關于行政執法方式從運動性向制度性轉變的思考

徐景勛

摘要：行政執法是法治狀態下的行政，此種行政以體現人民意志和利益的法律為依歸。廣義的執法是與立法相對應的，而行政執法是狹義上的執法，它是指在實施國家公共行政管理職能的過程中，法定的國家行政機關和得到法律、法規授權的組織依照法定程序實施行政法律規范，以達到維護公共利益和服務社會的目的的行政行為。

關鍵詞：行政執法；方式；運動性；制度性；行政機關

Abstract: The administrative enforcement of law is the rule of law state administration, the administration to reflect people's will and interests of the law. The generalized law enforcement is related to the legislation, administrative enforcement of law is the narrow sense of law enforcement, it refers to the process of the implementation of public administration functions, authorized legal state administrative organs and laws and regulations, organization in accordance with the statutory procedures to implement the administrative laws and regulations, in order to achieve the administrative action to safeguard public interests and social services the purpose of the.

關鍵詞：行政執法；方式；運動性；制度性；行政機關

Keywords: administrative law enforcement; mode; sports; system; administrative organs

中圖分類號：F406.17 文獻標識碼：A 文章編號：

行政執法是行政機關依法行使行政職能的主要手段，是實現行政管理目標的重要途徑。按照表現形式的不同，分為運動式執法和制度性執法。

一、運動式執法方式概念界定及特征

所謂“運動式執法”，就是通過集中優勢人力物力，對違法犯罪現象形成“拳頭”攻勢，是普遍存在于行政執法領域甚至刑事領域(如“嚴打”)的一種特殊的執法方式，不可否認，在日常的城市管理工作中，我們常常采取這種行之有效的“運動式執法方式”來迅速恢復市容環境秩序，如我市開展的為期一個月的城區市容環境大清潔大整治、為期兩周的建設美麗咸陽市容環境衛生春季整治行動及為期一百天的夏季占道燒烤夜市專項整治活動，還有近期開展的治污降霾專項整治活動，等等，執法部門總是聯合各街道辦事處和公安、環保、食藥等相關部門開展 “大會戰”，實行專項治理、集中整治等等，“運動式執法”一時成了我們在城市管理行為中的依賴癥。通過對運動式執法案例的分析，我們可以看到它具有以下四個共性特征：一是應急性。運動式行政執法的目的是為了解決城市管理過程中一些久治不愈的頑疾；二是臨時性。運動式行政執法是一種在特定時間、空間進行大檢查、大整頓的短期行為；三是反復性。運動式行政執法因為其自身的局限性使得這種執法往往不能一次性解決問題，而是通過重復性的執法來完成；四是破壞性。運動式執法方式，屬于粗放型的執法方式，其驟起驟落的時空操作性，極易破壞穩定的社會生產、生活秩序常態。

三、制度性執法方式概念界定及特征

制度性執法是以法律、法規、制度規定為依據，關注日常管理和執法程序，如網格化管理、常態化管理等，關鍵是保持執法的常態化及效果的長期性。確保執法的公信力，加強社會管理的有效性。同時，執法人員要堅持法律面前人人平等，不搞選擇性執法，確保執法的公信力。制度性執法，集人本主義、程序正義、持續發展等特征于一身，從而為依法行政、和諧行政提供了一條切實可行的路徑。它通過堅持高度的程序觀念，提供一整套的法律實施及問題預警機制，從而保證執法的有條不紊和可預見性。

四、運動式執法和制度性執法之對比分析

第一，制度性執法注重人權保障，體現對人民群眾的人文關懷。

傳統的運動式執法追求效益，快速打擊違法行為，而從快往往意味著程序的簡化或廢除，忽視過程而片面追求結果。少數執法者因急于求成、立大功，有意無意地忘記法律的規定，省略一些重要環節，例如在運動式執法監督中，往往未經調查就先對企業產品予以查封，這種忽略程序的執法行為是對人權的極大漠視，因為程序不僅僅是實現結果的工具，而具有它自身的價值，如平等性、人道性、尊重個人尊嚴等。從這個意義上講，程序本身就是公民的一項權利，程序性人權即是人權的重要組成部分。程序公正是結果公正的必要前提，如果程序有失公正，不僅其自身的公正價值得不到實現,就更不要講依賴程序而得以實現的實體公正了，所謂程序公正主要包括兩方面內容：即聽取對方意見和任何人不得做與己相關案件的法官。制度性執法不是臨時性的應急措施，而更關注日常管理，它往往事先有一套完整的程序，如先調查取證，后實施處罰、聽證程序等，以保證法律公正實施，通過完整的程序可以對政府權力形成有效的制約，防止監督部門未經調查就草率地進行行政處罰。同時，政府部門如果沒有按規定的程序執法，就可能會導致其執法行為無效，追究相應的違法責任。通過程序制約，相對人的合法權益得到了有效保障；另一方面，在執法過程中，行政機關必須聽取相對人的合理意見，相對人可以進行申訴、抗辯，還能夠極大地調動廣大人民群眾的民主參與熱情，使執法過程得以順利進行。

第二，制度性執法可以防止形式主義與隨意性，提高政府的形象

運動式執法使執法者疲于應付運動，怠于平時執法，助長了選擇性與隨意性執法行為。而且，平時執法與運動時期執法寬嚴標準過分懸殊，使其執法標準充滿隨意性。運動式執法為了突出辦案、顯示政績，往往在特殊時期制定一些非常的指標，如有的地方規定在某一時期必須完成一定的罰款數額，稅務機關必須完成規定數額的稅收征收任務等，執法者為了完成執法指標往往將合法的經營者也納入處罰對象中，嚴重影響了政府的信用和形象。以今年我市治污降霾整治活動為例，在運動式執法期間，往往城管執法部門剛離開施工單位，環保部門接著就來檢查了，工地還要三天兩頭應付各種各樣的大檢查、匯報，這種執法不僅擾亂正常的施工秩序，且往往導致職能交叉或職能缺位，最終誰也管不好。在大型會議、檢查及高中考等特殊時期，鑒于施工可能產生的噪音和揚塵等問題，又隨意要求工地停止施工，從而避免出現揚塵、噪音、遺撒等系列問題，執法隨機性、隨意性過大，極易造成執法單位社會公信力缺失。制度性執法注重日常管理、注重執法的實際效果，有效的防止了形式主義，制度性執法要求行政機關把行政執法的法定執法范圍、職責權限、標準條件、程序步驟、具體時限、責任追究、監督形式等向社會公開明示，以規范行政執法行為；要求執法者應該按法律、法規本身的要求去執法，而不是按照自己的主觀臆斷去做出行為；要求行政執法者將職務行為嚴格同非職務行為區分開來，它拆除了行政執法機關與行政相對人之間的一堵高墻，剝去了籠罩在行政執法機關頭上的神秘面紗，給人以公正、可靠的形象。

第三，制度性執法降低執法成本，提高執法效率

運動式執法過程中盲目調動大量人力物力財力，必然造成行政資源的極大浪費。轟轟烈烈的運動式執法排除了政府之外各種社會力量參與的可能，在這種情況下，其執法效果如何可想而知。而且運動式執法會導致多層執法、多頭執法。例如對城市管理中占道經營治理難易反復的問題，城管部門經常通過大規模的市容環境大整頓活動的方式進行震懾和打擊，從而達到在短期內迅速恢復市容秩序的目的，然而長此以往，在“運動”和非“運動”的不同時期，懲罰力度體現了不一致的嚴厲性，從違章者的角度看，運動式執法使他們產生某種既定預期，即躲過執法風頭以后可以更加變本加厲從事違法活動，并因此產生執法機關與違法者之間的拉據戰，違法行為久打不絕。運動式執法，表面上看上去轟轟烈烈，實際上卻給一些以違法為“職業”者，留下了明顯可鉆的空子，因為它具有一定的周期性。人們明白，只要躲過了“嚴打”期，一切便恢復正常，違法便可繼續，執法者只會睜一只眼閉一只眼。先前執法者信誓旦旦要動真格的念頭也會煙消云散。即使那些并不存心以違法為“職業”的良善公民，在違法者的實際利得中也會眼紅加盟。因為所謂良善公民，也是人，人們生來并無善惡之分，只是在制度限定的物質利益的得失面前，人們通過權衡輕重、稱量輸贏，或向善，或為惡。可見，運動式執法不但未使法律執行體現出經常性，反倒對違法活動提供了規律性的“啟示”。此外，運動式執法往往采取拉網式的大檢查，不論問題大小、情節輕重都被一律予以處罰，不同的違法行為受到相同的處罰，或者相同的違法行為受到不同的處罰，這不但破壞了法律面前人人平等和責罰相當的原則，而且容易傷及無辜，使合法生產者和經營者的權利得不到保障。

制度性執法將日常管理納入常態化軌道，通過制度性規范管人管事，不管是運動還是非運動期，實行同樣標準和程序，堅持公平公正公開原則，同時，將一些涉及市場管理的事務交由行業組織、中介組織去管理，充分發揮廣大人民群眾的監督作用，有效的降低了社會成本，提高了執法效率。

五、制度性執法的構建

1、法律構建，即健全行政執法程序。

所謂行政執法程序是指行政執法機關做出行政行為的步驟、順序、時間和方式、方法，是行政程序的一個重要組成部分。行政程序是保證行政機關公正執法，平衡行政機關與行政相對人權利義務的有效手段，可喜的是，我國行政程序的混亂狀況隨著學者《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》的提出已逐漸得到改善。行政程序的進一步完善指日可待。首先要完善程序性的權利救濟機制，包括調查程序、聽證程序、救濟程序等。其次，完善聽證制度。

2、完善相關制度，加強社會監督。

孟德斯鳩曾說過“當一個人握有絕對的權力的時候，他首先想到的便是簡化法律”行政權力由于具有單方性、強制性等特征，在政治、社會等諸多因素的作用下可能發生變異，使公權力變成私權，人民的公仆轉為人民的主人。為了防止行政權力的失衡需要對行政權力加以有效地監督。對行政執法活動的監督，應當主要通過人民群眾監督、新聞媒體監督等方式進行，推進行政執法的問責機制。特別要強調的是發揮廣大人民群眾的監督，行政執法監督只有贏得群眾的支持與配合，才能有的放矢，及時發現和制止行政違法行為。在行政執法監督過程中，如發現行政機關違法或不嚴格執法以致造成行政相對人的合法權益損害時，應追究其過錯責任。

1、行政執法公示制度，可以加強執法的外部制約，即社會公眾對行政執法部門的社會監督。行政執法公示制度就是行政執法部門從公平、公開執法的基本原則出發，把行政執法各個環節向社會公開，接受社會監督，從而促進執法狀況的改善，推進依法行政治國理念的一種制度。其內容包括：執法規范責任公示、執法程序公示、工作標準和質量公示、執法工作時限公示、違法責任追究公示、社會監督公示。

2、告知制度。是指行政主體在進行某項行政行為之前、之中、之后對行政相對人享有何種權利、承擔何種義務，如何行使有關權利、履行有關義務及其他有關事項負有書面或口頭告知的義務，若行政主體未履行該項義務，而導致相對人喪失權利或因未履行有關義務而遭受損害，則應承擔相應法律責任的程序制度。

3、聽證制度。是指行政機關在作出一項影響相對人權利義務的行政決定之前，應當給予行為相對人參與并發表意見的機會，行政機關就有關事實問題和法律問題廣泛聽取利害關系人的意見，以保證行政決定合法、合理的程序制度。

六、法治的建設并非一蹴而就的事情，它需要經歷一個漫長的過程。應當承認，我們當前正處于一個法基礎薄弱的法治環境，這是不得不面對的現實。法治的構建受制于主客觀條件，在我們法治建設的主客觀條件尚不充足的環境下，自然涉及對法律和政策關系的思考和關注。有的學者認為：“政策高于法律，對于一個法基礎薄弱的發展中環境而言，雖是一個無可避免的過程，這種現象絕對不利于法文化的生根，……有利于專斷而不利于法治。”在我國社會主義市場經濟體制逐步形成的過程中，許多應有的法律、法規和規章制度沒有完全建立起來，加之管理上的漏洞，控制和約束機制的欠缺，給一系列違法行為提供了可乘之機，社會主義市場秩序受到嚴重破壞，威脅著社會的健康發展，而此時就需要大規模的“運動式行政執法”來迅速恢復社會秩序。其次，由于當前行政機關的資源有限，唯有統一調度、集中有限的人力、物力、財力才能對違法分子產生有效威懾，打擊違法行為，有力整頓行業秩序，恢復社會秩序。因此，“運動式行政執法”作為社會轉型時期存在的一種特殊的執法現象，其存在具有相對合理性，它在一定程度上符合實踐理性，有存在的社會現實基礎。它是社會發展到一定時期的必然產物，但要實現依法治國，就要做到立法、執法、司法、守法各個環節齊頭并進，行政執法作為其中的重要一環，必須盡快改變當前行政執法部門在執法活動中對“運動式”執法方式的依賴性，改善當前常態法制防范機制缺失的現狀。隨著社會的發展和進步，運動式執法將逐漸退出歷史舞臺，但從運動式執法推進到制度性執法，卻需要我們共同努力，畢竟實現行政執法完全制度化，這應是法治建設的目標之一和必由之路。克服運動式執法方式帶來的弊端，推動我國行政執法方式從運動式執法向制度性執法進行轉變，進而進一步完善我國當前行政執法體制，唯有此，依法治國方略才能順利實施，建設社會主義法治國家的目標才能早日實現。