低丘緩坡綜合開發利用試點實施評估的實踐探討
——以麗水市為例

浙江臻善科技有限公司 韓偉剛

麗水市國土勘察測繪規劃院 孫 煒 趙力強

低丘緩坡綜合開發利用試點實施評估的實踐探討
——以麗水市為例

浙江臻善科技有限公司 韓偉剛

麗水市國土勘察測繪規劃院 孫 煒 趙力強

2011年，國土資源部批準在全國六個省市進行低丘緩坡綜合開發利用試點（以下簡稱“低丘緩坡試點”）工作，浙江省包括金華、衢州、麗水三個市。目前，各地的低丘緩坡試點已實施近兩年，根據國土資源部要求，各地也都在開展低丘緩坡試點實施評估工作。由于低丘緩坡試點是一項全新的工作，對其實施情況的評估也是一項新的內容，沒有相關規程可以參考、引用。在此，筆者以麗水市低丘緩坡試點實施評估為例，對低丘緩坡試點的實施評估提出一些自己的想法、思路。

一、低丘緩坡試點實施評估目的及技術流程

（一）評估目的。低丘緩坡試點實施評估的目的在于了解低丘緩坡試點區各項工作的進展情況，掌握低丘緩坡試點實施以來各項工作的推進過程，加強對低丘緩坡試點工作的監督管理，總結低丘緩坡試點實施經驗和成效，查找并分析實施過程中存在的問題及原因。根據評估結果，優化低丘緩坡試點實施方案，增強實施方案的適應性及合理性，提出進一步推動試點工作的意見和建議，優化產業布局。

（二）評估內容及方法。麗水市低丘緩坡試點實施評估的主要內容包括低丘緩坡試點前期工作進展情況、土地征收及拆遷安置進展情況、農轉用和林地征占用報批情況、場地平整情況、生態環境保護工程及配套基礎設施實施情況、保障措施落實情況等內容。

低丘緩坡試點涉及多方面的工作，不能完全做到全部進行量化評估。因此，為了能更客觀、真實的對低丘緩坡試點實施情況進行評估，宜采用定性評估和定量評估相結合的方法。首先對低丘緩坡試點涉及的各方面工作內容分項進行定性分析評估，在對各項內容定性分析評估的基礎上，根據各項評估內容的重要性，制定定量評估指標體系，進行定量評估，最后綜合定性分析評估和定量評估結果得出評估結論，使評估結果客觀合理。

（三）技術流程。麗水市低丘緩坡試點實施評估的技術流程如圖1所示。

（四）所需收集資料。低丘緩坡試點實施評估涉及部門眾多，所需收集的資料也很多。大體來講，包括試點項目區前期各類相關專項規劃及評估成果，項目區農轉用報批數據、林地報批數據、耕地和標準農田占補數據、土地征收統計數據、房屋拆遷及安置統計數據、項目區場地平整及各項工程建設進度統計數據、招商引資及企業建設進度數據、資金籌措及使用情況統計數據、生態環境保護資料，以及相關調查表、圖等等。

圖1 麗水市低丘緩坡試點實施評估技術流程圖

二、定性分析

定性分析主要從三個方面展開：低丘緩坡試點相關規劃報批情況、試點實施進展情況、試點取得的社會、經濟和生態效益。

（一）相關規劃報批情況。主要分析從國土資源部批準試點實施以來，麗水市低丘緩坡試點實施方案的編制及報批情況，試點項目區所在鄉鎮的土地利用總體規劃實施評估以及規劃修改的編制和報批情況，試點項目區環境影響評估、水土流失評估、地質災害評估等專項評估的編制和報批情況，以及在土地利用總體規劃修改過程中，是否遵循了“建設用地上山、基本農田下山”和“坡地村鎮、臺地產業”的相關要求，是否有效保護了平原地區優質耕地，試點項目區建設占用耕地比例是否符合國土資源部要求，是否實現耕地占補平衡等等。

（二）試點項目區實施進展情況。對照低丘緩坡試點實施方案制定的目標和實施計劃，分析試點項目區的農轉用和林地征占用報批進度、土地征收及拆遷安置進度、耕地和標準農田占補平衡情況、占用的優質耕地表土剝離情況、場地平整進度、生態環境保護工程建設進度、配套基礎設施建設進度、建設投資進度及資金籌措情況、產業項目引進及建設進度等等。

（三）試點取得的社會、經濟和生態效益。主要分析低丘緩坡試點各項制度規范、實施保障措施的制訂及落實情況，試點實施以來在節約集約用地、保護優質耕地、加快基礎配套設施及新農村建設、節約資金成本、改善當地村民生活、保護生態環境等方面取得的社會、經濟和生態成效。

三、定量評估

低丘緩坡試點實施定量評估主要是通過構建評估指標體系和評估模型、制定評分標準，結合評分標準對各項評價指標的實施情況進行定量評分并將評分分值標準化，通過標準化分值評判低丘緩坡試點的實施情況，得出評估結論。考慮到低丘緩坡試點實施評估的系統性，評估因素及指標覆蓋面較廣，試點評估宜采用多因素綜合評判模型作為實施評估模型。

（一）評估指標體系構建。評估指標包括規劃修改及審批情況、農轉用報批進度、征地拆遷安置進度、耕地占補平衡情況、土地平整等前期統一工程進度、產業項目引進及建設、節約集約用地情況、制度建設情況，以及社會、經濟、生態效益情況等指標，各評價指標及指標分值具體如表1所示：

表1 麗水市低丘緩坡試點實施評估指標體系表

（二）評估指標標準化。根據低丘緩坡試點實施方案和相關文件及標準，結合麗水市發展的客觀實際，制定評價指標評分標準，對低丘緩坡試點評估指標標準化，將各指標轉化為可比量綱。標準化后各指標影響分值越大，表示該評估指標的執行效果越佳。

（三）得出評估結果。按照評估標準，對麗水市低丘緩坡試點實施情況進行定量評估，評估得分超過90分，結合定性分析評估結果，得出結論為麗水市低丘緩坡實施情況總體優秀，反映出麗水市低丘緩坡試點工作達到了預期目標，各項工作進展順利，總體工程進度與預期相一致，農轉報批及土地征收等工作超出預期。接下來的重點應放在試點區移民拆遷安置、前期工程建設和產業項目入園上來，把握好低丘緩坡試點開發的進度節奏和各項工作的銜接。

（四）異常指標分析。針對各項評估指標中評估分值在60分以下或低于目標預期的評估指標，視為實施異常指標并進行異常原因分析，同時提出改進方法和措施。

麗水市低丘緩坡試點實施評估各項評估指標中，項目投資情況和制度建設情況兩項評估指標的評估分值低于預期，投資情況不理想反映了項目區融資能力一般，地區經濟社會發展基礎薄弱限制了對試點項目的投入，今后應注重多渠道的融資投入，項目建設要擺脫單純依賴當地政府的投入。制度建設分值不理想反映在環境保護政策措施制定情況和日常監管政策措施制定情況兩個指標上，雖然試點項目區在開發建設中十分重視環境保護和對項目區開發的日常監管工作，但今后還要進一步完善各項制度建設，以便環境保護和日常監管目的性更加明確，更有針對性，確保低丘緩坡試點建設健康可持續。

四、經驗體會

低丘緩坡試點評估涉及多項指標，不可能全部進行量化評估，如果僅僅進行定性分析評估，又不能完全反映低丘緩坡試點實施情況，評估結果也沒有可比性。因此，宜采用定性評估分析與定量評估相結合的評估方法，確保對低丘緩坡試點實施以來的各方面工作進展全面進行分析、評估。同時，在對各項內容進行定性分析的基礎上，再對重點內容進行定量評估，得出具體分值，使得評估結論依據充分、簡單明了、客觀真實。

由于低丘緩坡試點的實施涉及到國土、建設、水利、環保、財政等多個部門，各部門均有不同分工。同時，在進行低丘緩坡試點實施評估時，各部門提供的各類資料統計標準也不一致。因此，為確保能及時、真實的收集到評估所需的資料，實現數據的一致性，建議以低丘緩坡試點工作領導小組的形式開展實施評估工作，制定統一的要求和標準，確保評估結論更加真實，準確。

國土資源部要求低丘緩坡綜合開發利用試點必須每年進行實施評估，而低丘緩坡試點的建設進程是分年度分階段的，不同年份不同階段實施的建設項目和側重點都會有所不同。因此，為了保證低丘緩坡試點實施評估能準確反映評估階段的實施成效，體現低丘緩坡試點實施評估的動態性，建議針對分年度分階段不同的開發目標，對指標體系中的評估指標進行相應調整，來體現不同的評估指標在不同年度的重要性。