國外軍民融合發展情況及啟示（一）

■ 金一南

國外軍民融合發展情況及啟示（一）

■ 金一南

編者按：

金一南，國防大學戰略研究所所長，教授。1952年出生，1972年入伍，國防大學戰略教研部副主任（副軍）、教授。主要研究方向：國家安全戰略，國際沖突與危機處理。 曾赴美國國防大學和英國皇家軍事科學院學習，2001年3月代表中國人民解放軍國防大學赴美國國防大學講學。現為解放軍報特約撰稿人，中央電視臺特約軍事評論員，中國軍事統籌學會戰略研究中心特邀研究員。其學術成果曾獲中宣部“五個一工程”獎、軍隊科技進步獎、國務院新聞辦“中國國際新聞獎”、解放軍報“金長城國際觀察優秀獎”，國防大學“優秀科研成果獎”。2003年被評為國防大學首屆“杰出教授”。多年來，他深入研究國際戰略和國家安全戰略，先后獲中宣部“五個一工程”獎1次，國務院新聞辦“中國國際新聞獎”3次。

學術成果曾獲中宣部“五個一工程”獎、軍隊科技進步獎、國務院新聞辦“中國國際新聞獎”、解放軍報“金長城國際觀察優秀獎”，國防大學“優秀科研成果獎”。2003年被評為國防大學首屆“杰出教授”。

2006年11月,中華人民共和國中央軍事委員會主席胡錦濤簽署命令、通令，給國防大學戰略教研部副主任金一南同志記二等功。

2007年1月四總部首次頒發軍隊科技創新群體獎和軍隊杰出專業技術人才獎。金一南獲得中國人民解放軍杰出專業技術人才獎。

金一南是解放軍著名的理論專家，也是我國中央級媒體特約資深專家和國內多家重要媒體的特約撰稿人。金一南同志視野開闊，對軍民融合有著很深入的理論研究和獨到的見解。我們特約金一南同志為本刊撰稿，重點介紹世界大國開展軍民融合的經驗做法。同時，在專家論壇專欄，發表結合地方實際破解軍民融合發展難題；結合新形勢學習研究習近平主席軍民融合思想的文章。相信專家們借鑒國外經驗，開闊軍民融合視野，解決我國推進我國軍民融合的“瓶頸”之憂的真知灼見，對推進我國軍民融合深度發展會有很大啟發。

軍民融合是指在更大范圍、更深程度上將國防和軍隊現代化建設融入國家經濟社會發展體系之中。

2013年11月召開的中共十八屆三中全會指出：“在國家層面建立推動軍民融合發展的統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制。健全國防工業體系，完善國防科技協同創新體制，改革國防科研生產管理和武器裝備采購體制機制，引導優勢民營企業進入軍品科研生產和維修領域。改革完善依托國民教育培養軍事人才的政策制度。拓展軍隊保障社會化領域。”這就指明了推動軍民融合深度發展，是新世紀統籌經濟建設和國防建設，在全面建成小康社會進程中實現富國強軍統一的必由之路。從世界范圍看，雖然不同的安全需求、不同的經濟發展水平、不同的社會運行模式形成不同的融合類型，目的卻是一樣：都是要解決軍民分割格局使國防投入與國民經濟發展呈此消彼漲、難以獲得雙贏這一難題。而強國則是經濟與軍事共同作用的結果。就資源分配、占有和使用的情況看，經濟和軍事是一對矛盾體。只有處理好這對矛盾，實現經濟建設和國防建設的相互促進，國家才能走向持續發展和最終強盛。否則，任何單一因素的強大都難以持久。

一、痛定思痛：蘇聯－俄羅斯國防經濟的艱難轉軌

蘇聯的國防經濟，無論是在支撐其戰勝法西斯、取得衛國戰爭的輝煌勝利，還是支撐其與美國爭霸、以驚人速度成為超級大國的過程中，都起到了舉足輕重的作用。在國家安全面臨嚴重壓力和成為世界強國的強勁動力之下，蘇聯從1928年開始的第一個五年計劃，就選擇了農業讓位于工業、輕工業讓位于重工業、一般重工業讓位于國防工業的發展道路。1937年第二個五年計劃結束，蘇聯在產值和技術上都成為了工業國，工業增長速度和發展水平趕上先進資本主義國家，工業總產值和機器制造業達到了歐洲第一、世界第二的水平。這一驚人變化充分顯示了計劃經濟集中力量辦大事的優勢，更加強化了蘇聯選擇這一發展模式的信心和決心。面對第二次世界大戰，蘇聯強大的國防工業成為戰勝德國法西斯的堅強基礎。二戰后在與美國開展一系列競爭、全面奠定超級大國地位的進程中，蘇聯的國防軍工再次起到了歷史性作用。

問題在和平時期凸現了：由于大量資源集中于重工業尤其是國防工業，國民經濟發展比例嚴重失調的問題日益明顯。到20世紀80年代，蘇聯40%的工業與國防有關，軍工企業民品生產率低于10%。盡管其中集中了最有才華的科學家、工程師和技術工人，擁有最好的機器設備和最佳技術資源，卻難以有效回饋社會，脫離了良性循環軌道。為此，從40年代末到80年代末，蘇聯進行過兩次“軍轉民”的國防工業轉型，但兩次都未能實現初衷。除了缺乏資金配套和市場激勵這些因素外，根本原因還是計劃經濟體制的局限性：軍工企業長期依賴生產的計劃安排、資金的計劃調撥、產品的計劃分配，與民品不相聯系，與市場不相對接，技術也不向民品企業轉移，形成軍事技術和民用技術之間的巨大差異。雖然蘇聯把財政收入30%以上（最高年度達到50%）投入軍品生產和研發，國防工業獲得巨大成功，但對整個國民經濟的帶動作用卻十分有限，甚至出現能夠載人航天卻生產不出電視機遙控器的尷尬局面，這成為導致蘇聯解體的重要經濟因素之一。

蘇聯解體后，俄羅斯繼承了其70%以上的國防軍工企業。葉利欽政府的“休克療法”表現在國防工業中，就是開展“雪崩式”的轉型。僅1992－1993年就強迫719家軍工企業轉產，規模和速度歷史罕見。除了空洞的目標和指標，轉型中無法律可循，無有效管理可依，國防軍工深陷困境。1991－1995年軍工企業產值縮減60.8%，失業人數達350萬。1997年10月，喪失支付能力的大型企業達到379家，國防軍工滑向全局性崩潰。直到普京上臺糾正這一做法，才遏制住災難性局面。目前俄羅斯國防軍工的轉型依然在艱難進行。普京簽署《俄聯邦國防工業綜合體至2010年及遠景發展的基本政策》和《國防工業綜合體2002一2006年改革及發展》兩個文件，成為新世紀俄羅斯國防工業改革的綱領性文件。

蘇聯－俄羅斯國防軍工轉軌出現的問題，一是轉軌的條件問題。受生產資料、價格機制、產品質量、市場供求等方面影響，國防軍工最終形成適應市場需求的生產與供給鏈需要一個長期過程。在國家政治動蕩、經濟政策不穩定情況下，轉軌難以成功。二是轉軌的時機問題。國家陷入財政困境、面臨信貸危機和支付危機的情況下，轉軌也難成功。國防訂貨的銳減會使企業失去原有活力，轉軌資金不足又會使企業難以更新設備、招攬人才形成新的活力。三是轉軌的體制保障。世紀之交以來俄羅斯軍工管理體制變動頻繁，不管變動的終極目標怎樣合理，變動期間磨合增加、管理混亂和新一輪重復浪費，只會使轉型變得低效。四是對市場作用的把握。由于國防軍工長期形成的保密性和封閉性，使其對變化中的市場需求和市場容量缺乏認識和了解，往往形成同行業中多個企業生產相同的民品，造成盲目競爭和新一輪浪費，徒增轉型困難。

目前俄羅斯的軍民融合進程由總統集中控制的三個系列主導。一是總統——國防部——總裝備部——各軍種裝備技術部——相關生產科研機構系列，掌握國防工業科研規劃、費用管理、采辦預算及采購等權力；二是總統——國家安全會議——聯邦航天局和聯邦工業局—相關生產科研機構系列；三是總統——國防部——對外軍事技術合作委員會——俄羅斯國防出口公司。此外還有民間性質的“俄羅斯國防企業聯盟”，擁有議會席位，代表軍工企業同政府部門及軍方保持接觸，同時也是有關國防工業問題的重要咨詢和協調機構。

受長期沿襲體制的影響，俄羅斯軍隊幾乎就是一個獨立的社會。在軍隊人才培養的社會化和軍隊保障的社會化方面，與歐美國家相比差距較大。現在這些方面的改革已經開始，要走的路仍然很長。

二、市場、技術雙重驅動：美式軍民融合的深入發展

當蘇聯－俄羅斯在為國防工業轉軌反復摸索時，美國已經在武器裝備科研生產、軍隊人才培養、軍隊保障三大體系中表現出了美式軍民融合的全面性和完整性。美國用三個詞：合作（Cooperation）、融合（Integration）、一體化（Interdependence）描述結合的程度，認為目前其已從合作進入到融合（Cooperation to Integration）階段。1994年美國會技術評估局提出軍民融合（Civil-Military Integration）的定義：把國防科技工業基礎(DTIB)同民用科技工業基礎(CTIB)融合起來,組成一個統一的國家科技工業基礎(NTIB)的過程。

美式軍民融合發展較為順暢，得益于以下優勢：

一是美國單一軍工企業很少，大量軍品生產與民品生產在同一企業內進行，適合民用的軍事技術很容易被企業轉化到民品生產中，使民品生產技術不斷得到更新。20世紀60年代壟斷國際航空市場的波音707客機，就是波音公司將KC-135空中加油機和B-52遠程轟炸機技術向民用飛機轉移的杰作，90%的技術均來自軍用飛機的技術轉移。這種轉移使其民用技術獲益非淺，多次嘗到“軍轉民”的甜頭。

二是以信息技術為核心的高新技術產業蓬勃發展，又從民間方向為軍民融合奠定了堅實的技術基礎，使軍方也嘗到了“民轉軍”的甜頭。目前在計算機、通訊、網絡、航空航天、先進材料等高技術領域，軍用與民用已經失去了明顯界限，大部分高新技術都具有軍民兩用的特性。而高新技術越發達，民間擁有的科技人才越多，防務部門和軍工企業吸引人才也越困難。現在高科技公司支付的起始工資比防務部門高20%－40%，這一比例還在繼續增長，迫使防務部門和軍工集團不得不轉過來利用民間技術和人才。其結果一方面使斯坦福大學、仙童半導體公司、惠普公司這類硅谷精英成為支撐美軍信息化建設的科技骨干，另一方面也使軍事研發費用大大下降。20世紀60年代，美軍事研發費占國家研發總經費的一半，70年代下降到1/3，現在還不到15%。當民用部門每3年就擁有新一代計算機和電子設備、國防部門則需10年以上才能研制出新系統的時候，大量用商用技術、取拿來主義就成為自然選擇。F－16戰斗機訓練模擬器原價3500萬美元一臺，利用好萊塢的電影拍攝技術、多媒體技術和圖形制作技術后，單價直線下落到300萬美元。軍方由研發主體變為研發用戶，軍費使用效益大大提高。

三是強有力的政府主導。從1942年實施研制原子彈的曼哈頓計劃（Manhattan Project）、1961年實施載人登月飛行的阿波羅計劃（Apollo Project）、1983年實施星球大戰性質的戰略防御計劃（Strategic Defense Initiative）、1993年實施信息高速公路計劃(National Information Infrastructure)，都可見到美國政府在完成國家重大戰略開發項目過程中，對軍地資源的有力整合。冷戰期間，美國的軍工部門雇用了十幾萬人，制定了800多項法律，近萬份指令、指示、通知和手冊，三萬多個軍用規范和標準。繁瑣的管理審查程序，人為地制造了國防軍工與民用科技工業之間的鴻溝壁壘。1992年，美國政府頒布《國防轉軌、再投資和轉移法》，開啟美國兩用技術發展的序幕。1993年克林頓就任總統后，提出必須打破國防工業與民用工業采用不同技術、不同規范標準、不同經營策略、不同生產方式形成的壁壘，構建軍品民品并舉的統一工業基礎。同年度，國防部副部長威廉?佩里在國防工業主管參加的晚宴上發表演說，要求軍工產業實現“專業化整合、資本化運作、產業化發展”。這次晚宴被西方軍工界稱為“最后的晚餐”。此后不到10年，美國50個主要軍工企業整合成為5個高度集中的集團（波音－麥道、洛克希德－馬丁、諾斯羅普－格魯曼、雷神、通用動力），企業組合不再以作戰平臺劃分，而以能力需求劃分，為更多企業參與競爭提供更大空間。

美國的軍民融合機制，建立在以政府為主導、以民營經濟為主體的國防工業體系之上。以政府為主導，就是政府部門制定國防科研生產政策有關法律法規，為軍民融合提供宏觀政策指導。與此相配套，通過建立決策協調機制、準入退出機制、公平競爭機制、雙向傳導機制、促進激勵機制、保密監管機制、評價評估機制等，破除阻礙軍民融合的鴻溝壁壘，保證這一融合的有效進行。以民營企業為主體，就是政府只保留少量的軍事科研和軍工企業，大部分武器裝備和軍需品的研制生產任務，由軍方通過向民營企業招標訂貨，并由民營企業承擔，最終使軍工生產和整個國民經濟融為一體。

美式軍民融合開展得較為全面。在軍隊人才培養方面，充分開發利用地方院校的資源。目前美軍70%的初級軍官產生于地方大學的后備軍官訓練團，報名加入的學生在4年大學生涯中，每年以9個月時間學習基礎文化，兩個月時間從事軍事訓練，享有1個月假期，4年累計軍事訓練時間不少于480小時，在完成專業學習的同時完成職業軍官的準培訓，費用僅為西點軍校這類專業軍校培訓費用的四分之一。中高級軍官的培訓也大量依托地方院校。美國防部和各軍種都有一批自己精心選定的地方大學和一些相應的專業，每年撥去一定經費，作為自己中高級軍官的培訓點，接收軍人完成學業，并取得相應學位。這種方式節約了軍隊重復辦校的巨額開支，還可使軍人在地方優異的師資條件和教學設備支持下高質量完成學業，一舉兩得。20世紀90年代末我在美國防大學學習期間，看到美陸軍指揮機構一位參謀長四位副參謀長，除軍事院校的學歷與學位外，人人獲有地方大學的學歷和學位：陸軍參謀長雷默上將，賓夕法尼亞希彭斯堡大學碩士學位；分管作戰與計劃的副參謀長欣塞凱中將，獲迪克大學碩士學位；分管后勤的副參謀長考伯恩中將，獲密蘇里大學法學博士學位；分管情報的副參謀長梅諾爾中將，獲伯克利加州大學國際關系學學士、喬治?華盛頓大學國際關系學碩士學位; 分管人事的副參謀長斯特羅普中將，獲得克薩斯大學民用工程學碩士和華盛頓特區美洲大學工商管理碩士學位。美軍利用地方大學培養軍事人員的成效可見一斑。

在軍隊社會化保障方面，軍民融合也表現得十分深入。美國是個社會化服務程度很高的社會，能由地方承擔的工作絕不用軍人去做。營區清潔衛生、內部餐飲服務、機關文秘、財會等等都由地方人員承擔，連五角大樓的警衛也由地方保安公司負責。對非戰斗訓練用兵，美軍有嚴格的限制。他們的軍營內，極少見到軍人做地方機構能夠承擔的工作。通過社會化保障盡量減少軍隊勤雜人員，保證軍事資源的朝前配置。

除了以上優勢，軍民融合方面美國也面臨一系列問題。

一是政府政策向更具戰略意義的產業傾斜，普通制造業大規模向海外轉移，導致日益嚴重的產業空心化現象，軍民融合也出現跨國趨勢，甚至部分軍需品來自“中國制造”，陷入進退失據的兩難境地。

二是部分民間企業直接參加進軍事沖突和戰爭進程，如民間運輸公司在伊拉克戰爭期間的戰場物資輸送任務，又如“黑水”保安公司這類民間企業在伊拉克隨意開槍殺人等事件，這類“軍民融合”超越戰爭法許可，不但引發一系列新的國際法和國內法問題，也給今后的美式軍民融合罩上一層濃重陰影。

三是過度擴張的戰略需求與能力有限性之間的巨大矛盾。雖然美國是當今世界最大的經濟體，搞了最深入的軍民融合，由于其擴張稱霸的戰略取向，需求與供給之間的矛盾仍將十分突出。其軍民融合轉型，將被是否能夠取得支撐霸權的足夠資源這一問題長期困擾。

（未完待續）