公辦養老的改革之路

丁筱凈

2013年12月13日，民政部向內部下發了《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）。同月31日，民政部在其官網正式掛出“民政部啟動公辦養老機構改革試點”的消息。按要求，全國各地民政部門要在2014年1月20日前將試點機構上報民政部備案。就此，公辦養老機構改革開始落地。

養老機構改制

根據民政部2012年社會服務發展統計公報，全國目前各類養老服務機構共44304個，擁有床位416.5萬張，每千名老年人擁有養老床位21.5張。在全國所有養老機構中，72%屬于公辦養老機構，其余為民營養老機構。

近年來，關于公辦養老機構的職能定位頗有爭議。不少城市的公辦養老機構中，大部分入住老人并非需要“托底”的困難老人，而是擁有一定級別的退休干部等特殊群體。條件優越的公辦養老院長期處于“一床難求”的狀態。

2013年年中，北京市第一社會福利院排隊人數已過萬，而每年只有50～60個退床。按媒體計算，現在要預訂“一福”一個床位，至少要到166年后才能等到。

與此同時，國內大部分民營養老院空床率高、經營慘淡、獲得政府扶持較少，形成民營、公辦天差地別的局面。

針對上述問題，民政部表示，不少公辦養老機構仍存在職能定位不明確、運行機制不健全、發展活力不足等突出問題，迫切需要深化改革，提倡大中城市市級民政部門舉辦的公辦養老機構優先開展改革試點。

此輪針對公辦養老機構的改革試點共有四項主要任務：明確公辦養老機構職能定位、增強公辦養老機構服務功能、推行公辦養老機構公建民營和探索提供經營性服務的公辦養老機構改制。一些業內專家認為，此輪改革重點，在于推行公建民營和養老機構改制。

《通知》一經下發，“今后我國公辦養老機構將全部轉制，全部改為民營或企業”的消息不脛而走。對此，民政部一位相關司局人員對記者表示，這是媒體對《通知》的誤讀，并非所有公辦養老機構都將改為民營或轉制為企業。

該司局人員進一步解釋道，《通知》最主要還是圍繞公辦養老機構運行機制進行改革，并未強制進行體制上的變革，其首要目的是解決公辦養老機構的定位問題和服務功能問題，即公辦養老機構應該優先收什么樣的對象，以及如何為服務對象提供更好的服務。

根據《通知》，公辦養老機構要明確的職能定位是“托底”，應當優先保障孤老優撫對象、經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求，充分發揮托底作用。該人員表示，“政府還會繼續投入，機構編制也會有保障”。

針對公辦養老機構改制，該人員認為，從整體上來講，公辦養老機構改制應該慎重進行，在此次改革中，進行改制的機構數量可能會較少。“公辦養老機構改制并不是獨立的，而應與國家整體事業單位改革進程一同穩妥有序進行。”

公建民營嘗試

公辦養老院的定位問題解決后，接下來將解決其機構活力不足的問題。上述人員表示，公建民營是養老機構改革下一步主推的改革方向之一，有利于將政府從微觀事務中脫離出來，從注重直接辦服務轉變到重點購買服務和監管服務上來，增強公辦養老機構的內在生機與活力。

“當然，我們提倡通過公開招投標，選擇較好的非盈利社會組織進行運營管理。同時，政府需對其運營管理作出相關規定，加強監督管理，明晰權責關系，來避免某些民營機構的逐利現象，以及保障公建民營機構的服務職能與政府提供基本服務的職能相匹配。”

關于公建民營相關政策何時出臺，該人員表示，由于許多地方已經正在進行公建民營的相關探索，民政部還在收集意見和總結經驗。又由于此次改革試點較為復雜，民政部不設試點完成統一時間表，也不設全國推廣統一時間表。可以確定的是，公建民營機構仍將堅持國有資產不流失、養老用途不改變。

據了解，目前我國各地發展“公建民營”的步伐差別較大，發展速度不一。北京市民政局相關負責人告訴記者，目前北京市處于運營狀態的養老機構共400家，其中公辦養老機構212家、民辦養老機構188家。在212家公辦養老機構中，有52家機構實行了“公建民營”。

而在千里之外的江蘇省南京市，此類嘗試才剛剛開始。

祖堂山社會福利院（以下簡稱“祖堂山福利院”）位于南京市南郊風景區，院內古樹參天，環境優美，雖然位于郊區，但距南京市中心不過30公里。去年年中，祖堂山福利院決定轉讓部分產權的經營管理權。

“我們是一家政府全額撥款的事業單位，編制有限。一共1330張床的養老院，全部編制僅有180個，遠遠不夠發展需要。”祖堂山福利院辦公室主任鄧俊告訴記者，因為人手緊缺等原因，福利院長期以來空床較多，發展緩慢。“我們想，這些床位與其空在那里，不如讓民營機構來經營，利用起來。”

2013年5月底，祖堂山福利院發布公告，轉讓其部分產權的經營管理權。根據出讓時定下的原則，出讓項目向社會公開招標，自由報名，最后通過專家評審確定經營者，經營者將獨立經營、責任自擔、自負盈虧，轉讓期限為六年；并規定經營者成立獨立民辦非企業機構，不得改變養老服務用途。

“祖堂山”模式也是目前普遍采用的“公建民營”形式。

投標者梁飛第一次到祖堂山福利院考察時，對福利院的環境感到滿意。

對于經營者，祖堂山福利院提出了明確要求。如果是個人報名，需有福利院、敬老院相關工作經驗2年以上，并有不少于100萬元的存款證明。如是單位或社會組織報名，則需有從事福利機構的資質且無不良社會記錄，注冊資金不少于50萬元；近期連續兩年無虧損記錄，凈資產不少于100萬元。

除此之外，報名主體還需擁有一支專業的管理、醫護、服務、康復、社工及支持團隊。“要求挺嚴格的，南京市的民營養老機構能夠達到這些條件的并不多。”梁飛說。他目前所在的養老機構是一家連鎖機構，于1998年創立，在投標前已經有兩家養老機構在市區經營，共有床位400余張。endprint

此次成功投標的主體共有12家，最后，憑借在業內的良好口碑和其他優勢，梁飛所在的養老機構和另一家機構獲得了祖堂山福利院部分產權的經營管理權，共計530張床位。

從2013年10月份試運營以來，梁飛在“祖堂山”做出了一系列新嘗試。他的團隊中有許多“90后”，這個年齡段能使老年人感到“隔代親”，給養老院帶來了活力。“在服務方式上，常常一有靈感就馬上開會定出執行方案，第二天就能開始執行，這樣的行動力公辦機構很難做到。”梁飛表示。

“感覺六年經營期真的太短了。”梁飛坦言，在價格方面，第一年福利院給出了轉讓費全免的待遇，且在其余年限里，合同約定的報價也明顯低于市場價格；能夠與福利院共享其二級醫院、食堂等公共設施；而和公辦養老院合作的身份，也為他的機構帶來了不少公信力。

目前，三家養老機構聯手推出“組團式”養老運營模式，起名“祖堂山銀發社區”，并有不同特長、分工：祖堂山社會福利院作為公辦養老機構，主要發揮“托底”作用；梁飛所在機構主要面向日托寄養、離休療養、老人康復及殘障人士；另一家民營機構依托祖堂山社會福利院的醫療資源，擅長術后康復、臨終關懷等特需老人的護理。

作為一名公辦養老機構的工作人員，鄧俊十分關注此輪改革。他認為，祖堂山福利院的改革方向與民政部試點內容不謀而合，給予他和梁飛很多信心。

但提到公辦養老機構改制，祖堂山福利院工作人員的態度“不一而足”。“年輕的專業性人才，希望改制的多一些，像我這樣在福利院干了十幾年、幾十年的人，大部分還是希望按照事業單位體制走。”

改革隱憂

針對改革，也有一些專家在贊成改革的同時，提出了自己的擔憂。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員王橋對記者表示，目前我國許多公辦福利院承擔著養老服務的功能，甚至將養老作為其最主要的工作來做。她在吉林省長春市調研時發現，該市100多家公辦養老機構名稱全部帶有“福利”二字，而這種情況只是全國的一個縮影。

“我認為這輪改革針對的對象，應該有個明確的界定。公辦福利院的其他福利功能和養老功能應該有明確界限，區別對待，因為改革的只是養老機構而非整個福利機構。”王橋說。

中國社會科學院經濟研究所公共政策研究中心主任朱恒鵬認為，改革中的公辦民營部分，可能會繼續延續之前存在的可操作性差的問題。

“公辦民營，收費應該怎么定？是否允許盈利？盈利后是否允許分紅？在房租上是否有補貼？如何補貼？”朱恒鵬表示，這些細節問題都應該有統一、明確的規定，否則公辦民營還會繼續延續目前公平性差、服務對象出現偏差、可操作性差等問題。

北京“寸草春暉”是一家民營養老機構，也是北京市民營養老院的“樣板”工程。董事長王小龍2014年最大的愿望就是希望能夠找到合適的場地，開一家連鎖養老機構，將自己的運營模式復制下來。

“寸草春暉”的主要服務對象是中低收入老人，因此王小龍希望爭取公建民營的機會，但一直沒有成功。“一些社區養老院愿意出讓場所，但又希望通過轉讓經營權賺一筆錢，將價格抬高，使我們無法接受；還有些社區養老院本身并不愿意進行轉讓，而希望將場地保留，或轉讓給更具商業價值的企業。”

王小龍表示，雖然民政部門很支持自己的機構復制，也曾經幫助協調，但都未成功。“如何讓現有養老資源更加公平合理地分配，是我最關心的問題。”endprint