制度效率差異與制度設計技術問題探析

任兆昌

（云南農業大學馬克思主義學院，昆明 650201）

制度效率差異與制度設計技術問題探析

任兆昌

（云南農業大學馬克思主義學院，昆明 650201）

同樣是由國家正式頒布實施的制度，為何效率存在著巨大差別呢？根據新制度經濟學的外在制度理論，解析我國部分反腐制度和剛剛實施的駕駛機動車新制度的效率差異，提出正是由于一些制度的制定技術存在著巨大漏洞，使制度的約束力降低，才出現了制度實施過程中的效率差異。因此，完善制度不僅僅是制定哪些類別制度的問題，還需要根據制度類型完善制度管束行為的技術問題。

外在制度；制度效率；制度設計

同樣是制度，為何有些制度效率較低，有些卻效率卓著？從最近引致中國社會廣泛關注的幾項制度說起，解析制度的效率差異與制定某些制度的誤區。

一、制度的效率與差別

2012年末和2013年始，兩項關于中國社會的制度引起全社會的廣泛關注，一是中央加大反腐敗力度，二是機動車駕駛問題。

對社會廣為關注的反腐敗態度，自黨的十八大之后出現了新的變化，習近平總書記振聾發聵地指出：“大量事實告訴我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！”〔1〕他強調，各級黨委要旗幟鮮明地反對腐敗。2012年12月31日的中共中央政治局會議指出：“新形勢下，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，少數黨員干部宗旨意識淡薄，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費現象嚴重，一些領域消極腐敗現象易發多發，個別領導干部特別是高級干部嚴重違紀違法。全黨必須增強憂患意識、風險意識、責任意識，既堅定果斷剎風整紀，加大辦案力度，堅決遏制腐敗現象蔓延勢頭，又樹立長期作戰思想，注重深化改革，健全體制機制，加強源頭治理，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤，不斷以反腐倡廉實際成效推進廉潔政治建設”〔2〕。社會高度贊揚和關注黨中央反腐敗的決心和力度，反腐敗行動確有提速跡象，一批腐敗分子紛紛落馬。然而，在一個個事件熱鬧非凡的同時，卻難掩整體問題的沉重和形勢的嚴峻〔3〕。

2013年1月1日開始實施的《機動車駕駛證申領和使用規定》（下文簡稱“新交規”），引發全社會與機動車駕駛相關成員的重點關注。“新交規”將重點打擊超速、超載、闖紅燈、高速公路違法停車、違法占道以及無牌、遮牌等涉牌違法行為，而這些都屬于容易引發交通事故或嚴重妨礙交通秩序管理的違法行為。在網絡和微博上社會廣泛熱議新規則，“闖黃燈扣6分，太嚴厲”〔4〕。

前一項制度被廣泛關注，并非因為中央方才意識到存在尋租問題需要治理，因為腐敗基本上是與組織的公共權力密切相關的衍生物，在人類所經歷的任何社會中基本都存在，只存在著輕重程度的差異。十八大之后中央高度重視這個問題，并高效率地嚴懲了多位高官。這并不表明過去不重視，只是說明十八大之后的新政要把引發社會諸多問題的這個難題厘清，降低社會運行的交易成本。但是對于社會一般成員而言，腐敗使他們損失的是間接利益而非直接利益，出于對公共利益和政治權益的關注，從而引起一般成員的關注。而后一項制度一開始實施，就成為社會普通成員的直接利益問題。在機動車逐步普及的中國社會，罰分、罰款、吊銷駕照，直接關系著大眾的利益。不關心就可能是利益的直接損失。因此，社會“熱議”該制度。

但是，同期實施的這兩項制度，存在著不一樣的效率，后一項制度的直接結果是：“據北京、天津、南京、杭州、濟南等城市統計，‘新交規’實施首日接報的交通事故起數分別比前日下降了9.3%、23%、26.7%、18.4%、29.8%，未發生因違反交通信號指示造成的惡性交通事故”〔5〕。前一項制度很難迅速實現這樣的效率，這主要是除了公共權力尋租與懲治有其信息不對稱等自身特點外，這兩項管束行為的制度約束條件明顯存在著巨大差異，也是制度效率低下的根本原因。

二、制度、類型與特點

“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束”〔6〕。制度的作用被解釋為“至關重要”，關鍵在于制度是管束人們行為的引導器，它把不符合人們常規習慣的怪癖矯正為人們可以理解和預期的基本習慣。

管束人類社會行為的制度，按照起源可分為兩類，即內在制度和外在制度。內在制度被定義為群體內隨經驗而演化的規則，而外在制度則被定義為外在地設計出來并靠政治行動由上面強加于社會的規則。外在制度總是隱含著某種自上而下的等級制，而內在制度則是被橫向地運用于平等的主體之間。對于違反外在制度的行為所實施的懲罰永遠是正式的懲罰，并且往往要借助于運用暴力〔7〕119-130。從新制度經濟學理論的視角看，懲治腐敗和“新交規”都屬于外在制度，屬于代理人強加于社會并管束社會行為的外在制度。

制度存在著更替和消亡以適應新形勢的變化，這就是制度變遷。按照新制度經濟學對制度變遷的分類，在變遷方式上存在著誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型，前者是“由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實施。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實施”〔8〕。從這一理論內涵可看出，反腐制度與“新交規”都是“由政府命令和法律引入”引致對社會行為的約束性制度，其存在著這樣的特點，“政府在政治力量對比和資源配置權力上均處于優勢地位，它是決定制度供給的方向、速度、形式、戰略安排的主導力量”〔9〕。這就是說，在國家認為有必要的情形之下，可以采取它所認為的制度約束，因為按照韋伯的國家定義，國家是一種在某個給定區域內對合法使用強制性手段具有壟斷權的制度安排〔10〕。

因此，懲治腐敗的制度與“新交規”，實施范圍是管束整個中國疆域；所管束的行為類別是公共權力的行為和駕駛機動車的行為。

三、兩個外在制度的懲罰性問題討論

既然這兩種約束社會行為的制度屬于“外在制度”，除了制度設計是否能與社會廣泛存在的內在制度相契合外，制度的約束性效率就來自于“懲罰”這一預示性后果。

按照新制度經濟學對外在制度“實施的懲罰永遠是正式的懲罰”的邏輯，下面來解析《關于領導干部報告個人有關事項的規定》（以下簡稱“領導干部報告制度”）與“新交規”的制度約束效率問題，詳見表1對比。

表1中關于領導干部報告個人有關事項的制度，對現實中不斷變化的社會里借助公共資源（公共權力也歸屬于這個范疇）謀取私利的行為，從可能的萌芽到嚴重狀態都給出了清晰界定，并將這些可能發生的行為歸列為腐敗行為的萌芽初始。這說明一點，反對腐敗的制度是隨著社會條件變化不斷變遷的，與制度環境基本是適應狀態。這是對公共權力某些超越允許范圍的一種強制性約束。“新交規”也對現實中駕駛機動車可能產生的危害行為做了列舉，對這些行為的責任后果做了具體規定。

從“領導干部報告制度”的文本表述中可以看出，其基本采用含混的第十七條作為懲罰性后果。這里還將會出現另一種“彈性”結果，即對“情節輕重”的判定，就十八大以來懲治的十余位腐敗官員情況中，并未出現他們曾經報告過本條例所開列的“有關事項”。由此可以推斷，該制度存在著巨大彈性，很可能“因人而異”地報告、或者根本沒報告、或者因權力大小有差異地報告等多種可能。更為嚴重的是，至少現實中還存在著未被糾察的部分官員依然存在著上述三種情形。這樣的后果是，該項制度其實基本屬于良心道德報告，它在一定程度上根本無力管束現實中可能的腐敗行為。

表1《關于領導干部報告個人有關事項的規定》與《機動車駕駛證申領和使用規定》的懲罰對照

再來考察“新交規”，就發現這里有著明確的制度信號，為駕駛機動車提供可靠的指南。因為駕駛證的可扣除分數總分為12分，一旦該項為0時，就喪失了駕駛機動車的資格。所以，“新交規”對駕駛不良行為的扣分給出了具體的規定，在“行為-后果”之間釋放出明確信號。例如廣遭熱議的“闖黃燈”新制度提升為罰扣總分的一半，正是由于現實中存在著諸多闖黃燈者及其可能行為，才引發“熱議”；但是對撥打手機、酒后駕駛等這類行為分別扣除2分和12分，沒有太多引發“熱議”。這說明駕駛者已經認可“撥打手機”“酒后駕駛”確實是需要矯正的不良駕駛行為，其存在著巨大安全隱患。“熱議”僅是因為強制性變遷制度與社會內在制度之間“內嵌”的問題，但只要作為引導駕駛行為的一項規定，假以時日駕駛者就會習慣這一禁止性規定。

從上述對兩組制度的分析中可以明確看出，“領導干部報告制度”對現實中存在的“可能腐敗”行為都做出了較為清晰的界定，并把這些行為列為干部的必須作為的行為，但是，缺少發生違背禁止行為后的明確懲罰性措施。這一制度預留了“彈性缺口”，即懲罰性措施還在其他制度內或干脆沒有，現實真正出現這些禁止性質行為后，可能找不到依據去懲罰違規行為，一旦在其他管束制度沒有相同情況的懲罰措施時，甚至只能采取類推實施懲罰。可以預見到，被懲罰者也不愿意從內心深處服從實施的懲罰，更可能是“欲加之罪何患無辭”的后果。

“新交規”的制度制定技術比較符合“外在制度的懲罰永遠是正式的”這一理論論點，對不良駕駛行為做出清晰界定后，對發生不良駕駛行為將獲得什么樣的處罰做出了明細規定。這樣的制度結果就是，駕駛者清晰知道“行為-后果”之間的對應關系，因此，剛開始實施就取得了“交通事故下降”的效果。

四、外在制度的設計技術思路

當前，這類管束行為卻績效有限的制度，還有諸多存在著，并起著“引導”行為的作用。例如《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》共用八條禁止五十二類行為，懲罰性措施第十三條規定：“依照有關規定給予批評教育、組織處理或者紀律處分，涉嫌違法犯罪的，依法追究其法律責任。”中紀委《關于省、地兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女個人經商辦企業的具體規定（試行）》明確開列了五類禁止行為，懲罰性條款為“本規定發布后，再從事上述活動的，對領導干部本人以違紀論處。”中紀委、監察部《關于各級領導干部接受和贈送現金、有價證券和支付憑證的處分規定》明確提出了四類禁止行為，懲罰性條款為“中央紀委第五次全體會議后，領導干部接受第二條所列單位或者個人贈送的現金、有價證券和支付憑證的，不論數額多少，一律給予警告以上的黨紀處分直至開除黨籍，或者責令辭職、免職、解聘、辭退等組織處理……違反本規定，涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。”中共中央企業工作委員會、中組部頒布的《關于中央企業領導人員廉潔自律若干規定的實施辦法（試行）》明確禁止二十二類行為，懲罰性條款為“第十九條違反本辦法有關條款，應當給予黨紀、政紀處分的，依據《中國共產黨紀律處分條例（試行）》、《企業職工獎懲條例》等有關規定予以處理。涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。”就連最近中共中央政治局作出的《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》也存在著相同缺陷，它對改進調查研究、精簡會議活動、精簡文件簡報、規范出訪活動、改進警衛工作、改進新聞報道、嚴格文稿發表、厲行勤儉節約等方面作出約束性規定，但是缺少違規的后果明示。這樣的制度只能依賴被管束者個人的自覺性，從形式上的他律轉變為行動上的自律。

而另外一項績效卓著并引起社會巨大反響的制度是“公安部五條禁令”〔11〕，一經實施立即就矯正了原來司空見慣的警察的不良行為。

新制度經濟學理論認為：“有效規則必須在兩種意義上具有確定性：它必須是可認識的（明顯的），它必須就未來的環境提供可靠的指南。因此，確定性準則意味著正常的公民應能清晰地看懂制度的信號，知道違背的后果，并能恰當地使自己的行為與之對號”〔7〕148。“領導干部報告制度”與“新交規”的制度效率差別，正是制度信號反映是否明晰的問題。

因此，在制定類似管束行為，特別是制定禁止性行為的制度時，十分必要按照這一理論完善制度。這就需要從制定制度的技術方面完善制度內容。

第一，外在制度設計必須與內在制度盡可能“吻合”，便于新制度內嵌入社會。“新交規”未引起“熱議”的條款就屬于與社會習慣較為吻合的制度，社會接受新制度管束的認同方面就極高。

第二，外在制度必須具有明示的懲罰性后果，實現“懲罰永遠是正式的懲罰”效果，這是制度效率的一項關鍵因素。當前很多“禁止性”制度缺少的制度內容就是這一項，導致制度管束效率低下，而有明示性懲罰后果的“新交規”等制度，一經實施立即見效，就因為這些制度把“行為-后果”一一對應了起來。

第三，外在制度的懲罰性后果條款必須盡可能降低彈性。把“行為-后果”作線性對應的制度，在制度實施過程中雖然有“呆板”之嫌，但可以降低因人而異、因境而異和因權而異，保證制度富有效率。

第四，再完美的制度最后都需要落實在“制度實施”層面上，但是不夠完善的制度文本極可能為制度實施帶來不可能實施的難題。因此，完善制度需要根據制度的類型，制定出恰當的文本。

黨的十八大以來，中央把反腐當作重要大事來抓，并確立“嚴”字當頭的方針，當前首先要做的就是把彈性巨大、無明確一一對應懲罰后果的制度完善了，堵住制度漏洞，才能確保公共權力的不良行為找到可以治理的具體依據。

〔1〕馬濤.建設廉潔政治必須反對特權〔EB∕OL〕.（2012-12-11）〔2013-08-28〕.http：∕∕theory.people.com.cn∕GB∕n∕2012∕1211∕c49150-19862295.html.

〔2〕中國新聞網.中共中央政治局召開會議：堅決遏制腐敗蔓延勢頭〔EB∕OL〕.（2012-12-31）〔2013-08-17〕.http：∕∕www.chinanews.com∕gn∕2012∕12-31∕4451837.shtml.

〔3〕葉鐵橋.專家爭議反腐熱點問題〔N〕.中國青年報，2013-01-21（7）.

〔4〕盧國強，涂銘.“闖黃燈”現場調查〔N〕.人民日報：海外版，2013-08-04（4）.

〔5〕人民網.新交規實施兩日闖黃燈扣六分引熱議〔EB∕OL〕.（2013-01-03）〔2013-08-04〕.http：∕∕society.people.com. cn∕n∕2013∕0103∕c1008-20073573.html.

〔6〕道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經濟績效〔M〕.杭行，譯.上海：格致出版社∕上海三聯書店∕上海人民出版社，2008：3.

〔7〕柯武剛，史漫飛.制度經濟學〔M〕.韓朝華，譯.北京：商務印書館，2000.

〔8〕林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷〔M〕∕∕R.H.科斯，阿爾欽，諾斯.財產權利與制度變遷.劉守英，譯.上海：上海人民出版社，1994：384.

〔9〕唐興霖，馬駿.中國農村政治民主發展的前景及困難：制度角度的分析〔J〕.政治學研究，1999（1）：48-56.

〔10〕R.H.科斯，阿爾欽，諾斯.財產權利與制度變遷〔M〕.劉守英，譯.上海：上海人民出版社，1994：394.

〔11〕公安部.公安部五條禁令〔EB∕OL〕.（2003-02-01）〔2013-08-28〕.http：∕∕www.mps.gov.cn∕n16∕n1282∕n3493∕n3793∕n4318∕435820.html.

（責任編輯 楊朝霞）

Analysis of Institutional Efficiency Difference and Institutional Design Technology

REN Zhaochang
（College of Marxism，Yunnan Agricultural University，Kunming 650201，China）

Why there were huge differences in institutional efficiency?According to the external institutional theory of new institutional economics，the paper analyzes the efficiency differences in some anti-corruption policies and the new system of motor vehicle driving in China，and then suggests that the differences result from some the huge hole on system making which has reduced the binding force of efficiency difference.Therefore，to perfect institution，we should not only to set up the types of institution，but also improve the institutional design technologyaccording to the institutional types.

external institution;institutional efficiency;institutional design

F091.349

A

1672-2345（2014）03-0023-05

10.3969∕j.issn.1672-2345.2014.03.006

2013-09-22

任兆昌，副教授，主要從事新制度經濟學、政治社會學、農村問題研究.