫取水資源，建立垃圾處理站和污水處理設(shè)施，確保當(dāng)?shù)厮Y源生態(tài)平衡；對(duì)水資源貧乏的地區(qū)，采取集中供水，建立特殊時(shí)期儲(chǔ)水機(jī)制，提高資源利用率，拓寬鄉(xiāng)村發(fā)展的空間。

2.穩(wěn)定人口政策，減輕資源負(fù)重

1982年，計(jì)劃生育作為基本國策制定并實(shí)施，人口過快增長(zhǎng)得到了有效控制，但又出現(xiàn)了臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性別比失調(diào)等綜合人口結(jié)構(gòu)矛盾。筆者認(rèn)為，不應(yīng)歸責(zé)于現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策，執(zhí)行政策的尺度也是應(yīng)該考慮的影響因子。改革以前，人口政策執(zhí)行的彈性過大，造成一段時(shí)期內(nèi)的人口膨脹；改革以后，過于嚴(yán)格的政策執(zhí)行又產(chǎn)生新的人口問題。需要指出的一點(diǎn)：人口不應(yīng)過度受政策或人為因素干擾，應(yīng)遵循其發(fā)展的客觀規(guī)律。人口是經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源環(huán)境最基礎(chǔ)的要素，它的波動(dòng)必然會(huì)給國家發(fā)展帶來深刻影響。面對(duì)人口多、資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策不動(dòng)搖；并且根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源環(huán)境承載能力，制定科學(xué)的人口發(fā)展規(guī)劃，逐步完善計(jì)劃生育政策體系，從而實(shí)現(xiàn)人口發(fā)展的軟著陸。

總之，城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)社會(huì)化的系統(tǒng)工程，各種社會(huì)資源、要素發(fā)生著相互交換和配置；歐美國家的城市（鎮(zhèn)）化以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的模式推進(jìn)整個(gè)社會(huì)包括鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)變遷。這種粗放式城鎮(zhèn)化在我國沒有產(chǎn)生預(yù)期的理想效果，因?yàn)橹袊浜蟮霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)能負(fù)擔(dān)和龐大的人口壓力是其他發(fā)達(dá)國家所不具有的。辯證地看，這種負(fù)擔(dān)和壓力也說明鄉(xiāng)村社會(huì)蘊(yùn)藏著中國城鎮(zhèn)化所需的巨大發(fā)展空間。所以，以“城”的城鎮(zhèn)化為推手，以“村”的城鎮(zhèn)化為牽引，用“五位一體”新型城鎮(zhèn)化理念提升整體城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走出一條適合中國國情（特色）的新型城鎮(zhèn)化道路。