現代農業視角下我國政府農技推廣的再詮釋

文|陶佩君 袁偉民 河北農業大學農學院

現代農業視角下我國政府農技推廣的再詮釋

文|陶佩君 袁偉民 河北農業大學農學院

當前，我國的農業發展正處于由傳統農業向現代農業變革的轉型時期，農業發展的重點是解決農業產業化、專業化和社會化程度不高、自我發展和市場競爭力不強等問題，構建相對完善的現代農業產業體系。現代農業發展呈現出物質裝備工業化、科學技術現代化、農民職業化、生產管理科學化、生產服務社會化等特征，若沒有一套完備的農業社會化服務體系作為支撐，就難以解決上述問題，實現農業現代化也將無從談起。與此同時，政府農技推廣機構一直以來都是我國農技推廣事業的主體，面對現代農業的發展要求，研究和探討如何調整、適應和改革我國政府農技推廣工作，對于農業生產力水平的提升、現代農業產業體系和政策支持體系的建立與完善，都將具有重要的理論和現實意義。

農技推廣改革迫在眉睫

2006年全國第二次農業普查結果顯示，我國農業生產經營戶的戶均耕地為0.6公頃，農戶人均經營耕地0.35公頃，在短期內仍難以轉變這種以傳統社會化小農為主體的農業生產經營方式。分散的小規模家庭經營導致農業凈收入低、增收困難，農民從事農業的積極性很難被調動起來。加之工業化、城鎮化的迅猛發展，大量農村勞動力向非農產業轉移，整體呈現出農業人口持續流出、村莊空心化等問題，客觀上形成了土地規模適度擴大的趨勢，也為外部資金、技術注入農村提供了可能。因此，培育新型農業經營服務體系，服務現代農業發展迫在眉睫。為適應這種趨勢，農技推廣工作也就要隨之發生新的變化。

服務方式的轉變

傳統小農經濟下創新的傳播是一個自然擴散的過程，農民世代生活的鄉村是一個熟人社會，農民之間有相近的屬性，自然地分享共同的興趣和經驗。我國現行的政府農技推廣自上而下的運作模式是特定歷史條件的產物，是我國的資源稟賦、重工業發展戰略和意識形態偏好等因素共同作用的結果，其發展歷程深受政治因素的影響，新的農技推廣服務供給制度不能不考慮這些問題，更不能對現存的制度完全推倒重來。在現代農業背景下，推廣對象應與推廣者之間轉換為一種平等的關系，推廣對象主動、自愿的參與到推廣工作中，推廣者主動與推廣對象溝通、了解其需求，并有針對性地向推廣對象傳播農業科技和信息。同時，為適應現代農業規模化、組織化、專業化、標準化的要求，一方面，政府農技推廣機構在明確自身公益性職能的前提下，要充分利用市場機制，通過政府購買農技服務等方式彌補“政府失靈”的盲區；另一方面，進一步培育以盈利為目的的經營性農技推廣服務體系，形成以政府農技推廣機構為主體、多元化發展、無償服務與有償服務相結合的新型農技推廣體系。從而讓農技推廣服務的需求方(農業生產經營主體)擁有更多的自主選擇權，能夠通過付費的方式享受到更多元、更符合需要、更高質量且更低價的有償服務，以實現農業科技資源的合理、高效配置。

服務對象的調整

任何一個國家的農業技術推廣體系都不可能完成面對千家萬戶的服務，同樣任何一個國家愿意先接受新技術的農民都只是少數，美國不超過5%，澳大利亞不超過10%。當前，我國農業人口持續外流、農業人口老齡化和村莊的空心化，為土地流轉提供了可能，有助于形成具有規模效應的農業。因此，分散的、一家一戶的小規模農戶家庭經營正逐漸走向聯合，土地開始集中，形成種養大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業和農業經營性服務組織等新型經營主體。對此，我國的農業推廣就必須要實現由以往的政府推廣機構公益性服務為主導、龍頭企業和合作組織為骨干、社會力量廣泛參與的“一主多元”農業推廣體系向規模化、集約化、專業化、組織化、社會化的新型農業經營服務體系轉變，推廣服務的對象也將逐漸從以往分散的小農戶轉變為種養大戶、家庭農場、合作社和農業產業化龍頭企業等新興農業經營主體。同時，這也就更側重于發揮市場在資源配置中的決定性作用，換言之，誰服務的好，用戶就會選擇誰。

服務內容的擴展

推廣服務工作由產中環節的技術服務、生產經營服務向全產業鏈經營服務不斷延伸。政府推廣機構的服務能力顯然難以滿足全產業鏈經營服務的需求，這就要求政府推廣機構充分發揮占有公共資源的優勢，為新型農業服務主體搭建平臺，讓他們發揮各自優勢，各盡其能，通過市場機制在產業鏈條上公平競爭分得各自的利益空間。此外，我國的農產品生產正在由重數量向優質、安全、生態、高效、高產并重轉變。隨著經濟的發展，居民生活水平提高和收入增長推動了民眾對優質農產品的需求，正所謂“民以食為天”，這也為今后的農技推廣服務在促進農產品質量安全方面提出了新的要求。

轉換職能，以“有形之手”撥動“無形之手”

目前，我國僅有58萬農技推廣人員，面對數億農業生產者，可謂勢單力薄，人員數量和能力水平都難以滿足現代農業所需的全產業鏈服務。就現實情況而言，如果政府推廣機構的職能過于復雜，既要從事推廣服務，又要參與行政工作，還要負責創收，勢必會導致人力資源的錯誤配置，影響推廣服務的正常進行，甚至會導致嚴重的“政府失靈”。因此，政府推廣機構必須轉換職能，用政府的“有形之手”來撥動市場的“無形之手”，按照市場規則為現代農業經營主體提供全方位、低成本、高效率、最便利的服務。簡言之，政府農技推廣機構須明確自身職能，該做的必須做好，做不好的可以通過政府購買服務來實現，不該政府插手的就應交給市場，由經營性農技服務組織去完成。

將公益性推廣服務作為政府農技推廣的主體任務

首先，明確政府農技推廣機構的公益性職能。由于公共技術難以物化，不便界定產權，收益容易外溢，這種非競爭性、非排他性和非獨立性決定了阻止農戶進行技術模仿的成本將十分高昂，即使勉強去推行也難以消除“搭便車”現象。因此，政府農技推廣機構就必須承擔諸如，關鍵農業技術的引進、試驗、示范；動植物疫病及農業災害的監測、預報和預防；農產品生產過程中的質量安全技術服務；農業公共信息和農技宣傳教育、培訓服務；需求彈性較低的糧食作物生產技術，如作物栽培、灌溉、施肥、病蟲害防治服務等，而這些存在市場失靈的公共技術領域也只能依靠政府農技推廣機構去投資、研發和開展無償服務；其次，縣級推廣部門要根據縣域資源稟賦和實際農情設置跨鄉鎮區域推廣機構，并將其打造成科研、推廣部門與鄉村干部、專業農戶、龍頭企業和各類農民專業合作組織有效銜接的橋梁；最后，就經費保障而言，對提供公益性服務的政府農技推廣部門要實行統收統支和全額撥款。用于農技推廣的人員經費、固定業務經費和專項補助費必須以法律形式固定下來，且人員經費應與當地公務員標準相同，使推廣人員專心從事純公益性的農技服務工作。

通過政府購買農技服務，引導社會力量參與公益性農技推廣

2013年1月正式頒布實施的《中華人民共和國農業技術推廣法》已明確指出，各級人民政府可以采取購買服務等方式，引導社會力量參與公益性農技推廣服務。一般而言，準公共技術的推廣較為適合通過政府購買服務來實現。一方面，準公共技術具有一定的排他性，技術需求方往往需要支付價格才能得到相應服務；另一方面，準公共技術又是非獨立的，技術服務本身就伴隨著一定的外部效應。例如，對農民的技術培訓和防疫技術服務等。正是由于非獨立性和排他性的存在，決定了準公共技術不可能直接由私人部門提供，而必須有公共部門的參與和協助。因此，由政府提供資金，非政府機構(主要是私人部門)通過合同轉包等形式承接具體服務，通過這種購買服務的方式政府農技推廣機構將自身不能勝任的公益性職能外包出去，不僅可以大力節約推廣成本，減輕財政壓力，而且更有利于提高推廣效率和服務質量。更為關鍵的是，農民對服務提供者有了一定的選擇權，這就迫使服務承包方必須更好地研究農民現實需求，從而提供針對性和實效性更強的技術服務。

從政府層面來看，其購買農技服務的成效取決于以下幾點：第一，政府要實現由推廣服務供給者向推廣合同發包方轉變，不僅要減少對推廣項目和人員的直接控制，還要為購買服務提供良好的政策和運營環境；第二，由于各地實際情況不盡相同，要仔細研究各種推廣活動的內在屬性和實施條件，只要購買服務有利于降低推廣活動的交易費用，從而提高交易效率，就值得嘗試。例如，可將農業綜合技術防控、測土配方施肥、動物疫病防治和畜牧水產技術服務等涉農技術服務項目，承包給農技服務公司；將農業品種改良、生態管理、人才培養、教育培訓等，承包給高等農業院校和職業技術院校等；第三，建立良好的政府購買服務治理機制。一個關鍵的治理原則就是公開和民主，以便所有的利益相關者都可以表達他們的觀點和訴求，并在推廣設計、執行和評估過程中扮演適當的角色。

采取市場化機制促進經營性農技推廣服務的發展

在市場經濟條件下，“私人技術”易于實物化、知識產權相對可以得到保障，容易界定產權歸屬，使用時能夠有效避免“收益外溢”，同時在交易過程中便于定量、定質、定價，這種排他性、競爭性和獨立性的特點，決定了其交易屬性與普通商品十分接近。例如，作物良種、苗木繁育技術、肥料及配方技術、農藥配置及使用技術、農業機械技術、生長調節劑使用技術、飼料及配方技術等，對其投資將具有較高的內部回報率，技術研發與推廣部門可以獲得較高收入。對這類技術的推廣應主要依靠市場機制發揮作用，通過技術市場的中介平臺進行公平交易以加快推廣應用。因此，“私人技術”的推廣從本質上有別于公共技術，政府推廣機構應充分利用市場配置資源的優勢，將其交由企業、農民專業合作組織等非政府推廣組織來完成，而政府則應把有限的資源投放到具有更強外部性的農業技術創新和推廣領域。近些年來，我國新型農技推廣體系不斷發展，涌現出一大批以龍頭企業為主的經營性農技推廣組織，它們在我國農技推廣事業中發揮著不可低估的作用，已成為政府農技推廣的重要補充。總之，經營性農技推廣服務必須交由市場，以企業等非政府推廣組織為主體，高校、科研單位等參與配合，通過培育和發展技術市場，在政府機構的監督、調控和市場化機制作用下，通過公平交易為“農民”提供高效、有償的農技推廣服務。

政策啟示

深化政府農技推廣機構改革，加大政府購買農技服務的力度

探索將國家、省、地(市)、縣、鄉五級推廣機構逐步改變為國家、省、縣三級推廣體系，整合地(市)農業科研力量建立專業化的區域農業科研中心，強化縣級推廣站職能，開展縣內農技推廣區域站設置試點，探索以縣-站體制取代縣-鄉體制，同時在科學設置機構與定編的基礎上，要把鄉鎮或區域性農技推廣機構人員工資和工作經費納入財政預算，保證推廣人員工資收入不低于公務員，解決推廣人員工作積極性不高的問題。另外，要進一步加大政府購買農技服務的力度。購買形式既可以將公益性農技推廣的部分職能分解出來以合同的方式提供，也可以將某項推廣活動以整體發包的方式承包出去；既可以通過公開競標選擇承包方，亦可以通過政府或銀行向農民分發憑證用以購買私人服務的方式將選擇權交給農民等，各地可根據自身實際靈活開展。

加強農技推廣體系服務能力建設

第一，繼續抓好“一個銜接、兩個覆蓋”的落實，加大基層農技推廣服務能力建設，改善服務手段，重點解決儀器設備和下鄉交通工具問題；第二，建立基層農技人員準入和上崗資格制度，從學歷到能力提高門檻，堅決杜絕非專業人員進入農技推廣隊伍。參照大學生村官政策，鼓勵和支持農業院校大中專畢業生到基層農技推廣機構就業，吸收更多的高素質的人來充實推廣隊伍；第三，堅持和完善農技人員知識更新制度，延長培訓時間，改革培訓方式方法，提高其動手能力。例如，浙江省已采取政府出錢、單獨招生、定向培養的方式，培養能及時補充到推廣一線的專業人員。對此，應加大力度實施農技推廣“特崗計劃”，以基層農技推廣機構、農民專業合作社、涉農企業、農業專業服務組織等為載體，引導鼓勵高校涉農專業畢業生到基層擔任特崗農技人員，領辦農業試驗示范基地，開展農業技術推廣服務工作。

加快農技推廣服務網絡建設

第一，建立縣域農技推廣試驗示范基地。各級財政應設立專項資金，在每個縣建立1～2個具有一定面積和較長期使用權(所有權)的科技成果試驗示范場所。一方面可使專家教授下到基層后有成果適應性試驗和示范的場所和基地；另一方面試驗過程可吸納基層農技人員參與其中，有效提高他們的動手能力和業務素質；第二，建立區域性農技推廣機構。依據各地資源稟賦和農業生產實際，健全區域性農業公共服務機構，其既可以對原有基層農技推廣資源進行有效重組，使其隊伍配置更加科學合理，同時也更有利于加強基層農技推廣的公益性職能，有助于推進優勢農產品和特色農產品區域布局，更好地促進當地主導產業的發展；第三，建立村級農技推廣服務站。村級農技推廣服務站的建立，可以為科技下鄉開辟直通車，實現推廣與生產的無縫對接，形成“農民遇到技術難題有地方找，找到地方就能找到人，找到人就能解決問題”的局面。

大力扶持農業生產服務組織

勞動力的機會成本和價格的上漲，催生了專業化、社會化的農業生產服務組織。一方面，它們代替小農戶進行農業生產可提高復種指數、降低生產環節作業成本，是發展現代農業的重要載體；另一方面，它們又延伸了政府農技推廣服務。集體經濟組織、家庭農場、農業公司企業等為分散經營的承包農戶提供覆蓋產前、產中、產后全程的“保姆式”服務，政府有關農業技術推廣項目可由這些經營主體承擔，實行政府購買服務。政府要制定出相應的支持政策，加大對農業從業人員的培訓力度，并給予資金上的支持，促進其健康發展。

項目來源: 本文受國家自然科學基金（項目編號：71373067）；河北省自然科學基金（項目編號：G2014204045）共同資助。