人大審議司法機關工作報告的實證研究*

謝小劍

（江西財經大學法學院，江西南昌330032）

人大審議司法機關工作報告的實證研究*

謝小劍

（江西財經大學法學院，江西南昌330032）

聽取、審議法院和檢察院的工作報告是人大監(jiān)督司法最基本的方式之一，實證研究表明其有助于“兩院”反思、改進工作以滿足人大監(jiān)督的目的，甚至有助于敦促“兩院”教育整頓，全面完善司法實施機制。在這方面，當前存在監(jiān)督效果有限、實效不足的問題；同時，一些司法機關為了減少反對票，迎合代表意見，影響了個案的公正審判，弱化了司法權威。我國應當通過立法明確人大代表不能利用審議工作報告制度來監(jiān)督個案，同時，強化對地方司法機關的票決功能從而緩解最高司法機關的票決壓力，并且規(guī)定工作報告不通過時的后續(xù)程序以及以柔性的方式追究“兩院”負責人的責任。

工作報告；人大監(jiān)督；司法公正；反對票

在每年的人民代表大會全體會議和政治協(xié)商會議全體會議（以下簡稱“兩會”）上，人大代表和政協(xié)委員聽取、審議法院和檢察院（以下簡稱“兩院”）的工作報告是一項重要議程。就人大監(jiān)督制度而言，人大代表審議和表決“兩院”工作報告是各級人民代表大會（以下簡稱“人大”）監(jiān)督“兩院”的基本方式，人大可以充分利用這項職權發(fā)揮監(jiān)督職能。然而，我國對該制度缺乏充分的法律規(guī)范，與該制度相關的立法規(guī)定不過寥寥數條，盡管如此，實踐中已經發(fā)展出較為成熟的操作程序，其實際運作值得人大制度研究者的關注。目前對這項制度的深度描述卻并不多見。本文以人大監(jiān)督司法為切入點進行描述、評析，揭示我國人大與司法機關之間真實與生動的關系并提出相關的完善建議。

一、人大對司法機關工作報告的審議監(jiān)督

人大對司法機關年度工作的監(jiān)督體現在對“兩院”工作報告的聽取、審議、修改和決議的全過程中，其中審議和票決最為重要。

在每年的各級人民代表大會全體會議（以下簡稱“人代會”）上，法院院長、檢察院檢察長要代表法院、檢察院宣讀本單位的工作報告，而人大代表則在聽取工作報告之后進行審議。我國審議司法機關工作報告采用代表團會議和代表團小組會議的方式進行，審議主體是各級人大代表、政協(xié)委員以及一些受邀列席審議會議的人員，然而只有人大代表才有表決權。審議的對象是“兩院”的工作，主要對工作報告的內容發(fā)表意見，這既可以是口頭的，也可以是書面的。全國“兩會”期間，代表團及部分代表對工作報告的評議意見會在《人民日報》以及全國人大的官方網站上刊出，特別是最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）主辦的《人民法院報》與《檢察日報》都會刊登人大代表對司法工作的贊許言論以及一些中肯的意見、建議，以爭取輿論的支持。

人大代表對一些不了解或不清楚的問題，在審議時可以向有關國家機關提出詢問，由有關機關作出解釋和說明。①《全國人民代表大會議事規(guī)則》第41條規(guī)定：“各代表團審議議案和有關報告的時候，有關部門應當派負責人員到會，聽取意見，回答代表提出的詢問。”因此，向大會做工作報告的司法機關會組織工作人員列席各代表團會議，聽取審議意見，并對一些問題做出適當的答復。實際上，最高人民檢察院每年投入上百人，在“兩會”的各個會場聽取代表意見。②趙蕾：《“兩高”：在個案監(jiān)督與司法權威之間》，《南方周末》2010年3月18日。在2012年“兩會”期間，最高人民檢察院派出43個旁聽組200多名檢察人員，分別到各代表團和政協(xié)會議小組，全程旁聽了代表、委員審議和討論《最高人民檢察院工作報告》的情況。③曹建明：《認真梳理代表委員意見建議全面改進檢察工作》，http://www.qh.xinhuanet.com/qhpeace/2012-03/19/content_24915334.htm，2012年6月13日訪問。在“兩高”的建議和中央的支持下，從2002年開始，省級法院院長和檢察院檢察長半數左右當選全國人大代表，從而以代表身份出席“兩會”，沒有當選的也作為列席人員參加“兩會”。時任最高人民檢察院政治部主任的張建軍認為，代表往往結合他們對當地檢察工作的感受來審議最高檢報告，對一些個案的質疑也往往涉及當地的檢察工作。省級檢察院檢察長參會，可以保證每個代表團都有檢察長和人大代表進行直接的交流，及時釋疑解惑。④同前注②，趙蕾文。

從實踐來看，人大代表審議司法機關工作報告并不限于報告中的內容，當前司法工作中的熱點問題都會成為人大代表審議的對象。比如，2010年3月12日，全國人大代表審議“兩高”工作報告時，各代表團討論的內容包括了基層法庭建設、涉法信訪、政法委書記身兼公安局局長、調解和判決的關系、“躲貓貓”事件、重慶“打黑”、文強案、李莊案、法官和檢察官的職業(yè)化等問題。⑤蘇永通、趙蕾、沈亮、趙凌、魏娟：《代表和諧審“兩高”》，《南方周末》2010年3月17日。一些有行政職務的代表也會利用“兩會”回應外界關注的熱點問題。比如，2010年“兩會”中重慶代表團分組審議“兩高”報告時，重慶市高級人民法院院長錢鋒回應外界質疑時說，重慶打黑不存在運動化，涉黑案審理也不存在擴大化。一同參加小組審議的全國人大代表、重慶市市長黃奇帆對此也表示贊同。⑥《錢鋒：審涉黑案沒搞特殊標準不存在擴大化》，《重慶商報》，http：//news.163.com/10/0313/08/61L2IMD3000146BD.htm l，2013年3月30日訪問。

人大代表在審議“兩院”工作報告時，多半持肯定態(tài)度。筆者查閱相關材料發(fā)現，人大代表發(fā)表觀點分為“總體評價”與“意見和建議”兩部分。就總體評價而言，人大代表“贊同”、“完全贊同”工作報告是常態(tài)。⑦不過，這無法解釋為什么“兩院”工作報告總有不少的反對票，這意味著許多代表不發(fā)表反對意見，但是投了反對票。很少有代表在審議時對“兩院”工作直接進行批評，但許多代表都對“兩院”工作提出了意見和建議，這些意見和建議中實際隱含著對“兩院”工作的批評和期許。

在審議會議上，有時也會出現公開、直接的否定性意見，包括對司法機關個案處理的批評意見。比如，2010年“兩會”上，人大代表吳曉靈對李莊案審理結果進行了委婉的批評，并認為“切實保護律師的權益對于建設法治社會非常重要”。⑧同前注⑤，蘇永通、趙蕾、沈亮、趙凌、魏娟文。再如，在2004年討論最高人民法院工作報告時，全國人大代表王維忠徑直質問最高人民法院為何干預吉林省的兩個死刑案。⑨石野：《我為人民說真話：人大代表王維忠傳奇》，中國時代經濟出版社2008年版，第104頁。在地方人大的審議過程中，也出現了對法院審理的個案進行詢問的現象，某位沈陽市人大代表甚至認為這是個案監(jiān)督的有效手段。⑩張立勤：《馮有為：吾道不孤》，http：//www.gmw.cn/01wzb/2002-09/29/08-642115C8B33CAFBC48256C42000A8269.htm，2012年6月13日訪問。2007年，《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》開始實施，該法禁止代表對個案進行監(jiān)督，但代表在發(fā)表意見時，表達自己對個案看法的聲音仍不絕于耳。

司法機關應當對審議意見給予重視，如果不能及時回應人大代表的意見、批評，可能造成嚴重后果。比如，在2007年1月23日湖南省衡陽市人大審議法院工作報告時，曾任衡東縣民政局副局長的人大代表王友生提及了備受外界關注的衡陽福利院“倒賣嬰兒案”，其認為法院審理此案是非顛倒且程序違法。在王友生發(fā)言之后，衡東縣代表團會場上響起掌聲，其他人大代表也提了不少意見，但衡陽中院未及時作出回應，導致當年的工作報告最終未能通過。①鞠靖：《湖南衡陽人大代表否決中級法院報告始末》，《南方周末》2007年2月1日。

最高人民法院非常重視對人大代表監(jiān)督案件的解釋工作。因此，在代表審議報告時都會派出業(yè)務庭法官接受詢問。一位工作人員向《南方周末》記者介紹，由于人大代表關注的案件類型、訴訟進程各有不同，光是最高人民法院，就有立案庭、民事四個庭、刑事五個庭、行政庭、賠償辦、審監(jiān)庭、執(zhí)行局等庭室人員投入其中。上會者都有一份指南，上面寫著前一年社會熱點案件的進展情況和官方口徑。一旦被代表、委員問到，上會人員可以照此作答。除了熱點案件，這份指南上還有代表過問案件的詳細目錄：哪個團、哪個代表、哪個案子、現在到什么訴訟階段，一目了然。②同前注②，趙蕾文。

在審議現場的還有“兩高”派出的現場記錄員。除了記錄，他們的另一項任務是，從代表們紛繁的意見中，甄別出發(fā)言者的情緒，及時向領導匯報，以確定哪些代表需要進一步溝通釋疑?！皟筛摺惫ぷ魅藛T對審議會上代表意見的反饋之快，令代表于沛驚嘆不已：“我上午剛提了個未成年人犯罪的問題，下午高法的同志就來了?！比舜蟠黻P注的案件有時在市縣一級法院，最高人民法院會連夜電召案件的承辦法官，詢問案情的進展，必要時承辦法官會趕來北京，當面向人大代表解釋。③同前注②，趙蕾文。

在分組討論后、表決前需要召開全體會議，此時人大代表可以申請在全體會議上發(fā)言，但需經大會執(zhí)行主席許可，方可發(fā)言。盡管實踐中要求大會發(fā)言的代表非常少，而且其申請往往會被拒絕，但在部分市縣人代會上，也出現了針對司法機關的大會發(fā)言。如果在全體會議上，出現對司法機關激烈的批評意見，必然對其工作報告的順利表決通過造成負面影響。比如，在2000年沈陽市人代會上，馮成功代表作了題為“法院在審判工作和隊伍建設中存在的主要問題”大會發(fā)言，對司法積弊作出振聾發(fā)聵的批評，在長達42分鐘的發(fā)言中，五次被熱烈的掌聲打斷。遺憾的是，這份切中要害的發(fā)言沒能引起有關方面的足夠重視。次年，沈陽中院工作報告在人代會上未獲通過。④同前注⑩，張立勤文。再如，2007年1月2 3日下午，衡陽市的人大代表分組討論法院工作報告，衡東縣等代表團都對法院工作提出很尖銳的意見，但是法院并未進行溝通。衡東縣代表團的劉躍中代表在大會表決前的大會發(fā)言時提出了激烈的批評意見。劉躍中的十幾分鐘的發(fā)言，多次被掌聲蓋過，結果導致當年衡陽市中級人民法院工作報告未獲通過。⑤同前注①，鞠靖文。

然而在多數情況下，人大代表審議司法機關工作報告呈現出形式化的傾向，對司法機關的監(jiān)督不力。就全國人大而言，由于每次會議的代表近3000人，難以展開大會討論，真正的審議在各代表團的會議中，特別是在小組會議中，但有關討論往往不深入、不充分。筆者訪談了一些人大代表和參與聽取人大代表意見的檢察官，他們證實確實如此。根據一位現場記錄人大代表審議意見的檢察官介紹，某些地方人代會審議過程非常不嚴肅，一些代表甚至在談一些與工作報告完全無關的問題，因為記錄的需要才講了一些贊同檢察院工作報告的話。

筆者認為，出現上述情況的原因有以下幾個方面。其一，審議時間有限。以全國人大為例，會議一般安排在每年3月初開幕，3月中旬結束，會期兩周左右，除了審議“兩高”工作報告以外，還要聽取、審議政府工作報告、全國人大常委會工作報告、關于國民經濟和社會發(fā)展計劃以及計劃執(zhí)行情況的報告、關于國家預算及預算執(zhí)行情況的報告、重要的法律草案、人事任免案等等。一般對司法機關工作報告的審議時間不超過三天，這就決定了大多數代表不可能有機會對司法機關的工作報告發(fā)表詳細的意見。其二，審議是以代表團分組討論為主要形式的，而各地的黨政一把手往往以全國人大代表身份參與甚至主持討論，黨政領導并不愿意聽到過多的批評意見，且各地司法機關的負責人一般也列席會議，基于中國人“愛面子”的傳統(tǒng)，很多代表礙于情面不愿意當面批評。在2009年全國人大小組討論會上，鐘南山代表指出：“領導不在的時候，代表們發(fā)言挺多，而且講得很深。領導在的時候，很多代表1 0分鐘的發(fā)言，8分鐘用來對報告、對自己歌功頌德。我感覺這樣的氣氛不太好。”⑥朱小勇等：《鐘南山批評部分代表歌功頌德講空話套話》http：//news.si na.com.cn/c/2009-03-11/015317379114.shtml，2013年3月30日訪問。其三，黨委、人大對此態(tài)度也非常保守，因為工作報告已經獲得黨委的支持，如果出現激烈的批評，甚至引起其他代表附議，出現工作報告無法通過的情形，則該次大會很難說是一個“成功的大會”。

二、人大對司法機關工作報告的票決監(jiān)督

（一）投票

按照人大會議程序，司法機關在聽取審議意見后，應當根據代表的審議意見認真修改工作報告，并向大會主席團作出關于工作報告修改情況的說明。最后，由大會主席團提出對各項工作報告的決議草案，并在決議草案交各代表團全體會議和小組會議審議后，由大會主席團將決議草案提請大會全體會議表決，表決以投票的方式進行。我國人大審議工作報告制度要求人大對司法機關的工作報告進行贊同與否的投票，人大代表可選擇投贊成票、棄權票、反對票。人大代表投出反對票就表示不滿意司法機關的工作報告，積累到一定數量將導致工作報告無法通過。

最高人民法院、最高人民檢察院長期受到高反對票的困擾。在交付表決的報告中，“兩高”工作報告所獲得的贊成票要遠低于政府工作報告。（見表1）

表1 歷年全國人大對“一府兩院”工作報告的表決情況?

由于投票是秘密進行的，分析哪些代表投了反對票及為何投反對票實屬不易。據《南方周末》調查發(fā)現，律師、企業(yè)主階層成為反對票的主要來源。個案的處理不當、不公成為產生反對票的主要因素，這既包括律師在辦理業(yè)務過程中遭遇的司法不公，如全國人大代表遲夙生、朱幼麟都坦言其投反對票的原因是其對法院個案審理的不滿，也包括人大代表在辦理涉法上訪案件過程中遭遇的司法不公，還包括人大代表親自參與訴訟積累的對司法機關的不滿，特別是判決執(zhí)行難成為近500名作為企業(yè)主的人大代表投反對票的重要因素。⑧趙蕾：《誰投了兩高報告反對票？》，《南方周末》2009年3月2 0日。2009年，梁慧星代表因為最高人民法院的工作報告沒提到該院副院長黃松有和幾個高級人民法院院長腐敗落馬，有意回避了腐敗問題，給最高人民法院的工作報告打了不及格。⑨參見《梁慧星奮起疾呼直言司法腐敗》，http：//news.s ina.com.cn/c/2009-03-19/111217439571_2.shtml，2013年1月30日訪問。然，也存在一些人大代表基于個人私怨而投反對票，筆者在司法機關調研時，有不少法官和檢察官反復強調這種情況的存在。

從整體上看，最高司法機關和地方司法機關的工作報告在反對票的數量上差異非常大，雖然全國人代會上針對“兩高”的反對票較多，但是在地方人代會上，全票通過是常態(tài)，反對票鳳毛麟角，一旦反對票出現稍多便會成為媒體報道的重點。

筆者調查的數個法院、檢察院的工作報告幾乎都以全票通過，偶爾會有幾張棄權票。筆者訪談的數名南昌市、宜春市基層檢察院的檢察長都表示其不擔心工作報告不能通過，也不擔心出現較多的反對票。⑩在訪談中，有檢察機關負責人表示：“只要你不去整人大代表，人大代表都不會投反對票，偶爾才會投棄權票?！笔聦嵄砻?，盡管一些人大代表有不滿但仍會投贊成票。武漢市中級人民法院的例子很能說明問題，2002年以來，該院數十名法官因貪污腐敗而落馬，被視為司法系統(tǒng)的典型“腐敗窩案”，震驚了全國。然而，在2004年武漢市人代會上，武漢市中級人民法院的工作報告僅獲得唯一一張反對票。①吳志遠、姜遠海等：《武漢人大舉手表決法院報告一代表舉手投反對票》，http：//bb s.c nh an.com/r ea d-h tm-t i d-2007 0.h t ml，2013年1月30日訪問。再如，2005年3月，在伊犁哈薩克自治州第十一屆三次人代會上，人大代表楊進發(fā)現各地代表對人民法院的工作報告十分不滿，尤其對執(zhí)行難與判決不公等司法腐敗現象反映強烈，但其所投反對票是唯一的，而且是多年來該地歷屆人代會上唯一的一張反對票。②李志剛：《楊進律師彷如一行白鷺上青天》，http：//www.famous case.ne t/show.php cont entid=407，2013年6月18日訪問。

地方人代會上針對司法機關工作報告反對票少的原因，除了人大代表認為反對票是和國家唱“對臺戲”之外，③一些代表公開表示從來不投反對票，引起了社會的不少批評聲，但是也可以看出許多代表對待反對票的態(tài)度。比如，申紀蘭是中國唯一一位從第一屆連任到第十二屆的全國人大代表。她說，55年來“從沒投過反對票，對黨對國家一直擁護”。參見《“最老”人大代表申紀蘭：55年來，我從沒投過反對票》，《南方都市報》2009年3月10日。2013年，她再次當選全國人大代表。身為全國政協(xié)委員的倪萍在“兩會”期間的一句“我愛國，不添亂，從不反對或棄權”，也招來了漫天的爭議聲。相反，也有一些代表公開發(fā)表反對意見，如全國人大代表遲夙生公開表示其多年都投了反對票，但她在2013年未當選全國人大代表。地方人大以及地方領導對地方人大代表擁有聯系、管理權，其不愿意看到反對票也是重要原因。④李光偉：《反對票的意義》，《民主與法制》2004年第9期。同時，也有一些代表并未積極履行自己的監(jiān)督職責。廣州市一位人大代表曾這樣描述自己投票時的心態(tài)：“投教育系統(tǒng)反對票，怕孩子上學受影響；投衛(wèi)生系統(tǒng)反對票，怕在醫(yī)院工作的老婆受影響；投法院反對票，又擔心做律師的自己被穿小鞋?！雹輨槪骸斗磳ζ币娮C中國民主歷程》，《民主與法制時報》2011年3月2 1日。

筆者認為，導致上述現象的最重要的原因是很多地方未裝電子表決器。在調查過程中，多位人大常委會的工作人員告訴筆者，由于當地人大未裝電子表決器，人大代表在投票時有所顧慮。2002年時任全國人大常委會副委員長的成思危指出：“哪里有電子表決器，哪里的反對票就多。舉手表決，幾乎都是全票通過?！雹迍⒋喝穑骸兜胤饺舜蟪Ｎ瘯鎰e“全票通過”時代》，《南方都市報》2009年1 0月1 2日。2001年沈陽市中級人民法院工作報告遭否決，一定程度上是因為使用了電子表決器。還有一個生動的案例很能說明問題，據有關媒體報道：2005年浙江省臺州市人代會上，有4名代表對法院工作報告舉手反對，2006年，只剩一人反對；2007年臺州開始使用電子表決器，結果“兩院”工作報告“險些”沒通過。⑦呂明合：《臺州“兩院”報告涉險過關》，《南方周末》2007年4月5日。

（二）決議

在表決工作報告后，根據慣例，人民代表大會需要統(tǒng)計投票結果并做出相應決議。根據我國法律，是否通過司法機關的工作報告，以贊成票是否超過全體代表的半數為標準。如果表決時，贊成票無法超過全體代表的半數則該工作報告不能通過。從公開的資料來看，至少有三起司法機關工作報告未通過事件。2000年4月，青海省共和縣法院工作報告未獲通過；2001年2月14日，沈陽市中級人民法院工作報告未獲通過；2007年1月24日，衡陽市中級人民法院工作報告未獲通過。2001年沈陽中級人民法院工作報告被否決的事件引起非常大的社會反響，媒體基本上都采取“盛贊”的態(tài)度，中國人民大學法學院韓大元教授稱這一否決案為“中國民主政治的標志性事件”，中國青年報稱其“絕對是中國法制史上必須記錄的一天”。⑧楊永輝：《沈陽中院報告從被否決到通過》，《北京青年報》2001年8月1 4日。對于工作報告未獲通過的后續(xù)程序，我國法律并無明確規(guī)定，由此導致在這個問題上無法可依。

無論是否通過工作報告，人大都要制作表決工作報告的決議，在決議中要注明贊成票、反對票、棄權票的票數，以及是否通過。除此之外，決議中還應當寫明人大對司法機關工作報告的具體意見。與專項工作報告不同，該具體意見并不需要司法機關形成相應報告予以貫徹和回應。從內容來看，歷年的決議大同小異，都強調要堅持社會主義，貫徹當前的中央精神，加強隊伍建設，為經濟建設、社會發(fā)展提供司法保障等。然而各年份也有些差異，反映出全國人大每年對司法問題有不同的認識與要求，比如1999年、2000年、2001年在決議中要求“清除隊伍中的腐敗現象”，而之后只是強調加強隊伍建設，再如2013年首次提出司法機關應“獨立、公正地行使”審判權和檢察權。

三、人大審議司法機關工作報告的積極功能

有學者積極肯定司法機關報告工作的制度，認為：“報告工作是一種符合中國國情、具有中國特色的監(jiān)督制度，在實踐中已產生了良好的效果。”⑨何華輝主編：《人民代表大會制度的理論與實踐》，武漢大學出版社1 9 9 2年版，第1 9 4頁。上述一些地方的實踐已經證明了這種觀點。又如，在1998年廣東省九屆人大一次會議上，深圳市代表團28名代表一起舉手，對省高級人民法院院長麥崇楷所作的工作報告投棄權票，連主席臺上都有兩個人舉手。2003年，麥崇楷在退休后因為受賄被判刑。有人說，麥崇楷受到過兩次審判，一次人民法院的審判，一次是人民代表的審判。⑩張悅：《廣東現象帶來的啟示：民主是一種生活方式》，《南方周末》2007年5月1 7日。人大審議工作報告的監(jiān)督效果具體可以從以下幾個方面體現出來。

（一）反對票促使司法機關反思工作不足

人大代表在審議過程中提出的各種意見和建議能夠給司法機關以警示，推動司法機關改進工作。2014年，最高人民法院工作報告指出：“十二屆全國人大一次會議閉幕后，最高人民法院認真研究代表審議意見，逐條整改落實?！蔽覀儼l(fā)現，司法機關高度重視人大代表的反對票。這是因為，反對票不僅會使司法機關的負責人感覺臉上無光，更因為對反對票掉以輕心可能最終會出現工作報告不通過的后果，進而影響其政治前途。比如，2004年，人大代表在表決衡陽市中級人民法院工作報告時，首次出現了6張反對票和3張棄權票，之后反對票和棄權票不斷增多，直至2007年該法院工作報告未能通過。衡陽中院遭遇“否決門”后，一些涉及該院院長羅安榮個人腐敗的舉報信開始投向了有關部門和新聞單位，最終導致其一家三口因受賄案落馬。①劉希平、阮占江：《衡陽中院原院長一家三口落馬始于中院報告被人大否決》，http：//n e w s.16 3.com/1 0/0 4 2 9/1 5/ 65EQHPR8000146BD.html，2013年6月30日訪問。因此，無論是人民檢察院還是人民法院都非常重視減少、消除反對票，希望全票通過工作報告，一旦出現反對票，司法機關一般要召開會議認真進行反思。比如，2005年1月23日，鄭州市金水區(qū)人民法院工作報告出現6張反對票、5張棄權票，這是該院工作報告第一次未在區(qū)人代會上獲得全票通過。于是，鄭州市金水區(qū)人民法院舉行院務會議，對該院工作報告未在區(qū)人代會上獲得“一致通過”進行反思。②王威：《工作報告未能“一致通過”不必光火》，ht tp：//china.zj o l.com.cn/05zj c/system/2005/01/28/006030923.shtml，2013年3月30日訪問。2011年，寧夏自治區(qū)人民檢察院的工作報告以97%的贊成票高票通過，但仍然有6名人大代表投出了反對票。會后，檢察長神情凝重地表示，6張反對票，是警示，是壓力，檢察機關必須強化內部監(jiān)督，有效預防不廉潔行為的發(fā)生。③潘從武：《寧夏檢察院檢察長王雁飛稱：六張反對票更堅定推進廉政檢務決心堅決糾正對群眾訴求漠不關心現象》，《法制日報》2011年3月2日。

（二）人大決議推動司法機關改進專項工作

司法機關會針對人大代表的評議意見，以及人代會通過決議中的具體要求，進行專項整改，改進工作。在最高人民法院的工作報告中，我們可以看到，法院積極落實人大決議，找準工作重點，提高工作績效的表述。比如，1988年最高人民法院在工作報告中提到：“全國法院根據國家批準法院系統(tǒng)增編的決定，按照七屆全國人大一次會議批準的最高人民法院工作報告提出的‘寧缺勿濫，統(tǒng)一考試，擇優(yōu)錄用，高級法院把關’的做法，積極慎重地進行了增編進人工作?！痹偃?，2000年最高人民法院在工作報告中提到前一年全國法院共辭退、清退不合格人員540多人。這是因為九屆全國人大二次會議《關于最高人民法院工作報告的決議》中提出：“要狠抓法院隊伍建設，繼續(xù)清除司法隊伍中的腐敗現象。”從效果來看，在人大以及人大代表的監(jiān)督、關注和支持下，司法機關的基礎建設、司法經費保障、司法隊伍建設、司法編制改革等都有較大的改進，而且，一些具體的司法改革難題，比如執(zhí)行難、超期羈押、律師權利保障等問題，都得到一定程度的緩解。

（三）否決工作報告敦促司法機關全面完善司法實施機制

如果工作報告未獲通過，對檢察院和法院而言都是非常嚴重的政治問題，需要進行嚴肅的教育整頓工作，比如2001年沈陽市中級人民法院工作報告未獲通過，2007年衡陽市中級人民法院工作報告未獲通過，之后兩個法院都進行了整頓。整頓內容是全方位的，既包括思想教育，也包括違紀處罰，既包括清理積案，也包括糾正錯案，還有認真辦理了人大常委會、人大代表關注的案件。除此之外，工作報告被否決的風險也可能引發(fā)司法機關的教育整頓。1998年“兩高”因為反對票過高而對全國的檢察院和法院開展教育整頓工作，除了完善各項制度，各級人民法院在集中教育整頓中，還認真清理、清退不合格人員和編外人員，全國法院共清理不合格人員4221人，清退編外人員2609人。在集中教育整頓期間，各級人民法院共復查各類案件4 5 6萬余件。④《堅決清除司法人員腐敗努力維護司法公正——關于人民法院開展集中教育整頓的情況匯報》，肖揚在第九屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上所作的報告（1999年1月29日）。這次教育整頓對于改變不良的司法風氣、優(yōu)化司法隊伍起到了非常積極的作用。

四、人大審議司法機關工作報告的負面影響

（一）影響個案審理

由于個案審理的不公正，往往成為反對票乃至否決工作報告的重要動因，這必然促使司法機關在審理人大代表關注的個案時更加慎重。為了減少反對票，避免工作報告被否決，司法機關在“兩會”前都要清理、解釋代表關注的案件。比如，最高人民法院基本上在全國“兩會”召開前一年的10月份便開始清理代表關注的案件。2009年，“最高法院院長王勝俊指示，要求對那些代表關注的案件，必須在12月20日前辦結；如果確實不能辦結，要跟代表做解釋工作。王勝俊要求，解釋工作一定要落實到責任人，必要時庭領導要親自出面做工作，仍有問題要及時報告分管院領導”。⑤同前注②，趙蕾文。而且，在“兩會”前“兩院”有時主動與人大代表再次溝通他們關注的案件。據相關媒體報道，人大代表遲夙生透露，在2010年全國“兩會”期間，她還沒到北京，最高法院立案庭的法官已經打了幾次電話，想向她解釋她關注的個案進展情況。當她剛入住代表駐地，立案二庭一位副庭長帶著兩名承辦法官隨即趕到，和她談了將近一個小時。她說：“看得出三位法官仔細地研究了案情，并且盡量在法律規(guī)定的范圍內尋找解決辦法?！雹尥白ⅱ冢w蕾文。2005年3月3日，全國人大代表王維忠認為最高人民法院在辦理一起民事案件中違法，在“兩會”期間約見了最高人民法院的辦案人，并對案件事實提出了幾個質問。⑦同前注⑨，石野書，第107頁。據文章介紹，該案并未獲得滿意的監(jiān)督效果，以致于王維忠試圖質詢最高人民法院，但未獲得支持。

正是因為最高司法機關致力于提高贊成率，在審議工作報告時表現得非常謙卑，導致不少代表積極利用“兩會”創(chuàng)造的條件對個案提出監(jiān)督的意見或者建議。據最高人民法院全國人大代表聯絡處的同志統(tǒng)計，2002年收到全國人大代表（包括通過全國人大）反映的案件有1140起，僅全國“兩會”期間，各地代表帶來北京反映的案件就有約500起。有的極個別代表一個人就向最高法反映和關注4 0至5 0起案件。⑧蔡定劍：《人民代表大會個案監(jiān)督的現狀及其改革》，載蔡定劍主編：《監(jiān)督與司法公正——研究與案例報告》，法律出版社2005年版，第45頁。以致于，2 0 0 2年3月3日，在“兩會”黨員負責同志會議上，針對全國人大代表帶來的司法案件比較多的問題，李鵬委員長提出黨員“要起引導作用，案件只能按司法程序解決，不能在會上得到答復和解決”。⑨李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》，新華出版社和中國民主法制出版社2 0 0 6年版，第5 5 4頁。

此后，根據全國人大常委會的意見，“在審議‘兩高’的報告時，代表不能要求‘兩高’按照代表的個人意見處理具體案件。代表在大會期間或者在閉會期間收到人民群眾反映的具體案件，應當轉交全國人大常委會辦公廳信訪局辦理”。⑩喬曉陽：《如何審議工作報告》，ht tp：//www.spc sc.sh.cn/rdpx/cont ent/2006-04/10/cont ent_18187.htm，2012年6月18日訪問。然而，仍然有報道做了如下批露：事實上，2007年開始實施的《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》沒有賦予人大常委會“個案監(jiān)督”的權力，但是人大代表遞交的個案材料，還是源源不斷地向“兩高”涌來。在評議期間，“有代表見‘兩高’的同志來了，一下遞過來好幾封材料，你說接不接呢？”一位今年上會的“兩高”人士說。人大內部有相關規(guī)定，要求代表遞交材料，必須通過組織程序。但是，“人家都遞過來了，不接哪行啊”！據透露，有一年，河南團有一個代表一口氣遞了幾十個案件，令接待人員目瞪口呆。根據歷年的情況，代表們現場提交的案件總數，少則幾十件，多則百余件。①趙蕾：《報告越來越客氣》，《南方周末》2010年3月18日。

據全國人大常委會的同志介紹，在人大代表對個案的監(jiān)督中，“涉及到代表本人所在單位或公司的案件也占一定的比例”。②施友松：《人大代表可不可以監(jiān)督司法案件》，《人大研究》2004年第2期。即使當前，仍有憲法學者認為，地方人大代表受親友或利益相關方之托，以人大代表身份在審議法院工作報告時就個案處理向法院施壓的情況，在我國已經十分普遍。③童之偉：《人大代表如何依法監(jiān)督法院》，ht tp：//www.21ccom.net/ar t i c les/zgyj/fzyj/ar t i c l e_2013031579044.html，2013年3月30日訪問。這必然導致一些案件通過非正常渠道進入最高司法機關，并進而影響案件的最終審理結果。有媒體報道，2004年某省一位擔任企業(yè)負責人的人大代表，欠債不還被法院判決敗訴，卻聯合不明真相的人大代表對案件提出監(jiān)督議案，最終影響了法院執(zhí)行。④唐成：《監(jiān)督札記》，新世界出版社2011版，第298-320頁。

為了“溝通”人大代表，減少反對票，司法機關是否會曲迎人大代表的意思，影響司法權的正確行使呢？如果出現這種情況，其嚴重程度又如何？目前很難準確評估。顯然，在當前背景下，一些個案的審理由于遭到人大代表的干預而受到影響。2013年全國人大代表、浙江省高級人民法院院長齊奇在浙江團全體會議上發(fā)言，總結了三種干擾司法的行為，其中之一就是，有個別地方人大代表利用其身份過問個案，造成訴訟的不公平。他說：“個別代表以對法院工作報告投反對票來要挾法院，必須按他的意見審判處理案件?！雹菔Y生：《浙江高院院長：有人大代表用投反對票要挾法院》，http：//news.sina.com.cn/c/2013-03-11/041926491090.s h tml，2013年5月30日訪問。但我國司法機關也具有一定程度上抵制人大代表監(jiān)督的能力，甚至出現人大代表與司法機關之間“對抗化”的現象。比如，2000年在焦作市九屆人大二次會議上，30多位人大代表就“篡改庭審筆錄事件”監(jiān)督法院，但未獲得滿意結果。⑥牛付彥、劉春華：《決不能容許司法腐敗——人大代表對一起篡改庭審筆錄事件行使監(jiān)督權始末》，《人大建設》2000年第1 0期。

（二）司法權威受損

在司法機關致力于減少反對票，避免工作報告被否決的同時，司法權威必然受到一定的損害。

其一，據參加報告寫作的人士介紹，按照慣例，“兩高”報告一般在春節(jié)前就會形成初稿，之后便進入最關鍵階段：向政治局九位常委、各省省委書記和與法律工作相關的二十多位部級以上官員征求意見。⑦同前注①，趙蕾文。而且，在形成報告草案后還需要聽取部分人大代表、政協(xié)代表的意見，并予以吸納、解決，然而，征求意見的過程可能會對司法權威造成一定的損害。

其二，在我國，人大代表中政府官員的比例非常高，這反過來會影響司法機關對政府的監(jiān)督制約。2007年，33名廣東籍全國人大代表聯名提交議案，建議選區(qū)或者選舉單位盡量少提名政府官員作為全國人大代表候選人，因為如果過多的政府官員當代表，便很難公正地行使監(jiān)督的職責。人大代表鄧明儀以其所在的廣東團為例指出：“廣東代表團共160名代表，其中政府官員代表就占了代表總數的5 5%。”⑧《一名香港代表連續(xù)十四年對“兩高報告”投反對票》，http：//l t.cjdby.ne t/thread-346548-1-1.h tml，2013年5月30日訪問。顯然，人大代表中行政官員過多，會強化行政干預司法的能力，導致司法權威不彰。

其三，審議“兩院”工作報告，會強化司法的社會功能。因為許多人大代表用社會邏輯而非司法邏輯對工作報告進行評議。筆者曾經訪談過一位出席人代會的檢察官，其發(fā)現人大代表對于檢察機關服務中心工作，比如為代表所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯系修路、貸款、結隊幫扶等給予高度評價。有記者也發(fā)現，“服務大局”是近兩年報告中常提的短語，“兩高”服務大局的種種做法頗受代表認同。⑨同前注①，趙蕾文。在中國特殊的政治體制下，審議“兩院”工作報告使司法機關承擔更多的“服務”功能，從而影響司法的權威性。

其四，為了減少反對票，司法機關有時迎合代表意見，損害司法權威。有記者發(fā)現，在1980年代最高人民法院的報告中，對代表干預司法的強硬表態(tài)并不少見。例如提到：“對法院依法辦事橫加干涉的事不是個別的，有的是不懂法律，有的是偏聽偏信，有的是濫耍威風，還有的是以權謀私?！倍F在，最高法院的報告越來越“客氣”和“婉轉”了。⑩同前注①，趙蕾文。從工作報告的內容也可以看出此種變化，例如，最高人民法院工作報告已經將接受外界監(jiān)督作為獨立的一章。而且，為了減少反對票，“法院的法官們丟下手頭的案子，謙卑地到會場去征求意見，匯報工作，目的是獲得人大代表對法院報告的支持”。①信春鷹：《中國需要什么樣的司法權力？》，《環(huán)球法律評論》2002年春季號。

因此，有學者認為：“實踐中，為了追求工作報告的高贊成率，最高人民法院在亦步亦趨小心謹慎地迎合人大代表要求的同時，也不知不覺中扭曲了人大代表與最高國家審判機關之間正常的邏輯關系，同時也在一定程度上影響了人民法院依法獨立行使審判權的憲法原則?！雹谂砻溃骸斗ㄔ汗ぷ鲌蟾嬷贫妊芯俊?，中國檢察出版社2011年版，第2 1 7頁。盡管這也許只是例外，但客觀而言，這必然對司法權威造成負面影響。

五、審議司法機關工作報告制度的完善

我國人大審議“兩院”工作報告的監(jiān)督方式，缺少完善的程序規(guī)范，應當通過立法予以完善。同時，必須解決以下問題，以避免對司法公正、司法權威的侵害。

（一）不能監(jiān)督個案，但可以評議個案

全國人大常委會并不主張在“兩會”期間監(jiān)督個案，因此，代表提出的具體案件應當轉交全國人大常委會辦公廳信訪局辦理，而不是作為代表建議，因為后者有一定的法律效力。③同前注⑩，喬曉陽文。特別是，2007年之后，在“兩會”期間對個案進行監(jiān)督顯然不符合我國法律。因此，不應當允許人大代表以個人名義或聯名就具體案件提出監(jiān)督意見。④陳光中、龍宗智：《關于深化司法改革若干問題的思考》，《中國法學》2 0 1 3年第4期。但是，我國法律并沒有禁止人大代表在審議時對個案進行評議。事實上，“兩院”的工作報告都會提到當年的一些重要的個案，如果沒有在工作報告中提及甚至會被人大代表批評，比如梁慧星代表對最高人民法院沒有提到黃松有案而不滿。同時，許多人大代表對司法工作的評價正是源于個案，也希望以個案說明問題，很多民眾也關注個案的審理，絕對禁止似乎不太可行。政協(xié)委員葛劍雄認為：“法院和檢察院可以拿一堆數據來說明他們做了很多工作，但是老百姓還是要看一些對全國有影響力的大案要案，看看你辦得怎么樣。有人希望高法的報告能披露自己審理的有重大法律意義的案件情況，比如許霆案。”⑤同前注①，趙蕾文。而且，我國人大代表在“兩會”期間的發(fā)言有言論豁免權，其發(fā)表意見、建議無論是否公正都不能追究其責任，從這個角度上說，也無法禁止其對個案發(fā)表意見。因此，人大代表在審議工作報告時，有權對司法機關的工作，包括個案審理是否公正，進行評議。但是，這種對個案的評議不能以糾正個案審理結果為目的，而是以個案審理來評價法院的工作，同時應當建立制度保障司法機關的獨立性，以抵御人大代表個案評議所帶來的負面影響。

（二）強化人代會對地方“兩院”工作報告投票表決的功能

有一種觀點認為，應當取消人大代表對“兩院”工作報告的投票環(huán)節(jié)，避免用外在的量化標準評價“兩院”工作。首先，投票導致的反對票以及法院報告未通過不利于司法權威的樹立。其次，投票環(huán)節(jié)帶來的法律后果目前尚無法律規(guī)范。最后，現有的機制并沒有制約人大代表投票權的相應設置，人大代表也存在濫用投票權的風險。⑥彭美：《歷史、現實與未來：法治進程中的法院工作報告制度研究》，《東南大學學報（哲學社會科學版）》2009年第4期。也有學者主張取消對最高人民法院的投票，因為這“猶如在最高人民法院頭上安了一個緊箍咒”，而實際上導致人大代表投反對票的原因與“最高人民法院關系很大，但也不是那么得大，只不過，最高人民法院成為了一種象征而已”。⑦侯猛：《中國最高人民法院研究——以司法權的影響力切入》，法律出版社2007年版，第1 3 6頁。

與之相反，憲法學者蔡定劍認為在目前條件下，將“兩高”報告交付表決有其必要性。曾提出人大代表不對“兩高”報告投票的梁慧星教授，現在也認為，在司法人員徇私枉法嚴重的現狀下，一年一度的票決或許能發(fā)揮些作用。政協(xié)委員蔡繼明告訴記者，政協(xié)委員們希望對“兩高”報告有投票權，并表示：“我們寧愿多開一天會?！雹嘹w蕾：《“兩高”：在個案監(jiān)督與司法權威之間》，《南方周末》2 0 1 0年3月1 8日。

筆者認為，投票仍有必要保留，通過投票可以體現人大代表對“兩院”工作的評價。盡管從上述內容來看，似乎最高人民法院在反對票前疲于奔命，甚至影響了司法權威。但是，我們應該看到這種現象的發(fā)生正是當前司法不公、司法腐敗較為嚴重的應然反映；換言之，這些反對票是司法機關應當引以為戒的，能督促司法機關更加公正司法，有其必要性。其實正是因為有投票權，“兩院”才非常重視對人大代表建議、提案的辦理?！白罡呷嗣穹ㄔ涸洪L肖揚2007年3月7日同來自法院系統(tǒng)的人大代表座談時介紹說，去年人大代表和政協(xié)委員對最高人民法院提出了95條建議和提案，他們都已作了嚴肅認真的辦結，并及時給代表委員一一答復?！雹豳R莉丹：《法院工作報告被人大否決之后》，《新民周刊》2007年3月2 8日。如果沒有投票權，人大代表的監(jiān)督作用必定大打折扣。

目前的問題在于壓力的失衡。地方司法機關是我國司法問題的“重災區(qū)”，但由于投票機制的原因其受到反對票的壓力較小，其壓力不當轉移至最高人民法院和最高人民檢察院。因此，問題的關鍵在于讓地方“兩院”也感受到反對票的壓力，比如引入電子投票系統(tǒng)，促使其公正司法，其一旦公正司法自然可以減輕“兩高”的反對票壓力，而不是取消投票制度。當然，可以考慮適當削弱投票對司法機關產生的不當壓力。一方面，司法機關需要理性、正確對待反對票，司法工作必然得罪一部分利益群體，不能樹立不切實際的目標，不能片面追求百分之百或者非常高的贊同票。正如蔡定劍教授所主張的，“兩高”報告交付表決有其必要性，但“兩高不應該去迎合代表的某些要求，而是要從正面去樹立司法的權威”。⑩銀玉芝：《誰在投“反對票”，他們反對的是什么？》，《意見周刊》2012年3月3 1日。另一方面，需要反思當前強化工作報告不通過時追究院長、檢察長責任的改革建議，后文將對此予以評論。

（三）規(guī)定“兩院”工作報告未通過時的后續(xù)程序

有觀點認為，可以規(guī)定，司法機關工作報告未被通過的，人代會可以授權常委會在一定期限內再次聽取和審議該機關的工作報告，常委會辦事機構應將報告同時印送代表。如果再作報告未被批準的，提出報告機關的主要負責人必須提出辭職。①程湘清：《人大及其常委會的監(jiān)督權和監(jiān)督制度》，載劉政、程湘清：《人大監(jiān)督探索》，中國民主法制出版社2 0 0 2年版，第2 8頁。2001年沈陽市中級人民法院的工作報告未通過時，主席團曾經作出責成“市人大常委會對中級法院報告繼續(xù)審議，并將審議結果向下次人民代表大會報告”的決定，就是該觀點的實踐化。但據有關媒體報道，后來發(fā)現，這個決定不符合《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，因為必須由本級人民代表大會而不能由本級人大常委會審議本級人民法院的工作報告。直到3個月后，沈陽市人大召開13個區(qū)縣人大常委會主任工作聯系會，經認真研究作出一個“開創(chuàng)性的決定”：于8月9日召開沈陽市十二屆人民代表大會五次會議。這次會議不是將上一次未獲通過的沈陽市中級人民法院工作報告拿來重新審議，而是審議中級人民法院根據人大代表提出的意見進行整改的情況和2001年工作安排的報告。②《“沈陽中院報告未通過事件”暴露法律漏洞》，http：//news.sina.com.cn/c/2001-08-12/327044.html，2012年12月10日訪問。這就開創(chuàng)了在工作報告未通過時作出跟進處理的“沈陽模式”，之后的衡陽市中級人民法院工作報告未通過也是采取這種處理方式。

筆者贊同必須增設被審議機關的否決責任，規(guī)定工作報告不通過時的后續(xù)程序，該程序應當采取“沈陽模式”，即整改后再次召開人民代表大會，③《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第1 1條規(guī)定：“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經過五分之一以上代表提議，可以臨時召集人民代表大會會議?！蹦壳?，各級人大往往每年僅舉行一次會議，按上述規(guī)定，常委會可以自行召集或根據五分之一以上代表的提議臨時召集全體會議。審議司法機關根據人大代表提出的意見進行整改的情況和當年工作安排的報告。當然，人大可在不通過工作報告的決議中對“兩院”進行批評，并要求“兩院”進行整改，這是“兩院”承擔責任的“柔性”方式。

筆者認為，承擔責任并非必須以剛性的方式實現，以“柔性的”、“間接的”的方式實現“兩院”在工作報告未通過時的責任，才是更明智地選擇。公開批評即是這種方式的代表。我國“兩院”的工作報告需要經過人大代表審議，接受人大代表批評，人大代表審議之后還需要進行表決，表決的贊成票、反對票、棄權票的比例即表明人大代表對“兩院”工作的滿意程度，而每一張反對票都是對“兩院”工作的批評，會對“兩院”產生適當的壓力。這種批評本身即是對“兩院”的監(jiān)督，也是“兩院”承擔責任的一種方式。

盡管有學者提出工作報告不通過，應當罷免報告工作的單位領導，或者讓其引咎辭職，但我國尚無“兩院”負責人因為工作報告不通過而被免職的制度和先例。筆者認為，盡管“兩院”工作報告體現了檢察長、院長個人的工作思路，但是單位工作報告并非個人的述職報告，而是單位的工作成績。而且，針對重大、疑難案件以及重大問題，“兩院”內部的檢察委員會和審判委員會是按照民主集中制原則討論決定的，檢察長、院長不具有最終決定權。因此，工作報告不通過不宜直接據此追究檢察長、院長的責任。當然，工作報告不通過時可以啟動調查程序，調查“兩院”工作報告未獲通過的原因，包括“兩院”負責人有無違法失德行為，如果有才能啟動相應程序，否則將對司法獨立與司法權威造成較大的沖擊。

（責任編輯：鄭平）

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謝小劍，江西財經大學法學院副教授、碩士研究生導師，法學博士。

*本文系2011年國家社科基金項目“人大監(jiān)督司法實施制度研究”（項目編號：11CFX042）和2010年教育部人文社會科學研究一般項目“法院的公共責任及其限度”（項目編號：10YJC820125）的階段性成果。

⑦1 9 9 3年至2005年的數據，參見[日]加茂具樹：《從“擺設”到“橋梁”——人民代表大會的發(fā)展》，http：//www.docin.com/p-592617089.html，2012年6月18日訪問；2006年至2014年數據來源于網絡搜索。