城市地下空間權(quán)立法探討

張光明

摘要：通過對美國、德國和日本地下空間權(quán)立法狀況的介紹，針對我國城市地下空間權(quán)的立法現(xiàn)狀，提出我國城市地下空間權(quán)立法模式的構(gòu)想，建議為適應(yīng)地下空間權(quán)屬應(yīng)重新定義容積率。

關(guān)鍵詞：城市地下空間權(quán)立法 容積率

中圖分類號： TU9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

近二十年來,我國城市地下空間的開發(fā)利用在經(jīng)歷了以人防工程建設(shè)為主體的過程后,正逐步走向與城市建設(shè)與改造相結(jié)合的道路。城市地下空間的開發(fā)數(shù)量快速增長,體系不斷完善，特大城市地下空間開發(fā)利用的總體規(guī)模和發(fā)展速度已居世界同類城市的先進(jìn)前列。中國已經(jīng)成為世界城市地下空間開發(fā)利用的大國。再經(jīng)過未來十幾年的發(fā)展，地下空間必將成為中國城市經(jīng)濟(jì)社會運轉(zhuǎn)、日常生活和城市安全與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要支撐領(lǐng)域。但中國城市地下空間開發(fā)活動有兩個“瓶頸”，一是上位法的缺乏，二是城市地下空間的權(quán)屬不明。

結(jié)合參加“城市地下空間開發(fā)利用統(tǒng)一規(guī)劃和管理研討班”的學(xué)習(xí),對中國城市地下空間權(quán)的立法作粗淺的探討。

地下空間利用權(quán)在國外的立法狀況

在西方發(fā)達(dá)資本主義國家，為了適應(yīng)和保障地下空間的發(fā)展需要，在政策和立法上都有許多明確的規(guī)定，并且在實踐中得到不斷完善。這里僅以美國、德國和日本為例。

（一）、美國

美國是最先關(guān)注空間權(quán)立法的國家。作為習(xí)慣法國家，在19世紀(jì)50年代最先用判例形式確立了空間權(quán)制度。在20世紀(jì)初，將土地上下空間進(jìn)行分割并確定范圍進(jìn)而出租、出售該空間以獲取經(jīng)濟(jì)利益屢見不鮮。1927年伊利諾斯州制定了《關(guān)于鐵道上空空間讓與租賃的法律》，這是美國關(guān)于空間權(quán)的第一部成文法。到了1970年，美國有關(guān)部門倡議各州使用“空間法”這一名稱來稱呼各自的空間權(quán)法律制度。最為典型的是《俄克拉荷馬州空間法》，該法被認(rèn)為是對此前空間權(quán)法律問題基本立場的總結(jié)。該法集有關(guān)空間權(quán)領(lǐng)域的研究成果，詳細(xì)規(guī)定了空間權(quán)的各項制度。以后建立起來的美國現(xiàn)代空間權(quán)法律制度，深受《俄克拉荷馬州空間法》的影響。

（二）、德國

德國有關(guān)空間權(quán)問題的最早立法見于1896年《德國民法典》第1012條，該條規(guī)定:“土地得以此種方式(即地上權(quán)方式)設(shè)定其他權(quán)利，使因設(shè)定權(quán)利而享有利益的人，享有在土地的地上或地下設(shè)置工作物的可轉(zhuǎn)讓或可繼承的權(quán)利。”可見，當(dāng)時沒有區(qū)分普通地上權(quán)與空間地上權(quán)的區(qū)別。1919年德國又制定《地上權(quán)條例》以取代原來民法典中“地上權(quán)”一章。但是，法律同時規(guī)定，在1919年1月22日以前設(shè)立的地上權(quán)仍然適用該章的規(guī)定；與此同時，該章第1012條關(guān)于地上權(quán)(包括空間地上權(quán))概念的規(guī)定被其后的《地上權(quán)條例》所采納，因此該條規(guī)定的內(nèi)容實際上一直都是有效的。依該條例，德國空間權(quán)制度得到極大完善。《地上權(quán)條例》中對地上權(quán)下了定義，即“以在他人土地表面、上空及下空擁有工作物為目的而使用他人土地及空間的權(quán)利。”其形式，既包括普通地上權(quán)，也包括空間地上權(quán)。

（三）、日本

日本面積狹小，土地資源嚴(yán)重匾乏，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，土地的立體應(yīng)用就逐漸普及開來。1956年，日本私法學(xué)會第18次會議集中討論了“借地借家法的改正問題”這一主題，這次會議實際上是為日本在立法上確立空間權(quán)制度作理論上的準(zhǔn)備。1966年，日本修改《民法典》，在其中增加了有關(guān)空間權(quán)的規(guī)定，是在第269條之后追加規(guī)定的。該條第一項規(guī)定：地下或空間，因定上下范圍及有工作物，可以以之作為地上權(quán)的。于此情形，為行使地上權(quán)，可以以設(shè)定行為對土地的使用加以限制。可見，其將空間權(quán)界定為一種地上權(quán)，其范圍為地下或上空的某一特定斷層空間。第二項規(guī)定：前款的地上權(quán)，即使在第三人有土地使用或收益權(quán)利情形，在得到該權(quán)利者或者以該權(quán)利為標(biāo)的的權(quán)利者全體承諾后，仍可予以設(shè)定。于此情形，有土地收益、使用權(quán)利者不得妨礙前款地上權(quán)的行使。在其《不動產(chǎn)登記法》中還規(guī)定了空間權(quán)的登記程序，由此可見，日本將空間權(quán)也視為一種用益物權(quán)。

雖然各國立法并未明確提出“地下空間權(quán)”或“空間地下（上）權(quán)”的稱謂，然而，地下空間權(quán)制度的客觀存在及相關(guān)概念的提出，無疑是對傳統(tǒng)物權(quán)概念的革命，為地下空間開發(fā)的進(jìn)行乃至發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。

我國城市地下空間權(quán)立法現(xiàn)狀

我國城市地下空間權(quán)的立法主要有中央立法和地方立法兩大類。

（一）、中央立法

目前，我國已出臺的涉及到地下空間權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)主要有1993年頒布實施的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、1996年頒布實施的《中華人民共和國人民防空法》、2001年建設(shè)部修改并頒布實施的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》以及2007年頒布實施的《中華人民共和國物權(quán)法》。

《物權(quán)法》第136條“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。”該條明確規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以在地下設(shè)立，并且承認(rèn)了地下空間可以與地表、地上空間分開單獨設(shè)立。在國務(wù)院辦公廳2008年1月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中明確提出“鼓勵開發(fā)利用地上地下空間”，要求“國土資源部要會同有關(guān)部門，依照《中華人民共和國物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，抓緊研究制訂土地空間權(quán)利設(shè)定和登記的具體辦法”。

（二）、地方立法

近年來，國內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市逐漸意識到地下空間利用的重要性。在立法上有了明顯的突破。如浙江省政府2002年頒布的《浙江省土地登記辦法》、上海市政府2006年頒布的《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》等都對地下空間的使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定；深圳市政府2008年9月公布實施的《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》中也明確規(guī)定了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的取得等問題。在地下空間商業(yè)開發(fā)土地使用權(quán)的出讓方面，深圳、杭州等地方也進(jìn)行了有益的嘗試，通過招拍掛牌方式出讓地下空間開發(fā)的使用權(quán)。

目前，對地下空間權(quán)屬登記、使用、租售等相關(guān)的實施性規(guī)范和政策，國家和各地方有關(guān)部門都在加強(qiáng)研究論證，逐步推進(jìn)。

三、我國城市地下空間權(quán)立法規(guī)則的構(gòu)想

（一）地下空間權(quán)的物權(quán)立法規(guī)則總體構(gòu)想

城市地下空間權(quán)是與土地立體利用相伴而生的一種新型的不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)，必須在《物權(quán)法》中明確規(guī)定。在我國，構(gòu)建城市地下空間權(quán)的物權(quán)規(guī)則可以分兩步進(jìn)行：

分解獨立成章

可以效仿日本模式對《物權(quán)法》進(jìn)行修訂。將城市地下空間權(quán)規(guī)范在《物權(quán)法》中獨立成章加以規(guī)定是最佳選擇。也就是說，將城市地下空間權(quán)徹底作為物權(quán)的一級徹底獨立，使其不再“寄身”于其他傳統(tǒng)物權(quán)，才更能為其成長預(yù)留富有想象力的空間，大大擴(kuò)展地下空間利用的廣度和深度。

整合現(xiàn)有法律、法規(guī)

整合現(xiàn)有的法律、法規(guī)，修訂原有有關(guān)的專門法律，制定相應(yīng)法規(guī)和規(guī)章，調(diào)整利用已有的法律法規(guī)。在時機(jī)成熟時，以“建設(shè)用地地下使用權(quán)”為核心，將其與空間役權(quán)、空間相鄰權(quán)等規(guī)定集中，作為“權(quán)利束”在《物權(quán)法》中獨立成章加以規(guī)定，并以其作為城市地下空間權(quán)的基本規(guī)則，并另行制定《中華人民共和國城市地下空間權(quán)法》，形成以城市地下空間權(quán)的基本法為主，單行法為輔的完整物權(quán)規(guī)范模式。

地下空間權(quán)物權(quán)規(guī)則的具體設(shè)計

我國城市地下空間權(quán)的物權(quán)規(guī)則在具體設(shè)計時主要分為以下兩類規(guī)范：

1、城市地下空間權(quán)的物權(quán)實體規(guī)則。

這類規(guī)則主要包括：一是依照物權(quán)法定原則所應(yīng)規(guī)定的權(quán)利種類。城市地下空間權(quán)屬于概括性權(quán)利，包括地下空間所有權(quán)、空間相鄰權(quán)和空間利用權(quán)。其中，在空間利用權(quán)中應(yīng)當(dāng)規(guī)定區(qū)分建設(shè)用地使用權(quán)、地下空間役權(quán)和空間擔(dān)保物權(quán)。二是城市地下空間權(quán)的支配范圍。城市地下空間權(quán)的支配范圍應(yīng)通過排除法確定，即除去地表權(quán)利人依法享有一定范圍的地下空間，除此以外的其他地下空間歸地下空間權(quán)利人支配。三是城市地下空間權(quán)的物權(quán)變動規(guī)則。城市地下空間所有權(quán)歸屬國家，國家應(yīng)以有償出讓方式讓渡權(quán)利，并嚴(yán)格限制地下空間權(quán)的劃撥取得。基于物權(quán)法原理，城市地下空間權(quán)利人在其空間范圍內(nèi)可以再行設(shè)定空間權(quán)。對于縱向上存在不同權(quán)利人的地下空間，原則上可以轉(zhuǎn)讓，但必須獲得利害關(guān)系人的同意。

2、城市地下空間權(quán)的物權(quán)程序規(guī)則。這類規(guī)則主要是城市地下空間權(quán)的登記規(guī)則。在傳統(tǒng)的物權(quán)登記規(guī)則之外，地下空間權(quán)的登記應(yīng)當(dāng)與立體權(quán)利的登記法則配套。登記簿上不僅應(yīng)當(dāng)記載用以確定土地面積的數(shù)據(jù)和圖形，還應(yīng)當(dāng)記載垂直方向的高程。高程的測量記載方式，不單純以平均海平面或者國家高程系統(tǒng)為參照標(biāo)準(zhǔn)，允許登記人在特定區(qū)域內(nèi)自己選定準(zhǔn)點做高程估測。

此外，應(yīng)充分考慮公共利益的保障，如：在戰(zhàn)爭或其他緊急狀態(tài)下，地下空間權(quán)利人應(yīng)將地下空間即時、無償、無條件的提供防空、防災(zāi)等用途。

建議

（一）、重新定義容積率

現(xiàn)有容積率系指在城市規(guī)劃區(qū)的某一宗地內(nèi)，房屋的總建筑面積與占地面積的比值，考慮地下空間權(quán)屬后，為了適應(yīng)地下空間權(quán)建議重新定義容積率。

地上容積率：指在城市規(guī)劃區(qū)的某一宗地內(nèi)，地面房屋的總建筑面積與占地面積的比值。

地下容積率：指在城市規(guī)劃區(qū)的某一宗地內(nèi)，城市地下空間的總建筑面積與占地面積的比值。

將地上、地下容積率分別確定，能更好體現(xiàn)土地在城市地下空間開發(fā)中所產(chǎn)生的價值。

（二）、啟動地下空間權(quán)的價格評估

伴隨著地下空間權(quán)的權(quán)屬問題逐步確定，地下空間權(quán)（包括單建式、結(jié)建式人防工程）的價格評估是有待關(guān)注的問題。

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