構(gòu)建公平、可持續(xù)的退休養(yǎng)老制度

秦暉

退休-養(yǎng)老問題近來日益引起全社會的關(guān)注。根據(jù)一些專家的分析，我國的養(yǎng)老“不是雙軌制而是五軌制”，公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民都有不同規(guī)則，例如同樣的大學(xué)畢業(yè)在機關(guān)工作和在企業(yè)工作退休后養(yǎng)老金差距達到三四倍，而且這個差距越來越大，1988年城鎮(zhèn)內(nèi)部養(yǎng)老金基尼系數(shù)約為0.2左右，現(xiàn)在已達0.3以上。而農(nóng)村養(yǎng)老保險不僅覆蓋進度不如預(yù)期，更重要的是已覆蓋的標準低，一個月通常不過五六十元，與企業(yè)相差30倍，與公務(wù)員更差了60倍以上。

世界上推遲退休年齡是個大趨勢，而且世界上已經(jīng)運轉(zhuǎn)的養(yǎng)老制度出現(xiàn)支付困境也是一個前車之鑒。但無論任何體制下，權(quán)責(zé)對應(yīng)的大道理應(yīng)該是通用的。

近年來，大家都覺得現(xiàn)行的那一套要改，但退休養(yǎng)老問題背后的利益分配格局、乃至更重要的權(quán)力-責(zé)任格局使得在如何改的問題上爭議很大。

簡單地講，強調(diào)財政困難的人傾向于少動體制，只想以“強制推遲退休”“增加繳費”的辦法增加現(xiàn)行體制的可持續(xù)性；而強調(diào)體制弊病的人則更重視“養(yǎng)老并軌”改革，主張在制度公平化的基礎(chǔ)上才能合理地討論財政收支。可能正是因為問題重大而爭議突出，所以在十八屆三中全會出臺的全面深化改革“60條”中關(guān)于退休-養(yǎng)老問題的第45條就似乎比別的條目顯得模糊。在“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度”的籠統(tǒng)目標下，它一方面回避了“養(yǎng)老并軌”的提法，只以“推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”的說法對弱化特權(quán)和等級的方向作了某種暗示，另一方面在強制延遲退休問題上沒有明確規(guī)定，只說要“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。而在繳費問題上，它既說要“健全多繳多得激勵機制”，也說要“適時適當(dāng)降低社會保險費率”。這些提法審慎而且富于想象空間。

強調(diào)國際性的養(yǎng)老福利困境和延遲退休趨勢是現(xiàn)在一些人的論證重點。世界上推遲退休年齡是個大趨勢，而且世界上已經(jīng)運轉(zhuǎn)的養(yǎng)老制度出現(xiàn)支付困境也是一個前車之鑒。但無論任何體制下，權(quán)責(zé)對應(yīng)的大道理應(yīng)該是通用的。總的來講權(quán)大理當(dāng)責(zé)也大，權(quán)無限則責(zé)無限，卸責(zé)必須先限權(quán)。

如果具體就經(jīng)濟上講，我們政府經(jīng)濟壟斷、經(jīng)濟控制的權(quán)力非常大。甚至在一段時間，政府不僅下個紅頭文件就可以征稅，有的地方連紅頭文件都沒有就可以收“費”，而在稅外，更有政府壟斷土地資源而形成的“土地財政”。 兩者之外，我們更有強大的壟斷性資源性國有經(jīng)濟。在擁有這么多資源的情況下，如果強調(diào)政府的責(zé)任盡量小，拿權(quán)力無限的政府承擔(dān)的責(zé)任去跟有限政府承擔(dān)的有限責(zé)任相比，顯然不合理。

迄今已實行了30多年的獨生子女政策，改變了家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)。這么搞了以后，現(xiàn)在假如說政府開始不管養(yǎng)老了，或者是要開始逐漸推卸養(yǎng)老責(zé)任了，這不是負責(zé)任的態(tài)度。

《決定》第60條提出要放松強制性獨生子女政策，允許“單獨二胎”，是個重要進步。若能進一步把養(yǎng)老政策和計劃生育政策掛鉤考慮，就更好了。

另外是個人賬戶欠賬問題，《決定》第45條指出我們要“堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度”，但早在十幾年前人們就提出了個人賬戶“空轉(zhuǎn)”和挪用問題。在實行繳費養(yǎng)老的改革以前，國家長期發(fā)的是吃飯工資，養(yǎng)老積累都扣在國家手里了。

當(dāng)年國企改革時，就有人建議把一部分國有資產(chǎn)劃撥作為社保基金以充實個人賬戶，這個主張未被采納，留下了今天的“空賬”問題。而今天相對合理的收入產(chǎn)生的繳費，在很多情況下又被挪用去填補過去的欠賬和現(xiàn)收現(xiàn)付的不足，使得這些個人賬戶也出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”。這些問題顯然不能依靠“強制延退”來解決。如今《決定》又一次提出了國企改革問題，也許，當(dāng)年關(guān)于以部分國有資產(chǎn)歸還欠賬的意見是值得考慮的。

最后，養(yǎng)老收支和一切“取之于民用之于民”的公共財政一樣都應(yīng)該建立在財政公開、預(yù)算民主的基礎(chǔ)上，而且在近代各國歷史上，收支困境倒逼財政民主是一個體制改革的重要路徑。當(dāng)政府說錢不夠花的時候，社會的第一反應(yīng)應(yīng)該是先要“盤點查賬”，而不是反過來擔(dān)心“查賬”影響政府花錢。財政公開、預(yù)算民主這一基礎(chǔ)性的改革，業(yè)已刻不容緩。

（作者系清華大學(xué)教授）