日本勞動安全衛生管理經驗

王建冬　姜松　陳昆

為進一步提高職業衛生監督管理水平，2011—2016年間，中日兩國政府通過日本國際協力機構（JICA）實施“加強職業衛生能力建設項目”。按照項目實施有關安排，2013年8月20—29日，“職業衛生管理行政指導”研修團赴日本，參加了JICA橫濱中心“職業衛生管理行政指導”項目。

日本勞動安全衛生管理的主要特點

“職業衛生管理行政指導”研修團赴日本學習后，了解到日本勞動安全衛生管理有以下主要特點。

中央垂直管理的行政監督體制

日本的勞動安全衛生行政，實行垂直管理和勞動基準監督官制度。國家將安全衛生監督職能設定由日本厚生勞動省負責，并在厚生勞動省勞動基準局中設安全衛生部，內設計劃課、安全課、勞動衛生課、化學物質對策課，負責制定發布相關條例、通告和技術基準；制定國家勞動災害防止計劃（每5年一次）；實施相關的行政許可；監督指導各地方勞動局和安全衛生相關團體的安全衛生工作。日本47個都道府縣都設有地方勞動局，內設監督課、安全衛生課，負責貫徹實施中央行政機關的指令，對基層勞動基準監督署的安全衛生工作進行監督指導。同時，地方勞動局一共下設331個基層勞動基準監督署，內設監督官、勞動衛生專門官、產業安全專門官和勞動技術官若干人，負責對轄區內企業安全衛生狀況實施監督和指導工作。其監督指導對象不僅是工礦企業，還包括建筑業、交通運輸業、林業、港口作業、第三產業，以及特種設備等領域。自上而下的垂直管理體制，保證了中央政府政令的順利執行和基層情況的及時上報，確保了政策的可行性和可操作性。

健全完善的公益社團組織

日本于1964年頒布了《勞動災害防止團體法》。基于此法設立了全國性的公益社團法人組織——中央勞動災害防止協會，以及建設業、陸上貨物運輸業、港灣貨物運輸業、林業木材制造業、礦業5個行業勞動災害防止協會，政府對其運行提供補貼并委托進行業務。其中，中災防作為特殊社團法人，在47個都道府縣均設有分部，其會員組織包括5個行業勞動災害防止協會、59個全國規模的企業主團體、48個都道府縣勞動基準協會聯合會、16個其他勞動災害防止團體，以及5 000多家贊助企業會員等。業務范圍包括提供安全衛生對策、推進風險評估和管理系統、推動宣傳教育事業發展、提供技術服務、對中小企業提供技術支援、推進國際合作等。除了這些功能強大、業務覆蓋面廣的全國性社團法人組織以外，各都道府縣也都有地方性的社團法人組織。

對中小企業指導監督和技術服務

日本現有450萬家企業，其中95%以上為中小企業。因而在日本，不論是政府部門還是社團法人，都強調對企業指導服務的重要性。從中央部門的厚生勞動省，到最基層的區域性勞動基準監督署，都有一支人員精干、業務能力強、技術素質高的隊伍。例如：橫濱南勞動基準監督署設有2名厚生勞動技術官員，可獨立審查涉及有機溶劑等職業危害的企業廠房設計書，并持續監督設計書執行情況。

為解決眾多中小微型企業自主開展勞動災害時，活動能力不足的問題，并且為保證這些企業制定實施《安全衛生改善計劃》，日本依據《勞動安全衛生法》建立了勞動安全顧問和勞動衛生顧問制度。安全衛生顧問是指《勞動安全衛生法》所規定的，具有高度知識和經驗，通過厚生勞動大臣舉辦的相關考試并取得合格證，在指定注冊機構注冊，并獨立經營的勞動安全衛生專家。勞動安全顧問分為機械、電氣、化學、土木、建筑5類專業，勞動衛生顧問分為保健衛生、勞動衛生工程學2類專業。

企業主體責任明確

按照日本相關法律規定，企業必須選任綜合安全衛生管理人員、衛生管理人員和產業醫生，必須設置由人數相等的勞資雙方代表組成的衛生委員會（每月一次定期召開），實行勞動衛生“三管理”，即：作業環境管理、作業管理和健康管理，進行勞動衛生教育，實施風險評估，建立勞動安全衛生管理系統。比如：普利司通橫濱工廠依法成立了安全衛生委員會，負責所有安全衛生相關事務的管理；并將政府要求的勞動衛生“三管理”擴大到“五管理”，增加了勞動衛生教育、綜合管理；制定了職業衛生醫師巡查制度，巡查結果在召開安全衛生委員會議時進行報告。

日本的勞動安全衛生管理，實行企業自主性勞動安全衛生管理體制。所有企業都必須在遵守法令的基礎上，主動制定和實施《安全衛生改善計劃》，并按PDCA活動模式（計劃、執行、檢查、處理），自主實施“勞動衛生基本對策、職業病預防對策、確保健康對策和營造舒適職場對策”等勞動災害防止活動。其中，基本對策包括：設置企業安全衛生委員會，選任綜合安全衛生管理員、衛生管理員、職業衛生醫師，實施“三管理”，開展勞動衛生教育，建立風險評估與勞動安全衛生管理系統等。沒有條件或能力不足的中小微企業，必須委托安全衛生顧問為其進行業務指導。同時，企業必須按規定，主動向政府部門書面報告安全衛生管理狀況，接受政府部門的監督指導。

日本的安全衛生監督管理就是通過上述4個方面的集合和互動，形成了“企業自主管理、政府行政監督、社團支持保障、顧問指導服務”的安全衛生監督管理基本格局。

對我國的啟示

日本在安全衛生方面與我國有很多相似之處，比如：中小企業占到了企業總數的95%以上，企業數量多、監管難度大。這些相似之處，決定了日本安全衛生工作的很多做法值得我們學習借鑒。

安全衛生公益社團法人和安全衛生顧問

目前我國安全衛生領域的社團組織和專業技術人員注冊制度，存在定位不明晰、責任不落實、運作不規范、監督不到位等問題。日本在法律法規的層面上，明晰了安全衛生團體和個人的性質、定位；界定了與政府和企業的關系，明確了應履行的職責與義務，規定了運作模式與服務標準，明確了監督方式和內容，設定了應承擔的法律責任等。借鑒日本的做法，我國應探索建立安全衛生公益性法人制度，加強職業安全衛生領域公益社團組織的立法工作，依法設立相關社團組織、中介機構，建立全國性的職業安全衛生社團組織網絡。同時，建立安全衛生社團和個人誠信體系，完善安全衛生服務機制和市場規則，整合服務資源，規范服務行為，凈化服務過程，提高服務能力，形成服務合力，確保服務質量，努力形成安全衛生社團和個人“自主管理、自律行為、自擔責任、自求發展”的運作機制，使其真正成為“政府信賴、企業依靠、社會認可”的安全衛生技術支持力量。

職業衛生醫師制度

按照日本相關法律規定，企業應設有職業衛生醫師崗位，職業衛生醫師至少每月一次對工作現場進行巡查，在每月召開的企業安全衛生委員會會議上通報巡查結果，對職工職業健康體檢的結果進行判定，并依據巡查結果和體檢報告，對企業主提出相應整改建議。職業衛生醫師需要由具有一定從業經驗的有資質醫生擔任。我國可選擇部分條件允許的企業，進行職業衛生醫師制度的試點，通過試點判斷是否能提高我國企業的職業衛生監護水平。

安全衛生“五管理”制度

安全衛生“五管理”制度包括作業管理、作業環境管理、健康管理、安全衛生教育和綜合管理。該制度通過作業過程監控、作業環境測量、勞動者身心健康定期檢查、教育培訓和巡檢等多個方面，保證企業職業衛生工作的有序進行，也保證了企業主體責任得以認真落實。學習該制度，可以進一步推動我國企業，尤其是中小企業，認真落實職業衛生主體責任。

作業環境測定分類制度

日本于1975年制定了《作業環境測定法》，對作業環境測定的定義、需要測定的場所、測定種類和從業人員資格等進行了規定。日本的作業環境測定，主要有兩個特點：一是測定對象并非勞動者的暴露濃度，而是作業場所空氣中有害物的濃度；二是測定結果采用一、二、三類分類判定，用以判斷該作業場所作業環境是否需要改善。這一測定方法操作較為容易，且作業環境是否需要改善，也較容易判斷。借鑒這一制度，可以幫助我國更好地推進職業病危害專項治理工作，節省人力物力，提高工作效率。

編輯 韓 穎