以工補農過于行政化的經濟非理性分析

楊沛英++智敏

【摘 要】以工補農對促進農業發展起了重要作用，但行政化色彩越來越濃厚，浪費和低效現象隨之而生。以工補農要盡量避免過于行政化，發揮市場配置資源要素和城鄉平等交換勞動產品的作用。工農、城鄉之間本質上是良性互動關系，不宜搞誰輕誰重、保誰棄誰的“零和”策略，應該選擇雙贏或多贏策略。以工補農不能完全避免行政干預，但要提高政府干預的科學性。

【關鍵詞】以工補農；市場化；工農互惠

【中圖分類號】F320 【文獻標志碼】A 【文章編號】1674—0351（2014）01—0132—05 中共十八大報告提出要大力推進城鄉一體化，構建新型工農、城鄉關系。我們理解十八大報告所說的城鄉一體化，重點是要構建城鄉要素市場的一體化；十八大報告所要構建的新型工農、城鄉關系，是要實現從行政性以工補農到市場化工農互惠的平穩過渡。

一、過于行政化以工補農的邏輯謬誤

（一）“以工補農”提出之初就帶有較強的行政干預色彩。“以工補農”的概念，一是來自20世紀70年代和80年代農村區域內的產業配套需要，當時鄉鎮企業異軍突起，于是學界提出了通過發展鄉鎮企業來補貼農業、提高農民收入的理論；二是來自80年代末出現的工農關系三階段理論，該理論將工業化過程中的工農關系劃分為以農補工、工農平等發展和以工補農三個階段；三是來自十六大以來立足于國民經濟和財政實力空前壯大的條件，主要體現為加大財政向農業和農村投放力度的“以工補農、以城帶鄉”政策導向。[1]計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉換的長期性和復雜性，決定了以工補農理念和政策呈現出明顯的時代性和行政化色彩。

總結上述“以工補農”口號提出的歷史起因，可以看出其概念本身缺乏明確的理論支撐。蔡昉認為以工補農體現制度設計時偏向城市還是偏向農村的問題。建國之初要建立社會主義工業基礎，因而在制度設計上出現偏城市偏工業傾向，提出城市領導農村、工業主導農業的口號。現在工業化和城鎮化發展快于農業現代化，農村落后于城市，因而提出工業反哺農業，城市支援農村。柯炳生、林毅夫認為經濟發展水平決定工農、城鄉之間的政策取向。解放初經濟發展水平低，只能以農補工，現在經濟發展到一定水平后，應該開始以工補農。這兩種觀點盡管不同，但都是從財政投入的角度論證以工補農的依據和歷史緣由，而且是以計劃經濟大背景作為其邏輯前提，沒有從工業與農業微觀層次和城鄉市場交換的角度作以工補農的邏輯推理。[2]

（二）市場經濟條件下，工農、城鄉之間（從微觀層面看）本質上是平等交換的互惠關系，不存在誰補貼誰的問題。工業和農業是國民經濟最基本的兩大產業領域，也是推動經濟社會發展的兩個發動機和輪子，在國民經濟發展中處于同等重要地位，不存在誰貴誰賤、誰補貼誰的問題。工業品下鄉，農產品進城，二者是市場交換關系，一般情況下通行的是平等交換原則。實踐中對以工補農存在不少誤區，認為以工補農就是工商企業直接向農業與農民給錢、給物、給技術；認為原來的以農補工采取征糧征勞搞攤派，國家通過工農業產品價格“剪刀差”為工業發展和建立國民經濟體系提供積累，現在讓工商企業給農業和農民提供資金、物品和技術就是“以工補農”或者“工業反哺農業”。于是乎出現強制企業出錢出物補農惠農，讓企業與農民搞訂單農業，強制企業承包扶貧攻堅任務，讓企業負擔不應該由企業承擔的農村公共設施建設等等違背市場經濟規律的現象，并且被視為是理所當然的事情。企業的存在形式是生產和再生產，企業的唯一使命是創造財富、追求利潤、積累價值。以工補農作為社會公益事業，不是每一個企業都愿意干的。通常情況下，和農業無關的企業會認為以工補農是涉農企業的事情，和自己無關；而涉農企業在和農戶打交道時，不僅不想吃虧，還經常利用自己的強勢地位擠占農業利潤。企業當然應該有回饋社會的義務，包括幫助農業和農村，但必須是在自愿的前提下或者與其發展有關的活動方面，絕不應該是政府出面的硬性攤派。行政命令式的“以工補農”，實際上是計劃經濟時代傳統執政方式的延續，違背了市場經濟規律。市場經濟一講效益，二講公平。所以就經濟發展的內在規律看，“以工補農”的命題很難成立。

（三）現行的財政惠農強農扶農政策是國民收入二次分配的兼顧公平，不應稱之為“以工補農”。宏觀層面上的以工補農，多數情況是采取間接的行政手段來完成的。仔細剖析我國目前階段以工補農的政策內涵，可以看出主要是指將財政收入的一部分有傾向性地投入農業領域，并假定財政收入的主要貢獻者是工業，所以稱之為“以工補農”、“以城帶鄉”。而實際上這種假定是不符合實際的，因為農民和農業同樣是納稅方，雖然農業稅免除了，但農民給財政的貢獻并沒有減少。如果把農地轉讓中的財政貢獻、農民工提供的剩余價值和農民消費農業生產資料、生活日用品所交的工商稅算在內，農民的稅收貢獻并不比以前少。把財政給“三農”的投入說成是“以工補農”，不僅不符合實際，而且有失公允。所以不論是建國初期的“以農補工”還是十六大以來的“以工補農”，說的都是財政分配和轉移支付問題，而不是工業與農業關系問題。至于財政投入向“三農”傾斜，這是國際上通行的農業補貼制度，發達市場經濟國家一般情況下是借助于政府機構和社會組織來完成的，其職能是充當農業結構調整的引路人；盡可能為農業提供市場信息；為農業剩余勞動力提供平等的就業機會，像我們這樣完全靠行政手段補貼“三農”的幾乎沒有。

城鄉之間社會保障和公共服務的均等化，是國民收入二次分配的公平化，不應被視為城市對農村的恩賜。公共服務與公共設施，是全體公民應該均等享受的公共資源，應該體現公平正義的分配原則。在城鄉分離的二元體制下，城市戶口和吃商品糧者單獨享受公共資源，是戰爭年代供給制分配制度的延續，也是物資匱乏歷史時期的特殊產物，不可能也不應該長期堅持不改，十六大以來財政加大對農村公共設施和公共服務的投入，開始將財政陽光普照農村大地和弱勢群體，是在糾正公共服務和公共設施城鄉的不平等現象，實現公平正義的回歸，也不應被視為“以工補農”。

二、過于行政化以工補農的歷史失真

（一）新中國建立之初，我們黨在確定工農城鄉關系時，依據的是第一個社會主義國家蘇聯的模式，即城市領導農村、工業主導農業的做法。1949年3月中共七屆二中全會提出黨的工作重心開始從農村轉向城市，同年12月周恩來在關于新中國經濟的幾種關系的講話中說：“在誰領導誰的問題上，今天我們確定了城市領導鄉村、工業領導農業的方針。”并解釋說資本主義社會就是如此，社會主義更應如此。但鑒于當時國民經濟結構中農業和手工業占90%、工業僅占10%的狀況，又提出了“城市離不開鄉村而且要依靠鄉村，工業離不開農業而且要以農業為基礎”的城鄉關系準則。[3]191951-1957年，為了應對抗美援朝戰爭需要和打破帝國主義的經濟封鎖，不得不優先發展重工業，把生產資料的生產放在優先地位，但鑒于農業特別是糧食生產在戰爭年代的戰略重要性，實際上執行的依然是一手抓工業，另一手抓農業的方針。1956年4月毛澤東在《論十大關系》中總結說：“重工業是我國建設的重點。必須優先發展生產資料的生產，這是已經定了的。但是決不可以因此忽視生活資料尤其是糧食的生產。如果沒有足夠的糧食和其他生活必需品，首先就不能養活工人，還談什么發展重工業？”[4]24建國初的建設實踐說明，我們黨在處理工農、城鄉關系的問題上確定的誰領導誰、保誰棄誰的原則是不科學的。工業與農業從原料供給角度講，是平等的交換關系；從產業分工看，是整個國民經濟產業鏈中的不同環節，地位和重要性可能因時因地有所不同，國家投資計劃可以分輕重緩急，但絕不應該是誰領導誰、保誰棄誰的關系。

（二）1958-1976年由于極左路線的嚴重干擾，在城鄉工農關系認識上搖擺不定、反復折騰，造成大量城市人口逆向流動。1958年大煉鋼鐵，盲目冒進大搞重工業，加上全國范圍滋長起來的浮夸風，使農業生產遭受重創，城市建設和工業發展也遭受重大損失。1961-1962年，城鄉居民生活陷入長達三年的困難時期，國民經濟遭到重創，大量已經立項建設的工業項目紛紛下馬，進城的農村人口不得不重返農村。1961年陳云在中央工作會議上說，現在“面前擺著兩條路要我們選擇：一個是繼續挖農民的口糧；一個是城市人口下鄉。兩條路必須選一條，沒有什么別的路可走。我認為只能走壓縮城市人口這條路。”[5]161在大躍進和文化大革命內亂的折騰下，我國出現了長達十幾年的人口逆向流動，先后有3200萬人口（包括1647萬上山下鄉知青）由城市流向農村。

（三）上世紀70年代中期開始的“以工補農”，企圖在鄉鎮區域內解決工農、城鄉發展不平衡問題，實際上是鄉鎮區域內的產業“拉郎配”。當時鄉鎮企業發展較快，成為農村發展一大亮點，于是不少地方試圖通過行政手段實施經營主體間的“拉郎配”來提高農民收入，通過農村區域內的產業配套解決“三農”問題，提出了“無農不穩、無工不富、無商不活”的口號。但是，由于鄉鎮企業和農民家庭是兩個利益主體，無法實現經濟融合，最后還是演變為企業主與農民之間的勞務雇傭關系，雖然一度使農民收入有所提高，但試圖通過農村區域內的產業配套解決“三農”問題的初衷仍然沒有實現。后來鄉鎮企業遇到了規模小、成本高以及治理污染的經營壓力，在城市大工業競爭壓力下自生自滅，只有像華西村、南街村一類高度集中統一的少數村莊取得成功。

（四）80年代興起的市管縣體制改革，以城帶鄉行政色彩過濃。市管縣改革的起因是企圖通過行政手段來劃分經濟區域，以政府干預經濟的方式促進區域經濟的發展，帶動農村發展。這一改革在計劃經濟體制下確實產生了一定的積極作用，但隨著市場經濟體制建立和完善，以市場為資源配置的基礎已經普遍化，市管縣改革出現了“管不了，帶不動”的情況，最后又不得不進行“縮省擴縣”的改革試點，以省直管縣的體制取代市管縣。在城鄉關系調整方面，市管縣體制不僅沒有帶動農業和農村發展，反而強化了對農業和農民的行政管控，一些地方三統籌五提留大大超出農民的承受能力，搞得農民負擔過重，農業遭到重大挫折，1994年糧食產量跌入改革開放以來的谷底，使中央不得不硬性規定各種提留加起來不得超過5%。市管縣改革的歷史作用之所以遭人議論，原因是改革思路依然擺脫不了通過行政區劃調整拉動區域經濟增長的計劃經濟色彩。

（五）十六大以來建立在雄厚財力基礎上的“以工補農”，實際上是世界各國通行的財政補貼農業政策。2002年黨的十六大提出了統籌城鄉發展的戰略決策，全面實行以工補農、以城帶鄉和多予、少取、搞活的強農惠農政策，城鄉社會保障、公共設施和公共服務納入一個盤子規劃，財政陽光開始普照農村大地。2007年，黨的十七大提出，要建立“以工促農、以城帶鄉”的長效機制，形成經濟社會發展一體化新格局。2007年6月25日胡錦濤在中央黨校講話，提出了“兩個趨向”的新論點。十六大以來的以工補農、以城帶鄉，是在國民經濟發展積累到一定基礎，國家具備雄厚財力基礎上，在財政宏觀層面上的全方位惠農補農，實際上已拋開單純工業與農業兩大產業領域，惠及到農村教育、醫療、養老、體育文化社會事業等公共服務和公共設施各個方面，因而稱為財政全方位強農惠農補農更為確切，而稱為“以工補農”名不副實。

三、過于行政化以工補農導致浪費、低效和貪腐隨之而生

農業受自然和氣候條件影響較大，與工業比有與生俱來的不可掌控性，財政扶持農業發展是世界通行的做法。人口多、耕地少是中國基本國情，故中國農業的弱質性更為明顯，政府出面對農業進行財政補貼無可厚非。自2000年開始，國家逐年加大對“三農”的投入，2012年用于農林水支出達599598億元，加上對農村教育、醫療、養老、社保等整個“三農”的投入，總規模已達到11000億元。補貼范圍涉及到農村的方方面面，其中農業生產補貼涵蓋糧食直補、農作物良種補貼、農資綜合補貼、退耕還林、防災減災、動物防疫等79種項目和領域，為農業發展、糧食安全起到了保駕護航的作用。[6]

但是，“三農”資金使用的行政化運作過程中存在不少問題：一是農業的多功能性和農業發展政策的多目標性，加之涉農部門職能劃分的交叉和重復，導致農業補貼項目過多，資金使用上存在分散和交叉重復等情況；二是涉農資金被部門利益所綁架，資金安排照顧各方情緒，管理使用以部門、塊塊為主，各自為政，面面俱到，造成資金使用上的內耗與擠占挪用發生；三是以工補農主要靠中央和省兩級財政，市縣財政支持農業和新農村建設資金量較少，項目建設配套資金欠賬較多，造成一些支農項目“最后一公里”無人建設管理，效益難以發揮；四是基層涉農部門和事業單位機構臃腫，冗員過多，資金用于保證人員工資比例過高、用于事業發展的比例偏低，一些部門“有養兵的錢，沒有打仗的錢”；五是財政支持“三農”資金運行環節多，過程長，管理成本高，資金使用缺乏完整、規范的項目分類和統計體系作支撐，監管機制不規范，影響資金使用效率的提高。

隨著國家對“三農”補貼日益加大，“三農”專項資金在管理、審批、發放的過程中存在的漏洞，導致瀆職貪腐現象時有發生，個別地方甚至存在靠山吃山、搞農業吃農業問題，嚴重損害了廣大農民群眾的利益。在今年以來開啟的反貪腐瀆職專項行動中，三農腐敗居打擊之首，在11類打擊重點中，“三農”領域瀆職犯罪被放到重要位置。

最高人民檢察院發言人李文生列舉了前不久河南省周口市檢察機關辦理的一起案件。為了繁榮農村市場，國家實行“萬村千鄉市場工程”，即由國家給當地具備一定規模的商業企業提供補貼，由這些商業企業成立配送中心向農村市場供貨。按照相關規定，有資質的配送中心每年可獲得國家20萬元至60萬元不等的補貼。但當地檢察機關發現，一些企業為了獲取補貼，存在偽造、變造文件情況，而當地政府工作人員在驗收過程中，沒有嚴格執行標準，造成不具備資質的企業取得了承辦資格。幾年時間內，被騙取的國家資金達1900余萬元。[7]《新京報》刊載的“山西小康縣羨慕貧困縣待遇16年后主動返貧”一文，使人不得不反思爭當貧困縣現象背后利益訴求的正當性問題。事實證明，以工補農，以城帶鄉名義下的財政轉移支付，存在吃國家財政“大鍋飯”嫌疑。在一些風氣不正的單位和個人眼里，支農項目已成為“唐僧”肉了，雁過拔毛者有之，坐擁一畝三分地尋租者有之，掛羊頭賣狗肉者有之，一女多嫁（一個項目多頭驗收）者有之。

四、建立科學的行政與市場調節相結合的以工補農機制的思路與對策

習近平總書記2013年9月在武漢考察時提出：“要把更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統一開放、競爭有序的市場體系”。李克強總理在談到機構改革時也強調：“各部門要自覺行動，限期完成職能轉變任務，把不該管的微觀事項堅決放給市場、交給社會”。應該按照習近平總書記和李克強總理的要求，在進一步加大“三農”投入的過程中，除了科學運用行政力量，同時要善于運用市場的力量。

（一）對“三農”采取多予少取的同時，要更加注重搞活。農業發展的關鍵是激活其內部的發展動力，而市場和利潤是農業發展不竭的源泉，農民發家致富的沖動是農業發展的“第一生產力”。解決農業問題的關鍵舉措，是激活農業內在的發展動力。單純采取保姆式的財政補貼行政手段，難以持久激發農村發展活力，搞不好反而會滋長農民的惰性。所以，在對農業多予少取的同時，要進一步激發農村的活力。要按照十八大精神，創新農業經營體制機制，遵循經濟規律，通過市場機制使農村的勞動、技術、資本、管理的活力競相迸發；通過產業間合理分工和交換，使農村各業都能均等公平地獲得各自發展機會與合理利潤，促進農村各業競相發展。堅決摒棄利用行政手段挖農補工或者損工補農，人為地擠壓一個產業而發展另一個產業的做法，建立工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。必須依據市場規律，通過產業間的合理分工使農村各產業獲得各自的發展空間，通過城鄉之間平等交換使農業獲得合理利潤，通過加快城鎮化發展開拓農產品消費市場，推進工業化、城鎮化與農業現代化、生態文明化同步發展。

（二）工業反哺農業的同時，要強調用工業生產方式改造農業。家庭承包經營實行近30年，在解決溫飽問題中發揮了不可替代的歷史作用，這一點應該充分肯定。但作為一種小生產經營方式，它有內在缺陷：一是生產的目的多一半是為保證自己的生存，而不是為了追求利潤、擴大生產；二是生產力水平低下，生產規模小，勞動生產率低，抗風險能力差；三是各個生產單元處于分散孤立的狀態，信息不靈，協作性不強，市場競爭力差，流通環節利潤流失過多。傳統農民身上固有的小農意識和小私有觀念是發展商品經濟的大敵，農民自身的解放是生產力解放的前提。農民中普遍存在平均分配土地的傳統心理，使土地承包經營走上了極端化，土地承包經營完全按人頭均分，好壞地平均搭配，人口變動后又進行分地“小調整”，結果搞了許多“綹綹田”、“塊塊地”。這種土地占有經營方式為發展農業規模經營帶來了嚴重障礙，不利于機械化作業和現代農業的發展。分散封閉的生產方式造成農業生產成本高、勞動生產率低，使農業的弱質性越來越嚴重。因而一定要認識到，分化農民、改造農業，是工業化和城市化過程必然出現的現象，是不以人的善良愿望為轉移的。英國工業革命時的圈地運動，日本、韓國的長子繼承制，都有其歷史的合理性。所以，以工補農、以城帶鄉的歷史任務，不單是要反哺農業，帶動農村，還要用工業生產方式改造農業。

（三）在幫助農民脫貧致富的同時，強化對農民進行市場經濟洗禮。豬圈豈生千里馬，花盆難養萬年松，計劃經濟環境下農業永遠長不大。從長遠發展趨勢看，傳統農業要升級轉型為現代農業，必須過市場競爭這道坎。行政化財政扶農惠農，只能保障農業不被擠垮，但不可能使農業內生動力不斷壯大。以工補農從來就不是工商業和農業之間的關系，而是財政分配問題。以工補農是社會性公益事業，不是每一個企業都自覺自愿干的，因而，用行政命令攤派工商企業補農惠農，對工業與農業均會造成不應有的傷害。只有用市場化的辦法扶農惠農，才能真正催生農業內生發展活力。縱觀世界各國農業補貼政策，很少有直接給農民錢和物的做法，也沒有以行政命令的辦法向工商企業攤派以工補農的現象，而是通過一個系統工程，幫助和引導農民調整生產結構，為農產品銷售提供便捷的服務和更廣闊的市場，使之能獲得更高的利潤，為農業剩余勞動力轉移提供機會均等的就業環境。這才是真正行政扶持與市場激勵相結合扶農強農方式方法。

（四）擴大縣級政府在資源配置中的權限，允許縣級政府捆綁使用扶農資金。現在的惠農強農扶農資金使用過于分散，難以發揮集中力量辦大事的優勢。比如，種糧四種財政補貼本意是要保護糧食生產，但實際執行過程很難對種糧面積進行監測，你家種一畝，他家三四畝，誰到地頭去核實，只能由基層上報，基層干部不愿得罪人，最后演變為按承包地數量來補貼。這種辦法起不到保護糧食生產的作用，不利于規模經營和現代農業發展。建議將扶貧、水利、農業、教育等各類支農專項資金統籌安排，捆綁使用，向重點項目集中，向重點村集中，不撒胡椒面，發揮資金的聚合效用，集中財力辦大事情。建議國家財政拿出一部分資金從不愿種糧或者粗放種糧（只種一季糧，不用化肥，夠自家吃就行）的農戶那里租回土地，交給種糧大戶經營，要求按地畝數量賣給國家一定數量糧食，對愿意種地的農戶，引導他們經營果菜等高產值設施農業。這樣可以一舉四得：一是可以解決土地撂荒或粗放經營問題；二是通過擴大規模解決種糧效益低問題；三是可以解決果菜與糧食爭地問題；四是促進農業規模經營，發展現代農業。

參考文獻：[1]陳靜茹中國“以工補農”問題研究述評[J]湖北農業科學，2012（19）

[2]鄧大才以工補農的經濟研究[J]學術探索，2003（10）

[3]周恩來年譜（1949-1976）：上卷[M]北京：中央文獻出版社，1997

[4]毛澤東文集：第7卷[M]北京：人民出版社，1999

[5]陳云文選：第3卷[M]北京：人民出版社，1986

[6]關于2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告——2013年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上[R]2013

[7]中國開啟反腐瀆職專項行動 三農腐敗居打擊之首[N]法制日報，2013-04-23

[責任編輯 趙 春]