中國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)利用財(cái)稅制度設(shè)計(jì)

○鹿愛(ài)莉 張 華

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

中國(guó)煤層氣資源量約31.5萬(wàn)億立方米，開(kāi)發(fā)利用好煤層氣既可增加潔凈能源，又有利于保護(hù)大氣環(huán)境和改善煤礦安全生產(chǎn)，具有相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。

但是，中國(guó)煤層氣產(chǎn)量增長(zhǎng)速度緩慢，2013年中國(guó)煤層氣產(chǎn)量?jī)H達(dá)138億立方米。提高煤層氣開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益已成為提高煤層氣產(chǎn)量的關(guān)鍵，而煤層氣的財(cái)稅制度設(shè)計(jì)對(duì)煤層氣經(jīng)濟(jì)效益的高低起著至關(guān)重要的作用。

一、中國(guó)煤層氣資源勘查開(kāi)發(fā)涉及的稅費(fèi)

1、中國(guó)煤層氣勘查主要涉及探礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)價(jià)款

表1 我國(guó)煤層氣資源勘查階段涉及稅費(fèi)

2、煤層氣資源開(kāi)發(fā)階段征收的稅費(fèi)

煤層氣開(kāi)發(fā)階段涉及采礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、企業(yè)所得稅、增值稅、土地使用稅等（見(jiàn)表2）。

二、中國(guó)煤層氣財(cái)稅政策分析

1990—2006年，中國(guó)累計(jì)增加鉆井?dāng)?shù)1603口，而2007年增加鉆井?dāng)?shù)797口，截止到2012年，已累計(jì)鉆井12547口，這與國(guó)家政策扶持有很大關(guān)系。

1、中國(guó)煤層氣資源稅費(fèi)政策分析

中國(guó)為鼓勵(lì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展采取了稅率優(yōu)惠、退稅、稅收抵免、加速折舊等稅收手段，現(xiàn)行的煤層氣稅收優(yōu)惠政策對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展起到了積極作用。但是，現(xiàn)行稅收政策對(duì)煤層氣資源勘探和試驗(yàn)過(guò)程中的稅收優(yōu)惠很少，只是在研發(fā)形成科技成果轉(zhuǎn)讓時(shí)或抽采成功后，才可以享受相關(guān)優(yōu)惠政策。這不利于鼓勵(lì)煤層氣投資者加強(qiáng)前期投入。有些還處于試驗(yàn)階段，前期投資及勘查的投資回報(bào)無(wú)法及時(shí)得到體現(xiàn)。如果國(guó)家沒(méi)有相應(yīng)的政策扶持，會(huì)影響企業(yè)的商業(yè)性勘查工作投資的積極性。

中國(guó)煤層氣稅費(fèi)政策是比照天然氣制定的，由于煤層氣勘探開(kāi)發(fā)存在著高投入、高風(fēng)險(xiǎn)和高科技的特點(diǎn)，在煤層氣發(fā)展初期，需要比常規(guī)天然氣更有力的財(cái)稅優(yōu)惠政策。

表2 我國(guó)煤層氣資源開(kāi)發(fā)階段涉及稅費(fèi)

2、中國(guó)煤層氣資源價(jià)格補(bǔ)貼政策分析

由于煤層氣產(chǎn)業(yè)初期投資高、風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長(zhǎng)，且煤層氣的開(kāi)發(fā)利用具有巨大的社會(huì)效益和環(huán)境效益，因此國(guó)家在鼓勵(lì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期階段，對(duì)煤層氣企業(yè)銷(xiāo)售煤層氣產(chǎn)品直接給予價(jià)格補(bǔ)貼。此外，按照國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于煤層氣價(jià)格管理的通知》（發(fā)改價(jià)格（2007）826號(hào)），目前國(guó)內(nèi)煤層氣氣價(jià)由供需雙方確定，國(guó)家不限價(jià)。但從實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)內(nèi)煤層氣價(jià)格基本上還是參照天然氣價(jià)格。而中國(guó)天然氣價(jià)格仍然由國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)，實(shí)行國(guó)家直接調(diào)控管理的體制。天然氣定價(jià)中存在的問(wèn)題直接影響了煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、煤層氣開(kāi)發(fā)財(cái)稅制度設(shè)計(jì)

1、煤層氣開(kāi)發(fā)財(cái)稅制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

本次研究選擇某地區(qū)的煤層氣開(kāi)發(fā)為實(shí)例，通過(guò)煤層氣資源開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，為煤層氣財(cái)稅制度設(shè)計(jì)提供依據(jù)。

（1）某地區(qū)煤層氣開(kāi)發(fā)概況。某地區(qū)的煤層氣氣田勘探程度高、資源豐富、儲(chǔ)量條件穩(wěn)定、開(kāi)發(fā)潛力大，是中國(guó)最佳開(kāi)發(fā)區(qū)之一。中國(guó)煤層氣地面開(kāi)采和井下抽放技術(shù)主要在該地區(qū)開(kāi)展。羽狀水平井、套管完井等技術(shù)在該地區(qū)試驗(yàn)取得成功，并得到大力推廣。該地區(qū)煤層氣開(kāi)發(fā)具有技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)。

（2）某地區(qū)煤層氣開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及評(píng)價(jià)參數(shù)。煤層氣生產(chǎn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由相關(guān)開(kāi)發(fā)公司提供。

該地區(qū)勘查投入7.23億元，煤層氣田采用400 m井距，建設(shè)期2年，生產(chǎn)期15年，按現(xiàn)在的生產(chǎn)現(xiàn)狀，投產(chǎn)井2340口，單井產(chǎn)氣量平均1500 m3/天，年平均生產(chǎn)330天。

煤層氣的銷(xiāo)售價(jià)格為1.2元/m3（其中包括國(guó)家補(bǔ)貼0.2元/m3）。

固定資產(chǎn)投資57.33億元（其中，70%貸款，30%自有資金）貸款利率為6.14%，流動(dòng)資金貸款利率為5.56%。

生產(chǎn)總成本。單井生產(chǎn)總成本合計(jì)54.43萬(wàn)元/年。根據(jù)《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收扶持政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2007〕16號(hào)）規(guī)定，對(duì)獨(dú)立核算的煤層氣抽采企業(yè)購(gòu)進(jìn)的煤層氣抽采泵、鉆機(jī)、煤層氣監(jiān)測(cè)裝置、煤層氣發(fā)電機(jī)組、鉆井、錄井、測(cè)井等專用設(shè)備，統(tǒng)一采取雙倍余額遞減法或年數(shù)總和法實(shí)行加速折舊。

土地使用稅為每年3元/平方米，每口井占地1000平方米，單井土地使用稅為0.3萬(wàn)元/年。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》（1994年國(guó)務(wù)院令第150號(hào)）征收，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率為1%。

銷(xiāo)售稅金及附加。根據(jù)《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收扶持政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2007〕16號(hào)）規(guī)定，對(duì)煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷(xiāo)售煤層氣實(shí)行增值稅先征后退政策。對(duì)地面抽采煤層氣暫不征收資源稅，增值稅先征后退，城建稅按增值稅的1%計(jì)征，教育費(fèi)附加按增值稅的3%計(jì)征。

銷(xiāo)售費(fèi)用與期間管理費(fèi)用。銷(xiāo)售費(fèi)用按銷(xiāo)售收入的0.2%計(jì)算；期間管理費(fèi)用按銷(xiāo)售收入的0.4%計(jì)算。

企業(yè)所得稅。《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》（主席令第63號(hào)）規(guī)定企業(yè)所得稅的稅率為25%。

財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率。參照國(guó)家發(fā)展改革委和建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版），陸上氣田開(kāi)采的財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率為12%。

2、煤層氣資源開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法

本次經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法采用現(xiàn)金流量貼現(xiàn)法（DCF法）。現(xiàn)金流量貼現(xiàn)法（簡(jiǎn)稱DCF法），其實(shí)質(zhì)是求一個(gè)貼現(xiàn)率。使現(xiàn)金流入的現(xiàn)值合計(jì)等于現(xiàn)金流出現(xiàn)值的合計(jì)，此求出的貼現(xiàn)率就是動(dòng)態(tài)投資收益率，亦稱內(nèi)部收益率。

財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）是指項(xiàng)目在整個(gè)計(jì)算期內(nèi)各年凈現(xiàn)金流量現(xiàn)值累計(jì)等于零時(shí)的折現(xiàn)率，它反映項(xiàng)目所占用資金的盈利率，是考察項(xiàng)目盈利能力的主要?jiǎng)討B(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)。其表達(dá)式為：

式中：FIRR——財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率；

CI——現(xiàn)金流入量；

CO——現(xiàn)金流出量；

（CI－CO）t——第t年的凈現(xiàn)金流量；

n——計(jì)算期。

在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中，將求出的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）與行業(yè)的財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率進(jìn)行比較，當(dāng)FIRR大于行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率時(shí)，即認(rèn)為其盈利能力已滿足最低要求，在財(cái)務(wù)上是可以考慮接受的。

3、煤層氣開(kāi)發(fā)財(cái)稅制度設(shè)計(jì)方案

本文采用以上煤層氣開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并針對(duì)價(jià)格補(bǔ)貼0.2～0.9元/m3；免征土地使用稅；免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)；所得稅實(shí)行“二免三減半”征收（由于煤層氣開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，可考慮參考社會(huì)公益項(xiàng)目實(shí)行所得稅優(yōu)惠政策，即煤層氣生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)認(rèn)定后，自獲利年度起，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅）等條件，根據(jù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)利用財(cái)稅政策設(shè)計(jì)了六種方案（見(jiàn)表5）。

第一種方案是現(xiàn)行政策下的情況，即價(jià)格補(bǔ)貼為0.2元/m3，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率為1%，土地使用稅為3元/m2，所得稅稅率為25%，該方案內(nèi)部收益率為5.93%，小于財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率12%，該方案不可行。

第二種方案是價(jià)格補(bǔ)貼仍為0.2元/m3，免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和土地使用稅、所得稅實(shí)行“二免三減半”的方案，該方案內(nèi)部收益率為6.95%，小于財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率12%，該方案也不可行。

第三種方案和第四種方案，免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和土地使用稅、所得稅實(shí)行“二免三減半”，國(guó)家提高價(jià)格補(bǔ)貼政策，提高到0.3元/m3和0.4元/m3，兩個(gè)方案內(nèi)部收益率分別為8.20%和10%，均小于財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率12%，方案3和方案4均不可行。

第五種方案是價(jià)格補(bǔ)貼提高到0.5元/m3，免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和土地使用稅、所得稅實(shí)行“二免三減半”，該方案內(nèi)部收益率為11.6%，與財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率12%基本相當(dāng)，該方案可行。即在免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和土地使用稅、所得稅實(shí)行“二免三減半”的條件下，只有國(guó)家價(jià)格補(bǔ)貼達(dá)到0.5元/m3時(shí)，煤層氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目才在經(jīng)濟(jì)上可行。

表3 煤層氣開(kāi)發(fā)利用稅收政策方案

第六種方案免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和土地使用稅、所得稅實(shí)行“二免三減半”，價(jià)格補(bǔ)貼為0.6元/m3，該方案內(nèi)部收益率為13.1%，大于財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率12%，方案六可行。

比較以上六種制度方案可以看出，若考慮中國(guó)目前煤層氣行業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，選擇方案五或方案六最為合適。

四、結(jié)論

為加快推進(jìn)中國(guó)煤層氣資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)程，在維持現(xiàn)有的優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加大對(duì)煤層氣資源開(kāi)發(fā)利用的稅費(fèi)、財(cái)政、專項(xiàng)等綜合性的優(yōu)惠支持力度。

1、提高煤層氣財(cái)稅補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)以上煤層氣開(kāi)發(fā)利用經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的結(jié)果，參照國(guó)外對(duì)煤層氣資源開(kāi)發(fā)利用的扶持政策，中國(guó)應(yīng)延長(zhǎng)現(xiàn)有煤層氣稅費(fèi)優(yōu)惠政策的時(shí)間，并出臺(tái)新政策鼓勵(lì)煤層氣資源的勘查開(kāi)發(fā)。改革現(xiàn)行煤層氣資源開(kāi)發(fā)利用的稅費(fèi)優(yōu)惠政策和財(cái)稅補(bǔ)貼政策，制定比現(xiàn)行政策更加優(yōu)惠的稅費(fèi)政策、財(cái)稅補(bǔ)貼政策和其它扶持政策。為支持煤層氣開(kāi)發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展，建議將煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高到0.5～0.6元/m3。同時(shí)，積極探索對(duì)于煤層氣資源稟賦不同的，采取差別化的財(cái)稅補(bǔ)貼政策，以利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

2、對(duì)生產(chǎn)煤層氣的企業(yè)所得稅自開(kāi)發(fā)項(xiàng)目盈利起實(shí)行“二免三減半”政策

由于在現(xiàn)行價(jià)格補(bǔ)償政策下，即使免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，煤層氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目仍然虧損。中國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，可以參考社會(huì)公益項(xiàng)目實(shí)行所得稅優(yōu)惠政策，煤層氣生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)認(rèn)定后，自獲利年度起，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅。

3、免征煤層氣開(kāi)發(fā)的土地使用稅

為體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)傾斜政策，支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)核能、電力、煤炭等能源開(kāi)發(fā)用地特點(diǎn)，劃分了征免稅界限，給予了政策性土地使用稅減免照顧。此外，對(duì)受市場(chǎng)因素影響，納稅人難以維系正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)較大虧損的給以免除土地使用稅。煤層氣產(chǎn)業(yè)屬于國(guó)家重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)，符合能源開(kāi)發(fā)用地特點(diǎn)，而且目前開(kāi)發(fā)幾乎全部嚴(yán)重虧損，建議國(guó)家免征煤層氣開(kāi)發(fā)的土地使用稅。

4、地方盡快出臺(tái)對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)利用的補(bǔ)貼政策

2007年4月20日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于煤層氣（瓦斯）開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)貼的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2007〕114號(hào)）規(guī)定：中央財(cái)政按0.2元/m3煤層氣（折純）標(biāo)準(zhǔn)對(duì)煤層氣開(kāi)采企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，在此基礎(chǔ)上，地方財(cái)政可根據(jù)當(dāng)?shù)孛簩託忾_(kāi)發(fā)利用情況對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)利用給予適當(dāng)補(bǔ)貼，具體標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼辦法由地方財(cái)政部門(mén)自主確定。目前只有山西省已實(shí)行0.05元/m3政策補(bǔ)貼。其它各省應(yīng)按照此辦法盡快出臺(tái)相應(yīng)的煤層氣開(kāi)發(fā)利用政策性補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)煤層氣的開(kāi)發(fā)利用。

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