貧困地區農村公路建養資金來源研究

董菲+趙坤

摘要： 農村公路作為連接城鄉的“毛細血管”，起到的作用是不容忽視的。按照我國現行農村公路的修建標準，“凡建即補”的政策，只有在地方配套資金到位的前提下，上一級政府才會依據補助標準撥款。然而貧困地區由于經濟發展水平較低，資金匱乏，配套資金問題嚴重，導致農村公路修建里程及養護遠遠達不到需求。本文主要從貧困地區農村公路建設與養護現狀與存在問題出發，突破傳統的“一刀切”政策。

Abstract： Rural roads as the blood capillary in the connection of urban and rural， plays the role that cannot be ignored. According to the national standard of the construction of the rural roads， the policy of who built to allowance， only on the premise of the local matching funds in place， the government up on level can allocate funds according to the standard. However， the low economic development level， lacking of funds， and the serious problem of matching funds lead to the shot of construction mileage and the maintenance cannot reach the requirements. This article mainly from the current situations and problems of the rural highway in poor areas to break the traditional blanket.

關鍵詞： 農村公路；資金來源；貧困地區

Key words： rural roads；the sources of funding；poor areas

中圖分類號：F542 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2014）02-0014-02

0 引言

貧困地區農村公路建養問題，一直沒有得到有效的解決。究其原因，主要是由于貧困地區資金配套問題。稅費改革之后，貧困地區農村公路資金沒有了固定來源，一直制約貧困地區的資金問題更加突出。

馬永新提出，農村公路應適當加大中央投入，緩解配套資金不足的壓力，尤其是農村公路修建越來越深入偏遠地區；張浩指出，農村公路養護與管理中，存在的最大問題即資金短缺；楊紅梅提出，西北貧困地區農村公路建設存在問題的根本原因即為財力不足。

以上文章都不同程度的說明，農村公路建設中資金問題是主要的制約因素，然而作為貧困地區來說，有穩定可靠的資金來源更是保障農村公路修建的重中之重。本文主要從貧困地區資金來源出發，指出其存在問題，并提出相應的解決辦法。

1 現行貧困地區農村公路建養資金來源分析

1.1 農村公路資金來源分析 稅費改革之前，我國農村公路建設資金來源主要由中央投入資金和地方投入資金構成，其他的還包括銀行貸款和農民投入部分。中央財政資金主要是除車購稅外的國家財政預算內資金、中央財政專項資金以及用于扶貧的以工代賑資金。地方財政投入資金主要是各地方政府的財政資金和地方財政專項資金。地方交通部門規費包括省（自治區、直轄市）交通部門規費與地市、縣（市）交通部門規費。

稅費改革之后，取消養路費等交通規費，開征燃油稅，且燃油稅和車購稅統一由稅務部門征收，作為財政資金納入國庫。交通部門不再直接支配和管理這部分資金，而公路規費一直是地方政府用于公路建設的主要資金投入，這一改革直接影響到了地方政府的配套資金投入。這一問題正是貧困地區農村公路建養落后的主要原因。

從表1中可以看出，2006～2010年農村公路建設中， “十一五”全社會共計完成農村公路建設投資9500億元，其中中央對農村公路建設投資達1978億元，年均遞增30%。參考近幾年公路水路交通行業發展統計公報，通過計算，得出表1，發現地方資金投入占農村公路建設總量的80%左右，可見地方資金投入是我國農村公路建設資金的重要來源。

1.2 貧困地區補助現狀 目前，一般地區農村公路修建補助標準為20萬元/公里，貧困地區為25萬元/公里。而實際修建一公里路至少需要35萬元，每公里差額為15萬元。對于貧困地區，其財力狀況只能滿足于自身溫飽問題，沒有多余的資金用于公路建設，更不用說達到配套資金的標準。

2 貧困地區農村公路投資主體分析

2.1 貧困地區農村公路投資主體 《公路法》第八條規定，縣鄉兩級政府承擔縣鄉級農村公路的建設、維護的主要任務。《農村公路建設管理辦法》（中華人民共和國交通部[2006]第3號令）第四條具體規定，“農村公路建設應當由地方人民政府負責。其中，鄉道由所在鄉（鎮）人民政府負責建設；在當地人民政府的指導下，村道由村民委員會按照村民自愿、民主決策、一事一議的方式組織建設”。

雖然法律和規定已經明確了農村公路的承擔主體，但是貧困地區自身財力的限制并不能承擔起投資主體這一責任。劉勇、張慶（2007）指出，從分稅制改革后，財力主要集中于中央和省兩級，縣鄉財政普遍困難的角度，提出中央政府或者省級政府應成為農村公路建設的投資主體。李麗、齊小翠指出，確定投資主體為哪級政府不能僅僅考慮受益范圍，更重要的是根據政府間職責劃分的原則，中央政府負責穩定政策、再分配政策的實施。endprint

相對于貧困地區來說，農村公路的修建更重要的是具體問題具體分析。作為貧困地區地方政府，其財力狀況不能達到籌集配套資金的要求，從而使得農村公路修建一直落后與其他地區，而富裕地區的路越修越多，只有打破這種“馬太效應”，取得中央政府財政傾斜，才會使得這種不平衡的發展趨于平衡。

2.2 存在問題

2.2.1 資金嚴重匱乏 農村公路建設所采取的政策為“凡建即補”，由上一級政府撥付資金，地方配套一定比例的資金。然而，只有配套資金到位了，上級才會撥款下來。對于貧困地區來說，配套資金是很難落實的，從而成為制約貧困地區農村公路發展的主要因素。

2.2.2 自然環境惡劣，修路難度大 貧困地區大多處于地形地貌復雜的地區，多為山區、高原、丘陵，山高路陡，溝壑縱橫，增加了修路難度，同時也加大了修路成本。

2.2.3 農村公路供給不能滿足需求 貧困地區現存的路大部分為民間土路，只有行政村達到了“村村通”標準，大多數自然村出行仍然是個問題。現有的農村公路已經不能滿足村民生產生活的需要，大部分地方因為路不通，造成農產品不能外運，致使不富裕的家庭越來越貧困。

2.2.4 缺乏養護意識，養護滯后 農村公路建成通車，所面臨的問題就是后續的養護。然而在貧困地區修理資金都難以籌措，對于養護資金更是無從籌集。另一方面，由于養護意識淡薄，沒有專門的人員參與，使得農村公路年久失修，路況越來越不好，面臨重修。

2.2.5 農村公路等級較低，抵御自然災害的能力較差 由于貧困地區財力有限，大部分道路設計強度僅能滿足一般行車需要，橋涵構造物及防護等設施也不同程度的存在設計標準低，功能不完善和抵御自然災害差等問題。

2.2.6 安全性問題突出 由于貧困地區農村公路通達工程大部分只通行政村，用于生產生活的路多部分仍為農村的土路、山路，這樣不僅給出行帶來困難，更多的是遇到陰雨天氣出行安全問題。

3 貧困地區農村公路建養資金解決辦法

貧困地區農村公路建養面臨的最大問題就是資金問題，要解決這一問題，最有效的方式即為打破原有的責任主體，強化上級政府的作用。

3.1 提高補助標準，擴大補助范圍，加大對貧困地區農村公路建設的支持力度 依照貧困地區的財力狀況，中央政府應當適當的提高補助標準，具體問題具體分析，對于國家級貧困縣，逐步減少直至免除貧困地區地方配套資金，差額部分由中央財政和省級財政承擔；省級政府也應適當提高配套標準，并建立穩定的增長機制，解決地方政府政府無錢配套問題以及落后地區舉債甚至挪用其他款項修路問題。

3.2 設立專項資金，優先用于貧困地區農村公路建設 自2009年起，財政部、交通運輸部將車購稅中用于農村公路建設的資金采取切塊下達的方式，但所采取的方式仍是“凡建即補”政策，并未考慮公平原則，越是富裕地區，配套資金到位快，農村公路修建速度越快規模越大。針對這一情況，中央應當適當調整車購稅比例，擴大交通專項資金的支出結構，優先用于農村公路建設。將這部分資金打入統一賬戶，只用于貧困地區農村公路建設。

3.3 轉變責任主體，建立農村公路建養長效機制 農村公路所遵循的原則“誰受益、誰建設”并不適用于貧困地區農村公路現狀。貧困地區并不能夠承擔起農村公路修建的責任主體，應當明確農村公路的建設與養護是中央和地方各級人民政府的共同責任，尤其是中央政府在地方政府無法籌集到配套資金的情況下，應當由中央政府全額撥付。

3.4 加強養護管理，建立穩定的養護資金渠道 作為貧困地區的普遍問題，農村公路“失養”嚴重。要打破這一局面，必須將養護資金納入轉移支付范疇，設立專門的養護資金賬戶，將上級補助與轉移支付資金中，有專門用于養護的部分。中央和省級財政負責撥款，地方政府統籌使用。

3.5 加強監督力度，嚴格實行監督考核 首先，要明確農村公路建養考核的重要性，得到各級政府的高度重視；其次，明確農村公路建設與養護對貧困地區農村公路發展的重要性。貧困地區農村公路建設與養護問題直接關系到其經濟發展與生活穩定，加大監督力度，是促進農村公路建設與養護更好發展的有力保障。

4 結語

貧困地區農村之所以貧困，很大一部分原因在于貧困地區交通發展滯后。所以，貧困地區農村公路建設資金問題的解決刻不容緩，只有真正的發揮政府的作用，將貧困地區農村公路建養資金納入國家財政的范圍，才能徹底解決農村公路建養問題。

參考文獻：

[1]楊紅梅.甘肅省秦安縣交通局，西北貧困地區農村公路建設現狀存在的問題和發展對策[J].民營科技，2009（12）.

[2]李麗.陜西省農村公路建設與運行機制研究[R].2011（7）.

[3]王秋玲，徐海成.貧困地區農村公路建設資金來源分析—基于”徐文模式”的探討[J].交通企業管理，2007（4）.

[4]民族貧困地區農村公路建養需強化政府作用[N].中國經濟時報，2012（1）.

[5]李麗，劉艷娜，徐星.農村公路財政資金轉移支付方式[J].2012（2）.

[6]劉勇，張慶.我國農村公路建設投資主體辨析[J].綜合運輸，2007（5）.

[7]馬永新.淺談農村公路建設資金的籌集與管理[J].經濟論壇，2007（12）.

[8]張浩.淺談農村公路養護和管理的重要性[J].改革與開放，2010（10）.endprint

相對于貧困地區來說，農村公路的修建更重要的是具體問題具體分析。作為貧困地區地方政府，其財力狀況不能達到籌集配套資金的要求，從而使得農村公路修建一直落后與其他地區，而富裕地區的路越修越多，只有打破這種“馬太效應”，取得中央政府財政傾斜，才會使得這種不平衡的發展趨于平衡。

2.2 存在問題

2.2.1 資金嚴重匱乏 農村公路建設所采取的政策為“凡建即補”，由上一級政府撥付資金，地方配套一定比例的資金。然而，只有配套資金到位了，上級才會撥款下來。對于貧困地區來說，配套資金是很難落實的，從而成為制約貧困地區農村公路發展的主要因素。

2.2.2 自然環境惡劣，修路難度大 貧困地區大多處于地形地貌復雜的地區，多為山區、高原、丘陵，山高路陡，溝壑縱橫，增加了修路難度，同時也加大了修路成本。

2.2.3 農村公路供給不能滿足需求 貧困地區現存的路大部分為民間土路，只有行政村達到了“村村通”標準，大多數自然村出行仍然是個問題。現有的農村公路已經不能滿足村民生產生活的需要，大部分地方因為路不通，造成農產品不能外運，致使不富裕的家庭越來越貧困。

2.2.4 缺乏養護意識，養護滯后 農村公路建成通車，所面臨的問題就是后續的養護。然而在貧困地區修理資金都難以籌措，對于養護資金更是無從籌集。另一方面，由于養護意識淡薄，沒有專門的人員參與，使得農村公路年久失修，路況越來越不好，面臨重修。

2.2.5 農村公路等級較低，抵御自然災害的能力較差 由于貧困地區財力有限，大部分道路設計強度僅能滿足一般行車需要，橋涵構造物及防護等設施也不同程度的存在設計標準低，功能不完善和抵御自然災害差等問題。

2.2.6 安全性問題突出 由于貧困地區農村公路通達工程大部分只通行政村，用于生產生活的路多部分仍為農村的土路、山路，這樣不僅給出行帶來困難，更多的是遇到陰雨天氣出行安全問題。

3 貧困地區農村公路建養資金解決辦法

貧困地區農村公路建養面臨的最大問題就是資金問題，要解決這一問題，最有效的方式即為打破原有的責任主體，強化上級政府的作用。

3.1 提高補助標準，擴大補助范圍，加大對貧困地區農村公路建設的支持力度 依照貧困地區的財力狀況，中央政府應當適當的提高補助標準，具體問題具體分析，對于國家級貧困縣，逐步減少直至免除貧困地區地方配套資金，差額部分由中央財政和省級財政承擔；省級政府也應適當提高配套標準，并建立穩定的增長機制，解決地方政府政府無錢配套問題以及落后地區舉債甚至挪用其他款項修路問題。

3.2 設立專項資金，優先用于貧困地區農村公路建設 自2009年起，財政部、交通運輸部將車購稅中用于農村公路建設的資金采取切塊下達的方式，但所采取的方式仍是“凡建即補”政策，并未考慮公平原則，越是富裕地區，配套資金到位快，農村公路修建速度越快規模越大。針對這一情況，中央應當適當調整車購稅比例，擴大交通專項資金的支出結構，優先用于農村公路建設。將這部分資金打入統一賬戶，只用于貧困地區農村公路建設。

3.3 轉變責任主體，建立農村公路建養長效機制 農村公路所遵循的原則“誰受益、誰建設”并不適用于貧困地區農村公路現狀。貧困地區并不能夠承擔起農村公路修建的責任主體，應當明確農村公路的建設與養護是中央和地方各級人民政府的共同責任，尤其是中央政府在地方政府無法籌集到配套資金的情況下，應當由中央政府全額撥付。

3.4 加強養護管理，建立穩定的養護資金渠道 作為貧困地區的普遍問題，農村公路“失養”嚴重。要打破這一局面，必須將養護資金納入轉移支付范疇，設立專門的養護資金賬戶，將上級補助與轉移支付資金中，有專門用于養護的部分。中央和省級財政負責撥款，地方政府統籌使用。

3.5 加強監督力度，嚴格實行監督考核 首先，要明確農村公路建養考核的重要性，得到各級政府的高度重視；其次，明確農村公路建設與養護對貧困地區農村公路發展的重要性。貧困地區農村公路建設與養護問題直接關系到其經濟發展與生活穩定，加大監督力度，是促進農村公路建設與養護更好發展的有力保障。

4 結語

貧困地區農村之所以貧困，很大一部分原因在于貧困地區交通發展滯后。所以，貧困地區農村公路建設資金問題的解決刻不容緩，只有真正的發揮政府的作用，將貧困地區農村公路建養資金納入國家財政的范圍，才能徹底解決農村公路建養問題。

參考文獻：

[1]楊紅梅.甘肅省秦安縣交通局，西北貧困地區農村公路建設現狀存在的問題和發展對策[J].民營科技，2009（12）.

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[3]王秋玲，徐海成.貧困地區農村公路建設資金來源分析—基于”徐文模式”的探討[J].交通企業管理，2007（4）.

[4]民族貧困地區農村公路建養需強化政府作用[N].中國經濟時報，2012（1）.

[5]李麗，劉艷娜，徐星.農村公路財政資金轉移支付方式[J].2012（2）.

[6]劉勇，張慶.我國農村公路建設投資主體辨析[J].綜合運輸，2007（5）.

[7]馬永新.淺談農村公路建設資金的籌集與管理[J].經濟論壇，2007（12）.

[8]張浩.淺談農村公路養護和管理的重要性[J].改革與開放，2010（10）.endprint

相對于貧困地區來說，農村公路的修建更重要的是具體問題具體分析。作為貧困地區地方政府，其財力狀況不能達到籌集配套資金的要求，從而使得農村公路修建一直落后與其他地區，而富裕地區的路越修越多，只有打破這種“馬太效應”，取得中央政府財政傾斜，才會使得這種不平衡的發展趨于平衡。

2.2 存在問題

2.2.1 資金嚴重匱乏 農村公路建設所采取的政策為“凡建即補”，由上一級政府撥付資金，地方配套一定比例的資金。然而，只有配套資金到位了，上級才會撥款下來。對于貧困地區來說，配套資金是很難落實的，從而成為制約貧困地區農村公路發展的主要因素。

2.2.2 自然環境惡劣，修路難度大 貧困地區大多處于地形地貌復雜的地區，多為山區、高原、丘陵，山高路陡，溝壑縱橫，增加了修路難度，同時也加大了修路成本。

2.2.3 農村公路供給不能滿足需求 貧困地區現存的路大部分為民間土路，只有行政村達到了“村村通”標準，大多數自然村出行仍然是個問題。現有的農村公路已經不能滿足村民生產生活的需要，大部分地方因為路不通，造成農產品不能外運，致使不富裕的家庭越來越貧困。

2.2.4 缺乏養護意識，養護滯后 農村公路建成通車，所面臨的問題就是后續的養護。然而在貧困地區修理資金都難以籌措，對于養護資金更是無從籌集。另一方面，由于養護意識淡薄，沒有專門的人員參與，使得農村公路年久失修，路況越來越不好，面臨重修。

2.2.5 農村公路等級較低，抵御自然災害的能力較差 由于貧困地區財力有限，大部分道路設計強度僅能滿足一般行車需要，橋涵構造物及防護等設施也不同程度的存在設計標準低，功能不完善和抵御自然災害差等問題。

2.2.6 安全性問題突出 由于貧困地區農村公路通達工程大部分只通行政村，用于生產生活的路多部分仍為農村的土路、山路，這樣不僅給出行帶來困難，更多的是遇到陰雨天氣出行安全問題。

3 貧困地區農村公路建養資金解決辦法

貧困地區農村公路建養面臨的最大問題就是資金問題，要解決這一問題，最有效的方式即為打破原有的責任主體，強化上級政府的作用。

3.1 提高補助標準，擴大補助范圍，加大對貧困地區農村公路建設的支持力度 依照貧困地區的財力狀況，中央政府應當適當的提高補助標準，具體問題具體分析，對于國家級貧困縣，逐步減少直至免除貧困地區地方配套資金，差額部分由中央財政和省級財政承擔；省級政府也應適當提高配套標準，并建立穩定的增長機制，解決地方政府政府無錢配套問題以及落后地區舉債甚至挪用其他款項修路問題。

3.2 設立專項資金，優先用于貧困地區農村公路建設 自2009年起，財政部、交通運輸部將車購稅中用于農村公路建設的資金采取切塊下達的方式，但所采取的方式仍是“凡建即補”政策，并未考慮公平原則，越是富裕地區，配套資金到位快，農村公路修建速度越快規模越大。針對這一情況，中央應當適當調整車購稅比例，擴大交通專項資金的支出結構，優先用于農村公路建設。將這部分資金打入統一賬戶，只用于貧困地區農村公路建設。

3.3 轉變責任主體，建立農村公路建養長效機制 農村公路所遵循的原則“誰受益、誰建設”并不適用于貧困地區農村公路現狀。貧困地區并不能夠承擔起農村公路修建的責任主體，應當明確農村公路的建設與養護是中央和地方各級人民政府的共同責任，尤其是中央政府在地方政府無法籌集到配套資金的情況下，應當由中央政府全額撥付。

3.4 加強養護管理，建立穩定的養護資金渠道 作為貧困地區的普遍問題，農村公路“失養”嚴重。要打破這一局面，必須將養護資金納入轉移支付范疇，設立專門的養護資金賬戶，將上級補助與轉移支付資金中，有專門用于養護的部分。中央和省級財政負責撥款，地方政府統籌使用。

3.5 加強監督力度，嚴格實行監督考核 首先，要明確農村公路建養考核的重要性，得到各級政府的高度重視；其次，明確農村公路建設與養護對貧困地區農村公路發展的重要性。貧困地區農村公路建設與養護問題直接關系到其經濟發展與生活穩定，加大監督力度，是促進農村公路建設與養護更好發展的有力保障。

4 結語

貧困地區農村之所以貧困，很大一部分原因在于貧困地區交通發展滯后。所以，貧困地區農村公路建設資金問題的解決刻不容緩，只有真正的發揮政府的作用，將貧困地區農村公路建養資金納入國家財政的范圍，才能徹底解決農村公路建養問題。

參考文獻：

[1]楊紅梅.甘肅省秦安縣交通局，西北貧困地區農村公路建設現狀存在的問題和發展對策[J].民營科技，2009（12）.

[2]李麗.陜西省農村公路建設與運行機制研究[R].2011（7）.

[3]王秋玲，徐海成.貧困地區農村公路建設資金來源分析—基于”徐文模式”的探討[J].交通企業管理，2007（4）.

[4]民族貧困地區農村公路建養需強化政府作用[N].中國經濟時報，2012（1）.

[5]李麗，劉艷娜，徐星.農村公路財政資金轉移支付方式[J].2012（2）.

[6]劉勇，張慶.我國農村公路建設投資主體辨析[J].綜合運輸，2007（5）.

[7]馬永新.淺談農村公路建設資金的籌集與管理[J].經濟論壇，2007（12）.

[8]張浩.淺談農村公路養護和管理的重要性[J].改革與開放，2010（10）.endprint