關于控制性詳細規劃編制及理論的探討

史秀 王泓懿

摘要：本文對控制性詳細規劃作用以及當前控規實施過程中面臨的問題進行分析，并結合近年來的工作實踐，對控制性詳細規劃的控制方法和指標體系進行了較為深入的研究和探討。

關鍵詞：城市規劃控制性詳細規劃規劃編制

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A

自從《城鄉規劃法》實施以來，控制性詳細規劃被提高到了一個很重要的法律地位，受到了空前重視，控制性詳細規劃的編制與實施得到了快速發展。近年來，通過不斷地探索和實踐，各地對控規的編制已經總結出了不少成功、有效的經驗，并在城市建設與規劃管理中發揮著重要的作用。但在實施過程中，約有80%以上的控制性詳細規劃都涉及到修改與調整，這說明當前控制性詳細規劃編制的科學性還有待進一步提高，只有通過對控制性詳細規劃編制技術的不斷探索，才能使規劃編制成果更加科學，更加進步，真正發揮控制性詳細規劃在城市建設與管理中的控制與引導作用。

1控制性詳細規劃的作用

1.1 承上啟下的作用。控制性詳細規劃是總體規劃和修建性詳細規劃之間有效的過渡與銜接，起到了深化前者和控制后者的作用，確保規劃體系的完善和連續。

1.2 管理的依據和建設的引導。由于控規的層次、深度適宜，同時又是采用規劃管理語言表達規劃的原則和目標，因此它是規劃管理的科學依據和城市建設的有效指導，控制什么，怎么控制都有章可循，避免了主觀性和盲目性。

1.3 城市政策的載體。通過傳達城市政策方面的信息，控規在引導城市社會、經濟、環境協調發展方面具有綜合能力。

2控制性詳細規劃指標的確定方法

2.1反饋法。試做形體布局的詳細規劃，然后結合土地有償使用進行研究、調整、再將各項設計要素抽象和反算成明確的控制指標。

2.2比較法。對各城市不同性質用地的現狀和規劃指標進行調查分析，為規劃提供參考數據。

2.3標準法。根據城市總體規劃或分區規劃規定的人口容量，結合國家或地區有關人均規劃建筑面積標準的規定，制定出總建筑面積標準，再推算出建筑密度、容積率、高度等指標。

2.4容量法。根據居住條件、道路交通設施、市政設施、公共服務設施等現狀，預測改造后的飽和容量，計算可能承擔的人，進而確定各項指標。

2.5經濟法。通過對房地產開發經營的效益分析，計算出規劃容積率的臨界值，以此確定控制土地使用強度指標l；也有通過對用地區位條件、交通條件及開發建設條件進行預測和分析，作出地價分析圖，并結合開發費用的估算和房地產市場預測及分析，找出拆建比臨界值，以此確定出土地使用強度控制指標。

3 控制性詳細規劃編制方法

3.1 控規應是控制與引導的統一。城市規劃重在實現城市的整體利益、長遠利益，與城市建設的政府任期階段性和地方利益主體尋求利益的局部性是有直接矛盾的。控規作為城市近期發展地區和重點地區發展建設規劃的深化，是以實現近期利益為支撐點的。

3.2 變被動控制為主動引導。在《城市規劃編制辦法實施細則》中，是以土地使用與建筑規劃管理通則為基礎，結合各地塊控制性詳細規劃圖的控制方法，實現規劃原則的普遍性與具體、局部建設的差異性的統一的。

3.3引入分區平衡控制。城市的組織運作是以街坊為基本單元的，而控規是以地塊為基本單元的。某一特定地區內，用地主導性質、建設總量確定的情況下，是不必要強行固定具體地塊的建設性質與建設強度的。因此，以具體的特定地區為一個分區，引入分區平衡方法，通過分析論證，在某一控規區域內劃分為若干分區，進行主導性質用地總量、輔助性質用地總量、以及相應建筑量的規定。

4控制性詳細規劃編制當前面臨的問題

4.1現行控制性詳細規劃編制技術是計劃經濟下的產物，控制內容強求統一，面面俱到，缺乏彈性。而市場經濟條件下城市發展的復雜性和多變性則要求控制性詳細規劃的控制內容更具彈性，要求研究控制指標的彈性和應變范圍，使之控而不死，變而不亂。現行的控制性詳細規劃往往在城市的數平方公里的范圍內采取統一的編制方法，造成該細的無法細，該粗的有控制得過死，導致可實施性差，控制力度達不到要求，實施過程中，面對實際情況不得不對控制性詳細規劃進行調整。

4.2對如何分析、如何確定控制指標等編制方法方面的指引不夠。現有控制性詳細規劃的編制技術要求主要側重于對控制性詳細規劃成果的終極要求，一般都要求包括哪些內容、哪些圖紙等等，這種成果框架型的編制技術要求往往導致控規成果對城市建設中可能遇到問題的研究深度不夠，導致對各地塊控制指標數值的確定缺乏科學性，規劃成果與管理脫節。

4.3 “技術”上的合理，不夠重視法律程序，缺乏必要的法律保障。控制性詳細規劃制定后，如何管理、依法實施等環節無章可循。特別是控規成果的實施性、操作性不夠強，面對現實不得不進行經常性的調整。其主要原因除了自身依據不足形同虛設外，更重要的是沒有真正把控制性詳細規劃提升到法律文件的高度來看待。

4.4公眾對控制性詳細規劃編制和實施管理的參與程度不夠，缺乏“自下而上”的規劃編制過程。大多數現行控制性詳細規劃都是由當地政府或城市規劃行政主管部門組織編制和審批，公眾缺乏有效的參與途徑，規劃實施過程缺乏應有的監督保障，以至于在規劃管理中變更規劃、越權審批，遷就開發商利益等現象時有發生。

5 控制性詳細規劃編制注意要點

5.1編制控制性詳細規劃，應當充分結合地方實際情況和城鄉規劃主管部門的管理要求，編制工作應在充分的調研與分析論證基礎上進行，控制成果應有充分的依據和可行性，強化與規劃管理的銜接，提高規劃成果的科學性和可操作性。規劃是對城市未來較長時間發展的控制與預測。由于城市發展有較多的不可預見因素，規劃也應是動態的，應具有一定彈性。但一個合理的規劃不應在其執行初期就面臨頻繁的調整。

5.2對不同規模不同特點的城市，以及同一城市內不同地區、不同情況下的控制性詳細規劃應采取不同的深度、做法和要求，采用多種不同的方式進行控制。現在許多城市提出了控制性詳細規劃全覆蓋的理念，而控制性詳細規劃全覆蓋，也應該是在采取不同深度和要求的情況下進行的。

5.3規劃控制要點應用簡練、明確、適合操作的方式表達出來，作為控制土地批租、出讓的基本依據，正確引導開發行為。應以量化指標和控制要求，將城市總體規劃的宏觀控制轉化為對城市建設的微觀控制，并具體指導建設開發地段的修建性詳細規劃、建筑設計、土地出讓等行為和活動。

5.4控制性詳細規劃的編制，應當依據已經批準的城市總體規劃或分區規劃，并符合國家和地方的相關法律、法規、技術標準等。依法規劃是保證控制性詳細規劃法律嚴肅性的前提。通過具體的設計要求、設計導則以及設計標準與準則的方式體現在規劃成果之中，借助其在地方法規和行政管理方面的權威地位使城市設計要求在實施建設中得以貫徹落實。

5.5建筑限高與限低。建筑限高的規定，除滿足一些技術上（如凈空、微波通道等）的高度控制要求外，最主要的是要滿足城市建筑空間輪廓和景觀塑造的需要。目前控規工作中提出的建筑限高，雖然在一定程度上能反映規劃的空間意圖，但由于只有最大高度的限制，沒有最小高度建設要求，實際建設效果往往與規劃意圖有較大差距。因此建議在控制指標中，引入建筑限低指標，規定地塊建筑的最低高度，用限高與限低相結合的方法，完善城市空間的三維指標體系。當然，建筑限低指標可以選擇性地規定，不必對每個地塊作規定。

5.6在規劃建議用地性質不能滿足使用者要求的情況下，要求土地使用單位必須提出更改用地性質的申請，經規劃管理部門進行綜合平衡、并滿足控規提出的替代條件后，可以批準替代的用地使用性質。規劃管理部門在研究替代時，應嚴格保證某一特定地區內主要用地、配套服務設施用地、綠地等總量平衡，原則上不得隨意減少。

6 結束語

總之，在《城鄉規劃法》的指導下，只有深入探索和研究控制性詳細規劃的編制方法，不斷提高規劃編制的科學性，才能使控制性詳細規劃真正成為城市規劃和管理的指導和依據，發揮其應有的作用和效應。

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