城鎮化之路在韓國

楊明

城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，是世界各國工業化進程中必然經歷的歷史階段。城鎮化的進程與經濟發展水平密切相關。因此，在制定城鎮化發展的相關政策時，需要因地制宜，符合自身發展實際。

韓國城鎮化與韓國經濟的騰飛并行，作為韓國產業結構調整的載體，它不僅有效調整了經濟發展方向，也創造和激活了龐大的內需。在短短30年的時間里，韓國基本實現了城鎮化進程，相對于歐美國家，韓國的城鎮化之路可以用“壓縮型”來形容，這不僅體現在時間上，也體現在空間上。

城鎮化發展一波三折

釜山市的發展可以作為韓國城鎮化的縮影。釜山從1876年起成為韓國第一個國際性港口，并逐漸成為當時的對外貿易中心，到1936年人口為20余萬，隨著人口大規模流入，到1955年已超過100萬。上世紀60年代開始，韓國經濟發展政策吸引了周邊從事農業、漁業的勞動力繼續大量流入，1972年人口規模達到200萬，1979年突破300萬，1994年接近400萬，釜山一舉成為韓國第二大城市和國際性大城市。但隨著勞動密集型產業逐步失去競爭力并外遷，1995年以后釜山人口開始下降，目前人口規模為360萬左右。

韓國城鎮化進程中有3個重要的時間點：一是1968年，韓國農村的絕對人口數出現減少；二是1977年，韓國的城市人口數首次超過農村；三是1990年，韓國的城市人口比例已達74.4%，如果加上鎮一級人口，城鎮人口比例高達82.7%，達到發達國家水平。

根據這3個時間點，可以將韓國的城鎮化進程分為3個階段。一是起步和成長期。1960年一般被視為韓國城鎮化進程的起點，因為在這一年韓國政府著手治理因人口大流動帶來的社會混亂，并開始布局經濟現代化規劃。但真正成長，是在1968年至1977年，在這一時期，韓國農業生產引入機械化，使得農業生產力大幅提高，農村產生大量剩余勞動力。同時實施的4次經濟開發計劃在以首爾為首的20多個地區設立了各種工業園區，成為農村勞動力到城市就業的重要契機。這期間的城鎮化呈現向首都圈和東南海岸集中的態勢。

二是加速期，時間段從1977年至1990年。這一時期，韓國的通貨膨脹得到有效控制，企業素質大大改善，出口產品競爭能力大大增強，也被稱為韓國經濟的第二次“起飛”時期。經濟的發展，促進了韓國城市化程度的提高。在政府政策的引導下，城鎮化開始從大城市向一般城市和新城市分散，首都圈的人口也由城市中心區向郊區分散，特大城市面積進一步膨脹。

三是后城鎮化期，時間段從1990年至今。從上世紀90年代開始，韓國城市人口的增速明顯放緩，由原有的每年百萬左右下滑到45萬，乃至2000年后的每年35萬。其根源是農村地區人口已呈高齡化，輸出能力不足；另外進入信息化時代后，城市人口的就業結構發生巨大變化也是重要原因之一。

經濟發展模式決定城鎮化布局

韓國高速增長的經濟模式必然要求優化配置資源，高度集中的工業布局有利于發揮集聚效應，也要求生產要素向城市高度集中。韓國的大城市、新城市基本集中在交通樞紐（大田、大邱）、沿海港口（釜山、仁川）、首都圈（安山、城南、高陽等）和工業中心區（馬山、昌源等）。

針對人口從農村向城市的流動，韓國歷屆政府始終都強調政府政策的引導，從上世紀60年代的抑制流動政策，到上世紀70年代上半期的分流政策，再到后來的城市收容政策和擴建政策，使得韓國經歷了幾十年的人口大流動而沒有發生大的社會動蕩。特別是韓國在上世紀70年代初提出的首都圈衛星城市建設和上世紀90年代提出的5大住宅新城建設，極大地緩解了首爾發展的壓力。

韓國在經濟現代化起步時面臨資源和資金的不足，只能選擇地理位置和發展條件更優越的地區優先布局，這直接導致了后來城鎮化發展的不均衡。韓國政治中的地域主義決定多位總統都出身于人口較多的慶尚地區，慶尚地區在后來的政府資金投入和基礎建設方面也獲得了更多的利益。這也是造成韓國城鎮化發展不均衡的一個重要原因。目前，韓國四分之一左右的人口集中在首爾，而包括首爾、釜山、大邱、仁川、大田、光州的6大城市，人口占全國總人口的一半以上。

韓國一直經歷著深刻的社會變革，人口大流動到上世紀80年代才有所減弱。人口流動造就了社會的平等，從農村進入城市的人群基本都實現了社會經濟地位的上升。雖然會經歷短暫的困難期，但人們對未來生活的改善充滿信心。因此韓國沒有出現大規模失業、貧民窟和貧二代等多數國家城鎮化過程中出現的負面效應。

城鎮化快速發展帶來隱憂

交通建設是城市發展的命脈。應該說韓國在交通規劃和道路空間利用方面有自己的特點，在城市間高速道路建設方面也投入巨大，基本實現了高速公路一日生活圈化。但由于韓國的城鎮化發展過程主要集中在機動車未普及時期，因此老城區道路狹窄，停車位嚴重不足，開車出行的最大困擾就是停車難。主干道的最右側車道經常被臨時停放的車輛侵占，造成通行壓力增大。密集的人口使得上下班時間市內道路擁堵嚴重，而在重要節假日人群在城市之間的移動，往往造成高速公路的癱瘓。

此外，城市人口超短期間、超高密度的集中使得土地價格暴漲。地價的暴漲尤其集中地表現在首爾等大城市，房地產泡沫嚴重。隨著韓國城鎮化進程的基本完成以及人口老齡化加劇，韓國房地產市場從2007年起開始步入下行通道，交易規模持續縮小，價格不斷走低，一些參與房地產投資的普通民眾不堪貸款重負，淪為房奴甚至信用不良者，已成為韓國社會一個突出的問題。目前巨額家庭債務和房地產低迷是制約韓國內需市場的最主要原因。endprint