糧食安全面臨三大挑戰(zhàn)

在考慮糧食安全時(shí)包括中國(guó)在內(nèi)的各個(gè)國(guó)家都會(huì)面臨兩個(gè)基本問題：一是如何較好地貫徹國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，以確保所有的人都能夠買得起吃得上營(yíng)養(yǎng)和健康的食品。二是由于資源環(huán)境和資源稟賦的差異，各國(guó)在保障本國(guó)的糧食安全問題上，都會(huì)有一些自己的戰(zhàn)略考慮。比如自給率多少，從國(guó)外進(jìn)口多少。

中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，2012年總?cè)丝诔^13.54億，滿足國(guó)人的飲食需求，對(duì)中國(guó)政府來說是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。中國(guó)一直以來堅(jiān)持糧食自給自足，但近年來國(guó)內(nèi)的糧食需求增長(zhǎng)速度快于國(guó)內(nèi)糧食供給增長(zhǎng)速度。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，居民收入水平較快提高，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，促成過去十年中國(guó)對(duì)糧食需求的快速增加。這是導(dǎo)致進(jìn)入新世紀(jì)以來中國(guó)糧食進(jìn)口量不斷增加的一個(gè)根本原因。

2012年中國(guó)進(jìn)口的糧食總量是8024萬噸，創(chuàng)歷史最高水平。但從進(jìn)口品類來看，谷物進(jìn)口量是1398萬噸，大豆進(jìn)口達(dá)到5838萬噸，所以更多的進(jìn)口主要是大豆。針對(duì)這種局面，國(guó)內(nèi)外的糧商都在分析、研究未來中國(guó)糧食需求將靠什么來滿足。按照當(dāng)前的糧食進(jìn)口數(shù)量計(jì)算，中國(guó)的糧食自給率低于九十年代所確定的自給率水平。但如果以剔除大豆進(jìn)口的口徑度量，中國(guó)仍保持著糧食的基本自給，保持口糧的完全自給在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)還是可以做到的。但大豆這樣的油脂作物要中國(guó)自己來保障需求可能很難做到。

2012年中國(guó)的糧食進(jìn)口量包括大豆在內(nèi)超過8000萬噸。今年以來，谷物進(jìn)口量和去年同期相比下降了20%以上，而大豆的進(jìn)口繼續(xù)增加。估計(jì)2013年中國(guó)的大豆進(jìn)口可能會(huì)接近或達(dá)到6000萬噸。基于對(duì)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展變化的分析和預(yù)測(cè)，十八大之后的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)于中國(guó)的糧食安全問題高度關(guān)注、高度重視。

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，中國(guó)的糧食安全受到三個(gè)方面的巨大挑戰(zhàn)，需要認(rèn)真研究中國(guó)的糧食安全以及中國(guó)的糧食市場(chǎng)和國(guó)際糧食市場(chǎng)的關(guān)系。

第一個(gè)挑戰(zhàn)是中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)技術(shù)以及其他一些經(jīng)濟(jì)政策，到底能保持中國(guó)的糧食在今后會(huì)有怎樣的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。改革開放三十五年來，中國(guó)糧食總量增長(zhǎng)95%以上。然而，未來的糧食增長(zhǎng)潛力有多大？根據(jù)第二次中國(guó)國(guó)土調(diào)查，雖然耕地的賬面數(shù)量可能比現(xiàn)在公布的數(shù)量略有增加，但這表明中國(guó)單位面積的糧食產(chǎn)量實(shí)際上并沒有估計(jì)的那么高。

由于中國(guó)農(nóng)業(yè)資源稟賦有限，而今后面臨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要占用一部分耕地，生態(tài)的恢復(fù)、環(huán)境的安全可能也需要有一部分耕地退出生產(chǎn)；中國(guó)是一個(gè)人均水資源非常缺乏的國(guó)家，而糧食生產(chǎn)又是一個(gè)在目前生產(chǎn)水平下的高耗水產(chǎn)業(yè)，因此，中國(guó)的糧食生產(chǎn)面臨著非常大的資源約束。突破這些約束就要發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技作用。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，最近這四五年來中國(guó)糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)，80%的貢獻(xiàn)來自于單位面積產(chǎn)量的提高。但要繼續(xù)增產(chǎn)，中國(guó)的農(nóng)業(yè)科技儲(chǔ)備到底有多強(qiáng)？以后的糧食增長(zhǎng)從農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步中還能得到多大的動(dòng)力，這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題。從中國(guó)的實(shí)際情況來看，2013年糧食生產(chǎn)總播種面積超過16.8億畝，總產(chǎn)量可能會(huì)跨越12000億斤。糧食生產(chǎn)越往高水平邁進(jìn)，農(nóng)業(yè)面對(duì)的難度就越來越大，中國(guó)現(xiàn)有的資源和科技將受到更大的挑戰(zhàn)。

第二個(gè)挑戰(zhàn)是來自中國(guó)快速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶動(dòng)了大量農(nóng)民工的進(jìn)城，確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)現(xiàn)在還沒有，很難說到底有多少農(nóng)民離開土地進(jìn)入城鎮(zhèn)。按照統(tǒng)計(jì)局的估計(jì)，到2013年9月底，有17400萬農(nóng)村勞動(dòng)力離開土地到了外地去務(wù)工經(jīng)商，與其他尚未獲得當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍的外來就業(yè)人員加在一起，全國(guó)城鎮(zhèn)中可能有2.3到2.6億人是外來常住人口。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)顯示，2012年至少有3.3億農(nóng)業(yè)戶籍的人口不在原戶籍所在地生活。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)調(diào)查研究的結(jié)果顯示，進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，他們對(duì)于食品的消費(fèi)，包括肉禽蛋奶折合糧食的消費(fèi)，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民而且高于城鎮(zhèn)居民，因?yàn)樗麄儚氖碌亩嗍菑?qiáng)體力的勞動(dòng)。這個(gè)因素在過去很長(zhǎng)時(shí)間中，沒有被考慮在糧食需求的增長(zhǎng)之內(nèi)，但現(xiàn)在我們必須正視這個(gè)問題。就現(xiàn)在的情況來看，每年不增加300億斤以上的糧食供應(yīng)，糧食的消費(fèi)需求將難以得到滿足。正因?yàn)檫@樣，這些年來中國(guó)才出現(xiàn)了糧食產(chǎn)量和糧食進(jìn)口量雙增長(zhǎng)的局面，這反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化帶來的一種新的需求。

根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，所有的糧食消費(fèi)，再加上各環(huán)節(jié)的糧食損耗，中國(guó)目前的糧食產(chǎn)需缺口已經(jīng)超過1000億斤，也就是5000萬噸以上。這就是這些年在中國(guó)糧食產(chǎn)量不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，糧食進(jìn)口也在不斷增長(zhǎng)的一個(gè)真實(shí)原因。中國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還在進(jìn)行之中，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還不斷會(huì)有農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，糧食需求增長(zhǎng)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還會(huì)持續(xù)。所以中國(guó)的糧食供給還會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化帶來的需求增長(zhǎng)的巨大壓力。

第三個(gè)挑戰(zhàn)是中國(guó)為了能夠保障糧食自給，為了能夠?qū)崿F(xiàn)這12000億斤的糧食產(chǎn)量作出了巨大的努力，但其中有些努力現(xiàn)在開始表現(xiàn)出了負(fù)效應(yīng)。比如大量的使用化肥、農(nóng)藥，對(duì)耕地、對(duì)環(huán)境造成了破壞；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，無論是生產(chǎn)的還是生活的，排放的污染物對(duì)耕地、水源造成的污染。

中國(guó)在土地單位面積上使用的化肥大概是全球最高的。2012年中國(guó)使用化肥折合純量達(dá)到5839萬噸，使用的農(nóng)藥180萬噸，塑料薄膜238萬噸，每年有約100萬噸的碎片殘雜留在土壤里。新一屆的黨中央和國(guó)務(wù)院，對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境的恢復(fù)和治理高度重視，十八屆三中全會(huì)的決定中非常明確地把生態(tài)文明的建設(shè)列為今后改革的重大任務(wù)之一，這當(dāng)然也將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生影響。

四年之前中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)的各項(xiàng)指標(biāo)中還不包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村在內(nèi)，但三年之前國(guó)家環(huán)保部把農(nóng)業(yè)農(nóng)村排放的各種污染物對(duì)環(huán)境的影響納入統(tǒng)計(jì)，讓人大吃一驚。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所排放的各種污染物差不多占到整個(gè)國(guó)家各種污染物排放的一半左右。因此不正視農(nóng)業(yè)的環(huán)境治理，整體上就難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)在正在考慮和研究各種方案，對(duì)于有些土地要進(jìn)行治理。第一類是重金屬嚴(yán)重超標(biāo)的土地；第二類是占用濕地開墾的農(nóng)地；第三類是推進(jìn)陡坡耕地的退耕還林；第四類是推動(dòng)水源地保護(hù)；第五類是地下水嚴(yán)重超采的地方。要有計(jì)劃有步驟地逐漸讓這些土地得到休養(yǎng)生息，甚至有一部分要退出生產(chǎn)。

這意味著投入中國(guó)糧食生產(chǎn)的自然資源可能不僅不能增加，還會(huì)有一定程度的減少。這就需要對(duì)國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)和國(guó)際的糧食市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。從國(guó)內(nèi)來講，糧食生產(chǎn)使用的耕地和水資源可能進(jìn)一步下降，但提高這些有限耕地和水資源的利用效率還有非常大的潛力。也許有些耕地會(huì)退出糧食生產(chǎn)或休養(yǎng)生息，而高效率的耕地將提高產(chǎn)能，總體上不減或少減中國(guó)國(guó)內(nèi)自己的糧食產(chǎn)出是有可能的。因此，實(shí)現(xiàn)谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全是可以做到的。但飼料用糧、工業(yè)用糧以及食用植物油等，可能會(huì)更合理地利用國(guó)際市場(chǎng)，以此來滿足中國(guó)的糧油總需求。

2012年中國(guó)進(jìn)口的糧食包括大豆在內(nèi)為8024萬噸，今后中國(guó)可能會(huì)給世界一個(gè)更加清晰、更加穩(wěn)定的預(yù)期，有多少品種，每一個(gè)品種大概有多少數(shù)量，希望通過國(guó)際市場(chǎng)來平衡。這將基于兩點(diǎn)考慮：一是中國(guó)絕對(duì)不會(huì)放棄主要糧食品種高自給率的目標(biāo)，特別是確保口糧絕對(duì)安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。另一個(gè)是口糧以外的糧食或其他農(nóng)產(chǎn)品，可能會(huì)適當(dāng)?shù)脑黾舆M(jìn)口，也會(huì)與愿意和中國(guó)共同發(fā)展農(nóng)業(yè)的國(guó)家進(jìn)行合作。從中國(guó)的角度來看，如果能夠共同努力使得全球的糧食、油料、纖維作物的總產(chǎn)量有所提高，不僅僅對(duì)于保障中國(guó)糧食安全，而且對(duì)于保障全球的糧食安全都會(huì)作出巨大的貢獻(xiàn)。

在新一屆黨中央和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)要堅(jiān)持改革開放，其中開放的很大一個(gè)領(lǐng)域就是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，要繼續(xù)更好更合理地利用國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，使中國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)到境外去，與愿意跟我們合作的國(guó)家共同開發(fā)農(nóng)業(yè)資源、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使全球農(nóng)業(yè)進(jìn)入一個(gè)提供更多產(chǎn)品的階段。中國(guó)的糧食安全主要靠中國(guó)自己，但要滿足中國(guó)對(duì)各類農(nóng)產(chǎn)品的需求，要通過全球的貿(mào)易和促進(jìn)全球農(nóng)業(yè)資源更有效率的利用。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的改革和開放相互促進(jìn)，正是由于改革的需要，才有更大的開放需求。糧食是一種收入彈性很小的產(chǎn)品，只要我們能夠利用好全球的農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，就不僅能夠滿足中國(guó)糧食安全的需要，而且也能使世界各國(guó)和地區(qū)都能在全球的糧食供給中得到他所需要的份額。

（本文根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文在“中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略峰會(huì)”上的發(fā)言整理。標(biāo)題為編者所加，黃漓江整理）