農(nóng)村土地市場化破僵局

韓世雄

當(dāng)集體林權(quán)制度改革全面完成后，面積更大、耗費精力更多的農(nóng)村土地確權(quán)工作正在全國農(nóng)村火熱展開。面對航拍圖，農(nóng)戶們正用筆一塊一塊地勾勒自家土地的輪廓，測量員則一戶一戶地登記農(nóng)戶的宅基地信息。農(nóng)村土地正在通過“集中補課”的方式將土地信息登記造冊并建立動態(tài)的管理系統(tǒng)，為全省乃至全國層面的土地流轉(zhuǎn)和土地使用提供最基礎(chǔ)的信息平臺。

土地確權(quán)兩頭忙活

給土地發(fā)身份證——這是云南省昭通市魯?shù)榭h小寨鎮(zhèn)干部百姓所經(jīng)歷的一件大事。在小寨，農(nóng)村土地承包確權(quán)和農(nóng)村宅基地確權(quán)2013年下半年幾乎同時進行。

記者在大坪社區(qū)村委會看到，全村33個村民組的26.4平方公里土地被北京中農(nóng)信達公司通過無人航拍技術(shù)制作成了數(shù)十張1：1000比例的航拍圖。在十幾天的時間內(nèi)，全村1706戶村民都派代表去村委會，在這一張張的航拍圖上找到自家的地塊并準(zhǔn)確地圈出，再用“1-5-52-5”形式的代碼進行標(biāo)注。

據(jù)了解，1是村的編號，5是村民小組的編號，52是農(nóng)戶的編號，5是農(nóng)戶自家地塊的編號。該村的數(shù)據(jù)在上傳時還要加上省市縣的編號，每個地塊都有唯一的“身份證號”。

每次標(biāo)注，當(dāng)?shù)毓ぷ鹘M的人員和地塊周邊的幾戶人家都要在場。小寨鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟管理站站長蔣明晨告訴記者，耕地確權(quán)在山區(qū)尤為復(fù)雜，農(nóng)戶的耕地大多面積狹小，形狀也不規(guī)則，要在空中視角的航拍圖上確定自己家的地塊，很不容易。

“一般的農(nóng)戶都有好幾塊地，分布在幾張航拍圖上，每張圖上都要一一找到并劃定邊界，編上號，有些地塊多的農(nóng)戶能有20多塊地?！笔Y明晨說。

而在小寨鎮(zhèn)的梨園村大梨樹社，浙江華東設(shè)計院的褚興柱和同事孫正平正拿著激光尺和登記表走家串戶，丈量村民的房屋長寬。

在他們的手上，還有一份專門拍攝村落的航拍圖，褚興柱介紹說，宅基地確權(quán)是國土資源部的要求：從2012年開始，3年的時間內(nèi)要在全國范圍完成農(nóng)村宅基地的確權(quán)發(fā)證工作。2012年10月份，他們公司拿到了航拍圖，圖上每座房子是誰家的都要搞清楚，房屋的年限、住戶等也是需登記的重要信息。

褚興柱和孫正平每天都要拿著激光尺實地測量，將數(shù)據(jù)登記在冊，每日要測五六十戶。包括前期工作在內(nèi)，他們在魯?shù)橐呀?jīng)工作了兩年多。

“這個社就有110多戶，而魯?shù)槿h有10萬多戶，工作量很大。在這個村中，到處都有數(shù)十年歷史的老房子，遇到房主外出打工不在家的情況也要通知到本人，搞清楚各項數(shù)據(jù)，尤其是人均居住面積?！?/p>

該社農(nóng)民郭富友家房門緊鎖，35歲的戶主帶著全家外出打工去了。梨園村副支書說：“你們看他家電閘都拉下了，已經(jīng)很多年沒回來過年了。像這種人家都要通知到本人。”

工作逐步細化

小寨鎮(zhèn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記和農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作可以看成是目前我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記的一個縮影。

2010年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》提出，“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費納入財政預(yù)算。力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織?！?img src="https://cimg.fx361.com/images/2017/04/07/zgfp201402zgfp20140219-2-l.jpg" style="">

農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，要求把確權(quán)登記發(fā)證覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，從而保護農(nóng)民的根本利益。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是農(nóng)村土地使用制度改革的重要基礎(chǔ)，同時利于改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。土地確權(quán)后，農(nóng)民有了議價權(quán)，無償或低價征用農(nóng)民土地的情況就會得到扭轉(zhuǎn)。

加快農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作涉及廣大農(nóng)民的切身利益，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展影響巨大、深遠。2011年5月，國土資源部聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》文件，督促全國開展工作。但此后，該項工作在開展中遭遇了一部分政策問題，進展較為緩慢，為推動確權(quán)登記發(fā)證順利進行，有關(guān)部門很快又下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，完成時限也定在了2012年底。

2013年2月公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中明確要求全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。《意見》要求，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。

2013年，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作已經(jīng)基本完成。國土資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年5月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率為97%，其中有24個省份的發(fā)證率在95%以上，6個省份在90%至95%之間。絕大多數(shù)地區(qū)已進入成果檢查驗收和階段性總結(jié)階段。

近年來，隨著國家一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的實施和農(nóng)村土地經(jīng)營效益的提高，農(nóng)村土地承包糾紛也呈上升趨勢。為此，農(nóng)業(yè)部會同相關(guān)部門組織開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作，2011年選擇50個縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開展試點；2013年起在全國繼續(xù)選擇100個縣進行試點。而根據(jù)安排，全國將用5年時間完成全部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作。

“刨出”的沉積問題

但在基層采訪中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點如同進入雷區(qū)，稍有不慎就會引發(fā)大量原來積累下的隱性糾紛。不少干部用“膽戰(zhàn)心驚”來形容當(dāng)前農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)的困境。

2013年7月，魯?shù)榭h法院龍樹法庭裁定不予受理一起土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件。

原告張頂與被告藏川系魯?shù)榭h龍樹鄉(xiāng)同一村同一社的兩家人，兩家父輩留下一塊空地，一直閑置著。2013年3月，因村鎮(zhèn)修建公路，該空地剛好位于公路的路邊。張頂因其住房不足擴建房屋，找了工人對此空地進行施工，遭到藏川的阻擾。經(jīng)調(diào)查，原、被告雙方都有土地承包經(jīng)營權(quán)證。因此，雙方對該空地權(quán)屬問題多次發(fā)生爭執(zhí)。經(jīng)村委會調(diào)解，雙方也未達成協(xié)議。張頂便向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，要求確認爭議土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬。

為妥善處理此案，法院主審法官到當(dāng)?shù)剡M行調(diào)查，了解相關(guān)情況，再次調(diào)解雙方矛盾，但原、被告均未達成協(xié)議。法院經(jīng)審查認為，該爭議土地因雙方的土地承包經(jīng)營權(quán)證均有記載，屬于土地使用權(quán)權(quán)屬不明，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款的規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”，法院認為本案應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾幚?，于是裁定對原告張頂?shù)钠鹪V不予受理。

本案中，因不明原因，原、被告的土地承包經(jīng)營權(quán)證均記載有同一塊土地，則無法確定該土地承包權(quán)到底屬于他們之中的哪一人。倘若農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記完成，此類糾紛將可避免。

農(nóng)村宅基地確權(quán)，也同樣能夠解決一些農(nóng)村宅基地糾紛。2013年8月4日，魯?shù)榭h公安局小寨派出所成功調(diào)解、處置一起疑難糾紛。當(dāng)日上午9時，家住小寨鎮(zhèn)大坪村尖山營社的魯某到小寨派出所報稱：其兒子與鄰居鄧某打架，自己也被鄧某用木棒打傷腹部，因為兩家矛盾很深，如果不及時處理，很可能會釀成慘案，請派出所的民警出警處理。

民警經(jīng)了解得知：鄧某與魯某兩家是鄰居，也是親戚關(guān)系，但兩家因為房屋宅基地的歸屬權(quán)一直存有矛盾，相互不退讓，老輩之間經(jīng)常發(fā)生糾紛，嚴(yán)重時還會動手動“家伙”。相關(guān)部門也組織雙方進行過調(diào)解，但均未達成和解協(xié)議，糾紛持續(xù)了近20年，如今矛盾已延續(xù)到下一代。這次因為小寨“土地確權(quán)”，要確定各家土地的歸屬權(quán)，雙方都不愿做出退讓，再次發(fā)生糾紛，并相互扭打，過程中鄧某被魯某的兒子踢傷。

案件原由清楚后，當(dāng)?shù)嘏沙鏊皶r與“土地確權(quán)”等相關(guān)部門聯(lián)系，在土地管理部門的指導(dǎo)下，工作人員劃清了兩家的地基界線，通過派出所民警的說服、教育，兩家終于握手言和，積壓已久的矛盾徹底得到化解。

對于農(nóng)村集體土地確權(quán)，經(jīng)濟學(xué)家厲以寧在接受媒體采訪時曾說：“中國要擴大內(nèi)需，最要緊的就是給農(nóng)民以產(chǎn)權(quán)，包括承包土地的使用權(quán)證、宅基地的使用權(quán)證、農(nóng)民的房產(chǎn)證。”

只有農(nóng)村土地有了法律意義上的權(quán)屬明晰，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)才會得到保護，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿才會加強，這對于我國的新型城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)業(yè)化將有積極作用。數(shù)年后，隨著土地“數(shù)字編碼”的完成，中國農(nóng)村將進一步走進開放的市場。