“開門立法”如何推進：商談建制化是關鍵

戴激濤

一、問題的緣起

近日，據有關媒體報道，3年多來，廣東省人大網立法專網對24項條例30份征求意見稿公開向社會公眾征求意見，其中“0”意見的8份，約占總量的26 .7%，20條法規征求意見稿僅有1人發表意見，占總數六成。意見最多的《廣東省安全生產條例（修訂草案征求意見稿）》，也只有2人參與，發表了135條意見。據透露，通過其他方式收到的來自普通市民意見也并不多。不單是鮮有老百姓問津，廣東省人大常委會法工委稱，即使“走出去”“上門”請代表發表意見也請不來，每一次法規征求意見稿都發電郵給947名代表，每次收到的反饋僅有1%[1]。事實上，開門立法遇冷并不是廣東一省獨有的尷尬。就拿安徽省合肥市2013年以來的8項立法來說，近一半在征求意見的環節，參與的市民人數達不到100人。值得注意的是，這8個立法項目，涉及房屋租賃、戶外廣告設置、促進民營經濟發展、查處車輛非法客運、城市綠化管理、修改失業保險條例……可以說，每一項立法都與公眾的利益息息相關[2]。那么，開門立法如何避免“形式主義”和“走過場”的尷尬，使之名副其實呢？十八屆三中全會公報提出的“推動人民代表大會制度與時俱進”“推進協商民主廣泛多層制度化發展”“深入開展立法協商”“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑”等內容，為推進開門立法、保證人民當家作主提供了新契機、新思維和新路徑。

二、開門立法：原理、規范與實踐

開門立法，就是在立法過程中貫徹群眾路線，促進廣大人民群眾的積極參與，實現立法民主化。具體而言，就是采用公開征求立法建議、立法聽證等方式，讓民眾的利益訴求和意愿從立法之初就能夠得到充分體現，從而提高立法的公開透明度，使立法更好地集中民智、體現民意、符合民心。作為立法民主的重要體現，開門立法不僅是現代民主國家在立法程序、立法形式上的客觀要求，也是憲法的人民主權原則在立法領域的具體落實。

人民主權，意味著人民是一切國家權力的最終掌控者，“人民是一切事物的原因和結果，凡事皆出自人民，并用于人民。”[3]當代哲學大師哈貝馬斯認為，人民主權指的是這樣一種不可侵犯的主權：公民有權要求相關的行為規范（包括倫理的、道德的以及法律的行為規范）對他們而言都是公正的，公民有權要求任何一種行為規范都應獲得他們的同意?！霸谶@個原則中，既包含機會平等地參與民主的意志形成過程這種主觀權利，也包含公民自決的建制化實踐這種客觀法的創造可能性作用?！盵4]通過強調將法律合法性重新建立在自由和平等的“所有人的重合的和聯合的意志”的商談基礎上，法律可以成為改造經濟系統和行政系統的工具，并由此成為溝通系統和生活世界的基本途徑，具有系統整合和社會整合的雙重功能。在整合人民主權與人權原則的基礎上，哈貝馬斯得出結論，民主原則是商談原則和法律形式相互交疊的結果，法律規則必須在立法的起草和討論過程中通過所有相關的人員的協商辯論獲得同意方能合法有效，民主的實質是憲法的建制化機構能夠隨時隨地關心公民的利益訴求和真實意愿，并給予其爭論以充分對話交流的機會和空間。這要求國家的立法活動除了應當從道德層面考慮作為主體的個人的自由權利之外，還必須考慮公民的自我價值追求、倫理和政治意愿；國家的立法首先應當確保公民公開表達觀點和意愿的權利，這是立法獲得規范層面合法性基礎的前提。換言之，“民主的最重要的原則是，當影響到他們的集體生活和利益的事態發生時，人民有權自己統治自己”[5]。在這個意義上，每個公民都是法律的服從者和創制者，作為創制者，每個人都是自由的和平等的；更重要的是，法律的合法性來自于所有受法律約束的當事人的同意，來自于所有公民的共識，而這種同意和共識產生于民主的立法過程。

自新中國成立以來，我們的立法工作還是比較注重公眾參與，強調走群眾路線的。現行憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”我國立法法第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！绷⒎ǚǖ谌臈l規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！痹谖覈珖舜蟪Ｎ瘯墓ぷ鲌蟾嬷?，也多次提到立法民主原則：九屆全國人大第四次會議的常委會工作報告提出“力爭做到立法決策的民主化、科學化”；十屆全國人大第二次會議的常委會工作報告提出，“堅持立法為民，以人為本”；十屆全國人大第四次會議的常委會工作報告提出“立法質量不斷提高，立法民主化邁出新步伐”；十屆全國人大第五次會議的常委會工作報告提出“科學立法、民主立法繼續推進，立法質量進一步提高”；十一屆全國人大第一次會議的常委會工作報告提出“堅持走群眾路線、充分發揚民主、擴大公民對立法工作的有序參與，是做好立法工作、提高立法質量的重要途徑”；十一屆全國人大第五次會議的常委會工作報告提出“擴大公民對立法的有序參與，積極回應社會關切”；十二屆全國人大一次會議的常委會工作報告提出“探索科學立法、民主立法新途徑”。這些都表明了作為國家最高立法機關的全國人大及其常委會對民主立法工作的重視，也是地方各級人大在以后的立法工作中創新工作方式方法，進一步推動人大立法民主化的具體指導思想。

近年來，全國人大和地方人大及其常委會在立法過程中，積極推進開門立法，如全國人大在婚姻法、物權法、個人所得稅法的起草修改中，都注重廣泛聽取、吸收社會公眾的意見，堅持面向公民公開征集立法建議項目和對法律法規起草修改的意見，通過電視、報紙、互聯網上刊登法規草案，召開聽證會、座談會和專家咨詢會，開設網上論壇等形式，拓寬公民參與立法活動的方式和途徑，確保公民的立法知情權、參與權、建議權和監督權。在廣東，省人大常委會通過公開上網征求意見、向全國人大代表及省人大代表征求意見、向地級市人大征求意見、向省直部門征求意見、立法專家征求意見5個立法基地征求意見以及下基層調研聽取意見等方式廣泛聽取意見，征求民意。廣東省人大常委要求，每個法規草案在立項、起草、審議的全過程，都要書面征求各地級以上市人大常委會、各有關部門、30名人大代表和部分立法顧問的意見。對涉及人民群眾切身利益的法規或者重大的立法活動，采用公開登報征求意見的方式。對專業性比較強的法規，通過專家論證會、立法論壇等形式聽取意見。此外，還建立了專門的立法網，向社會公眾公開法規草案及相關的背景材料并征求意見。特別是對于情況復雜、各方面意見分歧比較大的法規，還專門召開聽證會聽取意見。對涉及特殊群體利益的法規，召開專門的立法座談會聽取意見[6]。應當說，這些做法對于推進開門立法是非常必要的，緣何依然出現遇冷的結果呢？或許，澳門商議式民調的實踐可以給我們提供些許啟示。

三、澳門的經驗：商議式民調的啟示

在澳門特別行政區，公眾對于參與立法的積極性非常高，尤其是與自己息息相關的民生議題。而且，民眾有多種渠道參與立法表達意見，而立法機關往往更主動地為公眾建言獻策提供多種途徑，促進公眾參與。其中，商議式民調是諸多征求民意方式中效果最為突出的一種，受到了廣泛關注。

以2011年12月4日澳門特區政府就是否修改《出版法》《視聽廣播法》舉辦“商議日”活動為例，在此次活動中，共有277名被隨機抽樣的市民代表和29名新聞工作者代表參與。此次民調分成公眾組和專業組，其中由新聞工作者組成的專業組來自本地多個傳媒機構。活動采用問卷調查、小組討論、大會提問等形式進行，整體運作暢順，參與者積極發表意見和觀點，達到商議式民調充分討論交流的目的。特別是在小組討論和大組問答時，商議參與者圍繞“互聯網納入出版法監督范圍的討論”“有關成立出版委員會的討論”“有關訂立新聞工作者通則的討論”等話題進行討論，不少參與者都提及澳門基本法對于公民言論自由、新聞自由及監督權的保障。由此可見，公民權利得以充分實現和保障是商議式民調順利進行的前提。澳門行政程序法第五條明確規定，“與私人發生關系時，公共行政當局應當遵循平等原則，不得因被管理者之血統、性別、種族、語言、原居地、宗教、政治信仰或意識形態信仰、教育、經濟狀況、社會地位，而使之享有特權、受惠、受損害、或剝奪其任何權利或免除其任何義務。”這就為民眾平等地參與立法過程中的商議討論提供了重要法律保障。

商議式民意調查作為澳門特區開門立法民眾咨詢活動的組成部分，不僅是《出版法》《視聽廣播法》修訂程序的基本環節，也是特區政府收集業界和社會意見的重要途徑。其實，自2010年3月澳門特區政府施政方針中提出啟動修訂《出版法》《視聽廣播法》程序后，澳門新聞局就與本地傳媒業界保持定期的溝通會晤，先后五次會見本地傳媒機構及組織代表，介紹工作進度并聽取意見，希望廣泛征集社會民眾的意見和建議，完善相關法律，確保澳門民眾的新聞自由和言論自由。此外，為收集社會大眾及傳媒業界對《出版法》《視聽廣播法》的意見，澳門新聞局于2011年初進行了修訂《出版法》和《視聽廣播法》的民意調查和分析服務的公開招標，這引起了業界和社會對“兩法”內容的關注。澳門特區政府新聞局局長還表示，調查結束后，負責民調工作的科研團隊會對數據進行分析，全面分析后將提交詳盡的報告供政府參考，相關結果將通過媒體向全體市民公布[7]。由是觀之，澳門特區在推進開門立法過程中，能夠及時公開相關立法信息、對立法項目進行深入調研，廣泛征詢公眾意見，及時反饋公眾意見，并委托相關顧問公司撰寫報告，對所有收集的意見進行數據統計、整體分析，最后提出相關建議以真正影響立法決策?！皡f商最適合形成和檢驗法律、政治原則和公共政策問題?！盵8]實踐表明，通過平等的協商辯論，不僅能夠促進公共理性的形成，而且有利于參與各方都能尊重和理解彼此的立場，將分歧轉化為凝聚共識的強大動力。

四、期待立法民主：商談制度化是關鍵

“民主的合法性并不單純建立在偏好聚合的代議制基礎之上，也不僅僅依賴公民對公共決策的協商參與。正式的制度與非正式的制度都是需要的，協商的程序與決策的程序同樣重要。只有完美的代議和理性協商的結合才能夠保證民主的合法性。”[9]人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民實現當家作主權利的重要保證。人民代表大會制度主要體現的是選舉民主，是人民通過選舉、投票行使權利的主要渠道和制度保證，但要使人民代表大會制度更好地表達民意，就必須充分吸收協商的優勢，特別是針對目前開門立法中很難見到各方利益主體之間、利益相關者與人大代表、專家學者之間的意見交流和交鋒，在立法過程中借鑒商談理論，強調商談原則非常重要。黨的十八大報告指出，“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”。十八屆三中全會公報提出，“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”“拓寬國家政權機關的協商渠道”“深入開展立法協商”，這就要求以充分發揮代表作用作為堅持和完善人民代表大會制度的重要內容，建立起常態化、規范化、制度化的人大代表與選民的聯系、溝通、商談機制，以促進人大的立法工作更好地反映民意、集中民智、貼近民生，更好地實現、維護和發展最廣大人民的根本利益。

具體說來，推進開門立法，建立起常態化、規范化、制度化的人大代表與選民的聯系、溝通、商談機制至少要關注如下幾個方面的內容：

第一，完善立法法等相關法律法規，為深入開展立法協商提供規范依據。如立法法第三十四條就全國人大常委會的立法，對人民參與立法的途徑只作了概括性、原則性規定，即只規定國家機關制定法律、法規和規章“可以采取座談會、論證會和聽證會等多種形式”征求意見。這里的“可以”只是個準用性規范，而不是強制性規范，立法機構或部門完全可以自主地決定是否采取這些方式。另外，立法法對這些途徑的適用條件也沒有進行具體規定，也沒有從法律的角度對座談會、論證會、聽證會各自的含義進行說明，以及在什么時候采用，按照什么程序采用。因此，完善相關法律法規，使其具有明確性和可操作性是開展有效商談的規范基礎。

第二，落實信息公開制度，是深入開展立法協商的前提。信息公開是保障各方商談參與者就某個議題進行充分的審議、辯論與開展合作的前提，也是協商民主的基本原則。在立法活動中，立法機關應當提前、主動公開相關立法信息，通過門戶網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開，或者通過公共設施如圖書館等設置立法信息查閱場所，為立法協商參與者及廣大民眾獲取立法信息提供便利。同時，立法機關可以編制公布立法信息公開指南和立法規劃目錄，并及時更新，以提升民眾對立法活動的認同感。特別是對于一些比較專業的法律法規，普通群眾難以理解條文的專業術語及含義，更需要立法機關事先的主動公開和廣泛宣傳。在立法之前，最好通過立法信息公開指南和立法規劃等向社會公開，說明立法目的，收到反饋意見后，應明確規定一個回應期限，對歸納整理后的反饋意見進行說明，向社會公開采納和不采納的理由。

第三，構建立法商談機制，是深入開展立法協商的制度載體。世界各國的協商實踐表明，規則對商談的內容和程序將產生實質性影響，良好商談的先決條件就是商談程序的施行，即用一套規則和體制來規范商談以保證商談的有序和有效。商談規則能夠規范和保證參與者能夠獲得充足的信息，決定發言的規則及每個問題的可能性決策，說明商談過程中出現問題可能的處理辦法，以及保證商談過程中足夠的公開性以促進理性說服。同時，有效的商談機制可以針對不同主題創設不同的商談程序，避免時間拖延，提高商談效率，限制暴力威脅及金錢賄賂等。“正如亞里士多德所指出的，智慧可能是一種貴族式的美德，所以建議在代議機構中確保協商民主的良好運作是十分明智的。”[10]作為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。就立法領域而言，建立有效的立法商談機制，不僅應注重開門立法的制度化[11]，通過現有法律框架實現商談參與者間的聯合與自決，而且應強調程序合理、環節完整的商談機制的系統構建，使立法協商在一種互惠合作的氛圍中進行，從而提高立法質量，促進立法民主。

注釋：

[1]薛冰妮：《官方開門立法為何頻頻遇冷》，載《南方都市報》2013年9月2日；練洪祥：《開門立法遇冷 尷尬值得思考》，載《廣州日報》2013年9月2日。

[2]堂吉偉德：《開門立法遇冷緣于參與動力不足》，載《法制日報》2013年9月3日。

[3]【法】托克維爾：《論美國的民主》（上），董果良譯，商務印書館1988年版，第64頁。

[4]【德】哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京三聯書店2003年版，第207頁。

[5]【美】伊安·夏皮羅：《政治的道德基礎》，姚建華等譯，上海三聯書店2006年版，第227頁。

[6]辛均慶：《科學、民主、開門立法 為國家立法摸索道路》，載《南方日報》2013年1月22日。

[7]傅旭：《澳門首次舉辦商議式民調》，載《人民日報》2011年12月6日。

[8]【愛爾蘭】梅維·庫克：《協商民主的五個觀點》，王文玉譯，載陳家剛選編《協商民主》，上海三聯書店2004年版，第44頁。

[9]E.O.Eriksen，The question of Deliberative Supranat

ionalism in the EU， ARENA Working Paper， 1999， p.24.

[10]Ethan J. Leib， Deliberative Democracy in America：

A Proposal for a Popular Branch of Government， Univer

sity Park： Pennsylvania State University Press， 2004， p.29.

[11]符向軍：《期待“開門立法”制度化》，載《檢察日報》2013年11月25日。

（作者系廣東財經大學法學院副教授。本文為廣東省哲學社會科學規劃項目“協同治理下憲法商談建制化研究”[批準號GD12YFX01]的階段性成果）