金融資源公平配置的價值分析及法律實現路徑

宋雷

內容摘要：中國金融發展呈現出嚴重的不均衡態勢，集中表現為城市與農村之間以及不同所有制經濟體之間金融資源配置的不均衡。這種不均衡已經成為中國金融和經濟協調發展的嚴重障礙。問題的解決除需更新金融法的價值理念—放棄“金融安全與金融效率”的二元價值觀，改采“金融安全、金融效率與金融公平”的三元價值觀，將金融資源配置公平作為金融法重要價值外，還需在金融資源配置公平指導下進行一系列法律制度的構建，具體而言包括構建包容的金融監管制度和進行扶持性金融資源配置立法。

關鍵詞：金融資源 配置 金融公平 金融監管

引言

當前，金融在經濟中的作用變得越來越重要，甚至開始脫離實際經濟以“虛擬”的形態運行，這使人們意識到，傳統上不被認為是經濟資源的金融日益顯示出其特有的資源屬性，對經濟發展的作用越來越大，金融資源觀由此產生。金融資源理論的提出，使人們對新經濟條件下的金融屬性有了更深層次的認識，這不僅為金融學的研究提供了新思路，也為金融法的研究提供了多元的視角。把金融資源觀應用到金融法領域就會發現，改革開放三十多年中，中國雖然創造了舉世矚目的經濟增長奇跡，但伴隨出現的是金融資源配置的嚴重不均衡。近幾年，金融領域偏低的市場化程度、相對滯后的制度改革、金融資源配置的地區差異、行業差異、所有制差異以越來越觸目驚心的形式展現在人們面前。由此，總結和反思我國的金融資源配置現狀就顯得很必要。

中國金融資源配置不均衡的現狀

（一）金融資源配置不均衡的具體表現

首先，不同所有制經濟體之間的金融資源配置表現出明顯的不均衡特征。在基礎性金融資源層面，國有經濟體因為有政府的隱性信用擔保更容易獲取金融資源，非國有經濟體能夠獲得的金融資源非常有限。歷年的中國國有銀行貸款數據表明，中國國有銀行系統存在一定程度的信貸歧視，更傾向于向國有企業貸款。這種情況并沒有隨著市場經濟的發展而改變，《中國民營經濟發展形勢分析報告（2011—2012）》中稱，當前形勢下，我國民營企業融資難題并未緩解，特別是小型微型企業融資尤為困難。

據銀監會測算，我國銀行貸款主要投放給大中型企業，大企業貸款覆蓋率為100%，中型企業為90%，小企業僅為20%，幾乎沒有微型企業。2011年下半年發生的“溫州民間借貸風波”，以極端的方式展現出非國有經濟體深陷的融資困局，由于無法獲得充足的金融資源，民營企業發展舉步維艱，幾乎到了崩潰的邊緣。在機構性金融資源層面，國有金融機構占據絕對的壟斷地位，民間資本興辦金融機構困難重重。近年來“民間金融合法化”的呼聲越來越高，這使政府對民間資本進入金融領域的態度從“嚴格限制”轉變為“事實默許”再到“逐漸承認”。

2010年，國務院頒布了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（簡稱即“新非公36條”），其中強調“鼓勵和引導民間資本進入金融服務領域，允許民間資本興辦金融機構”。但被寄予厚望的“新非公36條”在推行過程中遭遇到各種阻礙，“民間投資在鐵路、能源、金融、市政公共事業等重要領域進展甚微，金融領域幾乎未對民間資本有實質性的放開”，實施情況不容樂觀（白欽先，2001）。

其次，城市與農村之間的金融資源配置也是不均衡的，金融資源分配表現出明顯的城市化傾向。在基礎性金融資源層面，為了快速推進工業發展和城市化進程，政府將大部分資金投向城市。相對于城市地區基本建設和企業生產、流通以及居民消費的借貸資金支持而言，專門針對農村經濟發展提供的資金支持比重非常低，農村金融資源供給嚴重不足。據測算，2008年至2010年每年大約有超過20000億的農村金融需求得不到滿足。2010年，農村戶年均累計借入款為1414.413元，其中1015.962元來自于私人借貸，占七成以上。

在機構性金融資源層面，農村各類金融主體都表現出很強的“非農傾向”。自1998年起四大國有商業銀行陸續從農村地區撤離，農村金融市場上的正規金融除少數的國有商業銀行外，只剩下農業發展銀行、農村信用合作社、郵政儲蓄以及最近幾年興辦起來的新型農村金融機構。這雖然在理論上初步形成了以合作金融為基礎，商業金融、政策性金融分工協作的農村金融格局，但在實際操作中卻出現了和發展農村經濟相背離的狀況?，F在農業銀行雖然還承擔著農村商業性金融的職能，但其資金投放領域已從單純的農村經濟領域向工商業及相對高利潤率的非農產業轉移，在農村投放的資金明顯減少，名為“農業”銀行，實際經營漸行漸遠，這是不可辯駁的事實。

農村信用社是農村金融市場最主要的金融資源配置主體，但農村信用社在發展過程中偏離了為農村一定區域內社員提供金融服務的設立宗旨，特別是在經濟發達的沿海地區，一些農村信用社開始轉變為綜合性的商業銀行，把從農村籌集來的資金轉存中央銀行、購買證券或轉借其他金融機構，狀況堪憂。統計資料顯示，2010年農村信用社農民存款余額為18626億元，信用社農民貸款余額為5021億元，存貸差額高達13605億元。自2006年農村金融準入政策開放以來，雖然興辦了一批新型農村金融機構，但由于金融機構發展政策和制度設計上的局限，農戶信貸需求的滿足程度依舊偏低，貸款成本高于城市居民和中小企業貸款利率水平，農村金融資源供給與需求之間的矛盾依舊突出。

（二）金融資源配置不均衡導致的嚴重后果

從理論上說，由于金融資源的供給和需求在地域、行業、群體上的非均衡性，相應的金融資源配置勢必會呈現出不均衡態勢。金融資源配置的不均衡態勢無法避免，其存在具有一定的合理性。但不均衡又有兩種情況，適度不均衡與過度不均衡，過度不均衡不僅不利于金融的發展，還會帶來一系列嚴重后果。

1.金融資源配置的過度不均衡導致社會收入分配差距逐漸加大。我國不同經濟體之間、城市與農村之間金融資源配置的嚴重不均衡直接限制了民營經濟和農村經濟的發展，導致社會收入分配差距逐年加大。目前中國社會的貧富差距逐年加大，基尼系數逼近甚至越過警戒線已是不爭的事實。國家統計局的數據顯示，自2000年開始中國的基尼系數已越過0.4的警戒線，并逐年上升，2012年已達到0.474。如果不及時矯正金融資源配置的嚴重不均衡，收入分配差距還有進一步發展的可能?？梢灶A見的是，當收入分配差距超過社會能夠承受的最高限值時，必將引發社會動蕩。endprint

2.金融資源配置的過度不均衡導致民間金融在體制外“瘋長”。金融資源配置的過度不均衡，弱勢行業、貧困群體、非國有制企業的金融資源需求在正規金融體系中無法得到回應與滿足，這迫使它們轉向體制外尋找出路，這就為民間金融提供了生存空間，中國的民間金融正是在這樣的背景上潛生與滋長起來的。近幾年來，雖然有政府的嚴厲管制，民間金融也星火燎原地發展著，并且漸漸形成與正規金融鼎立之勢。

據中央銀行溫州支行的統計，截至2011年8月末，溫州市參與民間借貸的資本余額大概為1200億元左右，占同期全市貸款余額的20%左右。自2011年下半年溫州金融風波以后，借貸金額下降了20%，但仍保持在900億元的規模，溫州現在貸款余額在6800億元左右。這種自發的、分散的信用活動，缺乏正規的管理和嚴格的法律約束，不僅容易引發較高的道德風險，還增加了國家對實際貨幣供應量進行宏觀調控的難度，擾亂了國家正常的金融監管秩序，為中國金融的健康發展埋下了極大隱患。2011年溫州法院民間借貸類案件收案12044件，標的近54億元。而2012年1至4月份，溫州法院已收民間借貸類案件6510件，標的38.5億元，民間借貸案同比上升近89%。

金融資源配置不均衡背景下金融法傳統價值觀反思與重構

（一）金融法傳統價值觀檢視

金融資源配置過度不均衡引發的嚴重后果，正逐漸逼近公平的底線，拷問著金融法的傳統價值觀念，迫使人們對于金融法傳統價值觀進行深刻反思。

傳統金融法上，一般將金融法的價值定位為金融安全與金融效率。人們在一般意義上所指涉的金融安全指貨幣資金融通的安全和整個金融體系的穩定。防范金融風險，維護金融安全，提高金融市場運行效率，促進經濟較快增長，是各國金融立法的共識。這樣的價值目標也得到了中國學術研究和法律文本制定的認可。應該說，上述價值目標設計是建立在充分認識金融市場自由發展帶來的諸如金融風險累積、無序競爭、效率低下等弊端基礎上的。如果只從市場經濟本身出發，上述金融法價值設計是合理的，但如果以金融理論的最新發展與中國金融實踐的特殊性進行考量，上述價值目標卻暴露出明顯的偏頗和缺漏。

從理論上看，僅強調金融安全與金融效率的金融法，只關注了金融的經濟屬性，而忽略了金融的社會屬性。近年來，一些學者認識到，在現代社會金融已經不再僅僅是單純的符號、服務、中介，而是人類社會一切資財之源，是一種重要的社會資源。它本身具有自身配置的功能，金融資源的開發、管理、配置和使用具有相對的獨立性。這種社會資源不應僅為社會中的少部分群體享有，社會中的絕大多數人，包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區的群體也應有機會分享金融資源，應有機會得到基本的金融服務。金融的這種資源屬性使得金融法的價值選擇不應僅考慮效率與安全的平衡，還應關注金融資源配置的優化與金融資源的公平分享。從實踐的角度看，上述目標設計存在一個明顯的漏弊，缺乏對中國現實的關注，沒有充分考慮中國不同于其他國家的特殊國情—城鄉間、不同所有制經濟體之間金融資源配置的嚴重失衡，這種國情是中國金融法價值設計繞不開的背景。這種特殊國情要求金融法不僅要解決一般的金融市場失靈問題，還要將視野擴展到中國社會發展與制度變遷的背景下，著力解決中國特有的由于歷史與體制原因造成的金融資源配置失衡問題，以發揮金融法制對于社會發展的推動作用。遺憾的是，中國已有的金融法價值目標設計一定程度上脫離了中國的金融實踐，已有的“金融安全與金融效率”的二元價值觀在矯正金融資源配置失衡問題時束手無策。為了實現金融資源的均衡配置，金融法的傳統價值觀有必要進行更新和拓展，不僅應定位于安全的維護、效率的促進，還應定位于失衡的匡正與公平的實現。金融資源配置公平是金融法必不可少的價值之一。

（二）金融法的新價值——金融資源配置公平

近年來，隨著我國二元金融結構流弊日益凸顯，學者們開始反思我國金融法的傳統價值觀，提出了新的金融法價值觀，比較有代表性的有“金融安全、金融效率和消費者保護”的三元價值觀以及“金融安全、金融效率和金融公平”的三元價值觀。本文贊同將金融法的價值定位為金融安全、金融效率和金融公平三者兼平與金融安全和金融效率同時作為金融法制的三個價值目標。其中金融公平指在金融活動中，各類主體不因自身經濟實力、所有權性質、地域和行業等因素而受到差別對待，能夠公平地參與金融活動，機會均等地分享金融資源，形成合理有序的金融秩序，并通過金融市場實現社會整體利益的最大化。金融公平包括以下幾個方面：公平參與金融活動；公平進行金融交易；公平享受金融福利。

第一，對市場主體而言，金融資源配置公平意味著機會公平與競爭公平。金融資源配置者可以分為市場主體與政府主體，市場主體主要是各種類型的金融機構。在理想的市場環境下，金融機構與金融資源的需求者共同決定金融商品的價格和交易數量，金融資源作為商品以價格為媒介在自由交易和競爭中流動，價格隨著供應狀況變動而漲落。欲使金融機構充分發揮金融資源配置作用，需具備一個基本前提—各種不同類型、不同規模、不同所有制的金融機構在市場上始終處于平等、獨立和自主的地位。

第二，對國家而言，金融資源配置公平體現為規則制定公平和結果公平。單純依靠市場主體配置金融資源，可能因金融機構的逐利本性導致貧困群體、落后地區、弱勢行業金融需求者的金融需求無法得到滿足，國家主體對金融資源的配置由此十分必要。對國家而言，金融資源配置公平體現為規則制定的公平和結果公平。規則公平也可以稱之為制度公平、環境公平，是指規則的制定者必須秉持公正不偏的態度，平等地對待各類金融市場參與者，特別是公平地對待不同所有制性質的金融機構。規則公平要求規則制定者為各類金融機構設立公平競爭的規則，使其受同樣的行為規范約束，在同一起跑線上進行競爭。不應過分排斥非國有經濟成分進入金融領域，不應給予國有金融機構過多的保護。

實踐中，金融資源的需求者存在于不同的地區、不同的行業、不同的群體中。在一國范圍內，不同地區之間的地理位置、自然資源、生態環境，不同群體間的財產、身份、地位、能力，不同產業的定位、作用等因素的差異在優勝劣汰的市場競爭中將直接轉為市場參與者金融資源競爭能力的差異，并因此導致金融資源的非均衡配置，影響了經濟的協調發展（園園，2010）。如果國家對這些先天性不平等的現象視而不見，依然對所有人“一視同仁”，只能使“不平等變得天經地義，甚至加劇這種不平等”。面對已經存在的金融資源配置不均衡，結果公平的提出很是必要。結果公平強調國家應站在維護社會公平的角度，采用適當的差別待遇，對在金融資源獲取過程中處于不利地位的人予以一定補償或救濟，以實現大體公平（魏后凱，1997）。所謂適當的差別待遇是指在公平賦權的基礎上，依據不同市場主體的能力差異，給予其鼓勵或者限制的差別對待。公平賦權基礎上的差別待遇，強調對強勢群體的適度限制和對弱勢群體的傾斜性保護，使一切有金融需求的地區和社會群體，包括落后地區、貧困群體、弱勢行業都有平等獲取金融資源的可能。endprint

金融資源配置公平的法律實現路徑

中國目前的金融資源配置不均衡使得我國社會財富分配和經濟發展的兩極分化趨勢日益加劇，事實上損害了社會公平。造成金融資源配置不公的原因是多樣的，既有金融市場的失靈，也有政府對金融市場的有意控制下金融制度設計的偏差。一方面，我國是一個幅員遼闊的大國，城市與農村的地緣條件、資源稟賦、市場經濟發展程度等存在較大差別，在資本逐利本性的驅使下，單純依靠市場配置金融資源，必然導致更多的金融資源流向剩余價值產出率更高的地區，金融資源配置差異的產生不可避免。另一方面，國家為了實現優先發展國有經濟體的目的，有意通過金融監管法律制度中的市場準入門檻，將大部分民間資本阻攔在金融市場之外，以便保證國有金融在金融體系中的壟斷地位，進而通過國有金融機構向國有經濟體提供金融支持，也在一定程度上加劇金融資源配置不公的狀況。

嚴峻的現實要求我們必須對現有的金融法律理念與制度進行檢視與改良，使它能在金融資源配置過程中矯正市場配置的缺陷，給予政府作用合理的定位，規范政府的資源配置行為，最終改善金融資源爭奪中弱勢行業、群體、地區的生存狀態，消減現有資源配置失衡帶來的負面效應，讓更多的人分享金融發展的成果，實現金融公平進而促進經濟增長與社會公平的統一（劉榮君，2011）。這一目標的實現除有賴于金融法價值理念的更新，即采“金融安全、金融效率與金融公平”的三元價值觀，還有賴于在金融資源配置公平這一金融法基本價值的指導下進行一系列法律制度的構建。

（一）包容性金融監管制度的構建

包容性金融監管強調金融監管當局的監管態度應該是開放、兼容并包的。金融監管的目標除了保護投資者利益、維護金融市場秩序外，還應包含促進金融發展成果的公平合理分享。包容性金融監管的核心內涵是共享與普惠，其根本目的是賦予各類資本、各種所有制的經濟體、所有人群平等獲取金融資源的機會。具體體現為：

1.建立包容的金融市場準入制度。包容的金融市場準入制度是指金融市場準入制度的設立宗旨不是設定門檻，限制多種所有制性質的競爭者進入金融市場，以保持國有金融機構的壟斷地位，而是通過確立合理準入標準，將未達到最低門檻的設立者排除在金融市場之外，以此控制金融市場風險，為同一類型的金融機構提供統一公平的競爭起點。要確立差異化的金融機構市場準入原則。為了鼓勵民間資本發展，給予其與國有資本同等的進入金融領域的機會，在金融機構的市場準入上可以考慮實行差異化的市場準入原則，在審慎監管的前提下，可考慮實行準則主義，有助于民間資本入主各類金融機構。同時要適當降低金融機構的注冊資本限額。以農村金融機構為例，目前民間資本已經進入的貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社的準入門檻相對不高，但小額貸款公司的資本門檻相對較高，可以考慮適當調低。

2.建立公平的金融市場退出制度。合理的金融市場準入制度與公平的金融市場退出制度對于一個完善的金融市場而言是同等重要的。不公平的市場退出制度對一些金融機構無法形成足夠的外在經營壓力，實質上變相地保護了現有金融機構，在一定程度上加劇了已有的金融資源錯配。公平的金融市場退出制度是指無論金融機構的類型、規模、所有制等有何差別，都要遵循一致的市場退出準則，國家不對個別金融機構實行特別保護。金融機構是否退出市場應從其主觀經營意愿與客觀經營情況兩方面予以考量，規模過大、國家所有、類型稀缺不應成為金融機構退出市場的阻礙因素（馮果，2011）。

這需要以下具體制度的支撐：其一，盡快制定專門規范，加強金融機構強制性退出的法律規制。雖然我國現行法律、行政法規和規章對金融機構市場退出方式和條件作了一些初步的制度安排，但總體而言相關規定過于籠統，條文相對簡單，專門規范金融機構破產的法律規范時至今日也沒有出臺。為使我國金融機構破產有統一、細致的法律依據，應盡快制定金融機構破產的特別規范，明確金融機構破產的具體條件和法律程序。在立法過程中，一方面，要解決金融機構破產所涉及的一系列實體性與程序性問題，如金融機構破產立法的立法體例和位階；金融機構的具體范圍；金融機構的破產原因；破產程序如何啟動，除金融監管部門外，債權人和金融機構自身是否可以提出破產申請；破產管理人的選任有何特別之處；利益相關者的利益如何保護，是否優先考慮個人儲蓄存款的償還等。另一方面，要注意金融機構破產專門立法與已有的《企業破產法》、《金融機構撤銷條例》、《證券公司風險處置條例》等法律法規的銜接與協調（白欽先，2003）。

其二，建立和完善與金融機構市場退出相關的保險和補償制度。健全的保險和補償制度可以弱化大型國有金融機構的優勢，為中小金融機構提供公平的競爭環境，對提高金融運行效率，優化金融資源配置有重要的意義。目前我國已經先后建立了證券投資者保護基金、期貨投資者保護基金、保險保障基金，但還沒有建立存款保險制度。我國應當借鑒他國的先進經驗，結合我國國情，盡快建立健全存款保險制度，在金融業“十二五”規劃期限內擇機出臺存款保險的相關立法。

（二）加強扶持性金融資源配置立法

所謂扶持性金融資源配置立法是指立法者為了彌補金融市場的逐利性缺陷，矯正國家金融管制帶來的資源配置偏頗，使市場競爭中的弱勢群體、地區、行業有機會獲取金融資源而特別進行的給予其傾斜性保護的立法。扶持性金融資源配置立法是否完善，直接關系到金融資源配置公平能否實現。目前我國扶持性金融資源配置立法乏善可陳，可嘗試在以下方面推進：

第一，制定民間資本進入金融領域的實施細則并加以落實，扶持非國有金融的發展。《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（即《新非公36條》）允許民間資本進入金融領域，2012年3月28日經國務院審批的《溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》也強調鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，依法發起設立或參股村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織，符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮銀行?？稍诰唧w操作層面推行起來卻比較困難，其中的一個重要原因就在于，《新非公36條》、《溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》更多是一個非操作層面的政策，不具有強制執行力，在放開或者貫徹落實民間資本的市場準入方面缺乏切實可靠的具體實施細則。雖然2012年5月中國銀監會發布了《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，明確了民間資本可以進入的金融機構類型，鼓勵民間資本投資村鎮銀行，允許符合條件的小額貸款公司改制為村鎮銀行，力爭為包括民間資本在內的各類資本投資銀行業創造公平的市場環境，但《實施意見》公布至今，民間資本創建村鎮銀行、貸款公司改制為村鎮銀行等消息并未見諸報端（杜曉山，2009）。可見，民間資本要想真正進入銀行業還待《實施意見》的進一步落實。endprint

第二，加快政策性金融立法。我國于1994年相繼組建了三家政策性銀行，分別是國家開發銀行、農業發展銀行、中國進出口銀行。上述政策性銀行從事的業務領域，有的是對國民經濟發展具有較大現實意義，需要給予特殊措施予以鼓勵，如重大基礎設施、基礎產業和支柱產業大中型基礎建設和技術改造；有的是國民經濟的薄弱環節，如無特殊支持與保護，將會停滯不前甚至萎縮，如風險性高、產值有限但又不可獲缺的農業；有的是對國家經濟均衡協調發展有重要作用，需要政府給予特殊政策、重點扶持，如機電產品和成套設備等資本性貨物進出口等。

政策性金融機構旨在彌補商業性金融出現的失靈，是進行扶持性金融資源配置的重要主體，政策性金融機構開展的業務有益于矯正和調節金融資源市場配置的不均衡，其重要性不言而喻。但與政策性銀行重要性地位不相匹配的是，目前有關政策性銀行的專門立法仍未完成。政策性銀行的這種長期缺乏法律規制的狀態，一方面使政策性銀行的發展缺乏法律保障，另一方面在某種程度上導致政策性銀行商業化傾向，甚至進行違法違規經營，這直接影響了國家政策性金融職能的更好發揮，不利于實現國家設立政策性銀行的目的。

為改變這種狀況，必須加快進行政策性銀行的立法，明確政策性金融機構立法的主要內容。我國政策性金融機構立法的主要內容可分為兩方面，一是政策性金融機構的組織結構安排，如法律地位、法律性質、職責權限、組織形式、內部機構設置、人事安排、機構變更、終止的條件與程序、權力與義務、法律責任與處罰、監督機制等；二是政策性金融機構的業務運作規范，具體涉及業務范圍、資產與負債業務、經營原則、財務與會計、外部關系等問題。二者的有機結合基本上可以涵蓋政策性金融機構運行所涉的主要問題。

結論

中國的金融資源配置不均衡除金融市場失靈、金融制度設計偏差原因外，還受制于包括經濟增長方式、金融企業產權制度、政府職能定位、社會信用環境等因素在內的金融生態環境。舉凡粗放型經濟增長方式、金融企業產權制度改革滯后、計劃與行政的不當干預、各類有悖于金融規律的政策性安排、社會信用環境差等可能對金融資源的公平配置帶來或強或弱的影響。因此，在進行金融法價值理念更新和法律制度完善的同時，還須努力改善金融生態環境，以便實現金融業的均衡可持續發展與社會經濟的良性發展。

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