亞行CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家能源合作淺析

宋歡

[提要] 2011年CAREC在第11次部長級會議上通過的CAREC2020戰(zhàn)略中指出，要把能源領(lǐng)域作為到2020年的六大工作重點領(lǐng)域之一，逐步促進能源市場一體化和提高能源開發(fā)利用效率。中國與中亞國家都是CAREC機制的參與國，新疆與中亞國家能源合作具有明顯的地緣等方面的優(yōu)勢。本文主要從CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家的能源合作面臨的機遇和挑戰(zhàn)兩個方面進行分析，進而提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：CAREC；中亞；新疆；能源合作

中圖分類號：F752 文獻標識碼：A

原標題：淺析亞行CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家能源合作

收錄日期：2013年12月12日

亞洲開發(fā)銀行于1997年發(fā)起了中亞區(qū)域經(jīng)濟合作（CAREC）計劃，旨在通過貸款、贈款和技術(shù)援助等形式鼓勵開展區(qū)域經(jīng)濟合作，加速成員國的經(jīng)濟增長和減少貧困。過去10年里，在交通、貿(mào)易便利化、貿(mào)易政策和能源等四大重點領(lǐng)域累計動員資金約170億美元。其中，截止到2010年中期，中亞區(qū)域經(jīng)濟合作計劃已經(jīng)啟動了22個能源項目，價值25億美元。能源占到了該計劃投資總額（貸款和贈款）的19%。新疆作為我國參與CAREC計劃的主要項目執(zhí)行區(qū)具有明顯的地緣、文化背景等方面的優(yōu)勢，同時也擁有與中亞國家開展經(jīng)濟、能源合作等方面的成功經(jīng)驗。

一、CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家能源合作面臨的機遇

（一）CAREC機制在戰(zhàn)略政策上的支持。2008年中亞區(qū)域經(jīng)濟合作參加國通過了具有劃時代意義的“中亞區(qū)域經(jīng)濟合作各參加國能源部門區(qū)域經(jīng)濟合作戰(zhàn)略”即能源戰(zhàn)略。能源戰(zhàn)略代表著所有中亞區(qū)域經(jīng)濟合作國家首次通過了能源合作的共同框架，為這一重要復(fù)雜領(lǐng)域未來的發(fā)展奠定了堅持基礎(chǔ)。該戰(zhàn)略尋求制定出最佳解決方案，以滿足未來的能源需求，推進該地區(qū)新能源資源的開發(fā)，利用各參加國互惠收益的潛力進行出口。同時，為指導(dǎo)能源戰(zhàn)略的實施，中亞區(qū)域經(jīng)濟合作在2009年制定了能源行動計劃框架，重點關(guān)注能源供需平衡及基礎(chǔ)設(shè)施限制、區(qū)域分配及監(jiān)管發(fā)展以及能源與水資源聯(lián)系三大領(lǐng)域。中亞區(qū)域經(jīng)濟合作能源戰(zhàn)略以及能源行動計劃的實施對我國與中亞國家能源合作具有指導(dǎo)意義。

（二）CAREC機制在資金籌措上具有優(yōu)勢。CAREC的資金主要來源于亞行，同時得到歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織、伊斯蘭發(fā)展銀行、世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際組織的支持。與上海合作組織等其他區(qū)域經(jīng)濟合作組織相比，CAREC在資金籌措方面具有明顯的優(yōu)勢。資料表明，CAREC的中期項目投資總額預(yù)計將超過400億美元，其中能源合作項目就有200億美元左右。另外，CAREC在投資資金的使用效率方面也具有一定優(yōu)勢。參與CAREC的國際銀行有多年的投資管理經(jīng)驗，不僅重視對項目的成本控制和實施效率，而且有技術(shù)支持方面的資源。由此可見，CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家的能源合作在資金的籌措和利用方面具有很好的優(yōu)勢。

（三）我國對新疆地區(qū)政策上的支持以及“絲綢之路經(jīng)濟帶”的提出加快了新疆與中亞國家的能源合作。2010年中央新疆工作座談會后，新疆加快了對外開放的步伐，喀什和霍爾果斯兩個特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)啟動，成為我國參與CAREC的重要平臺。2013年9月7日，習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表的演講中提出，為了使亞歐各國經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密、相互合作更加深入、發(fā)展空間更加廣闊，我們可以用創(chuàng)新的合作模式，共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”。“絲綢之路經(jīng)濟帶”的提出再次奏響了中國與中亞經(jīng)濟合作的新篇章，有助于新疆以及西部地區(qū)發(fā)展的重大戰(zhàn)略的實施，進而推動中國參與中亞區(qū)域經(jīng)濟以及能源等方面的合作。

二、CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家能源合作面臨的挑戰(zhàn)

（一）非傳統(tǒng)安全的因素對中亞和中國邊疆地區(qū)的威脅。中亞地區(qū)三股勢力活躍，嚴重影響了該地區(qū)的發(fā)展。極端主義、恐怖主義以及分裂主義使得各國政局緊張，嚴重威脅著該地區(qū)的安全與穩(wěn)定，導(dǎo)致各個國家在實施對外開放政策時不得不三思而后行。這些非傳統(tǒng)安全問題對中亞地區(qū)政治經(jīng)濟的影響，大大減弱了投資者的投資興趣，影響了該地區(qū)石油和天然氣等資源的開發(fā)與出口。

（二）以美國為首的大國地緣政治影響著中國與中亞國家的能源合作。近年來，美國在中亞的勢力不斷擴大，美國從其全球戰(zhàn)略角度出發(fā)，十分重視中亞里海地區(qū)的政治與經(jīng)濟戰(zhàn)略地位，已制定和正在實施為爭奪和控制21世紀的能源供應(yīng)基地和歐亞大陸地緣政治中心即中亞里海地區(qū)的新戰(zhàn)略。另外，對于俄羅斯來說，中亞里海地區(qū)是其傳統(tǒng)的勢力范圍，近年來俄羅斯的重要國家戰(zhàn)略之一就是借助能源優(yōu)勢推行能源外交以促進國家經(jīng)濟的復(fù)蘇，而里海地區(qū)油氣出口對俄羅斯來說是一種威脅和競爭，所以影響并控制中亞里海地區(qū)能源的開發(fā)與利用，對俄羅斯來講也是利益攸關(guān)的重大戰(zhàn)略問題。同時，日本、印度和歐盟等國家也希望參與里海能源的開發(fā)，以獲得經(jīng)濟利益，保證本國的能源安全。由此看來，中國與中亞國家的能源合作必然會受到其他國家的影響和激烈競爭，付出的成本提高進而限制了能源合作的空間。

（三）CAREC機制自身的約束力和執(zhí)行力不強。由于CAREC是由國際金融組織即亞洲開發(fā)銀行所主導(dǎo)的，由中亞地區(qū)內(nèi)的國家構(gòu)成，以貸款項目為基礎(chǔ)的合作機制，總的來說這是一種協(xié)商機制，因此參加國間達成的條約并沒有法律等方面的約束，其執(zhí)行力與上海合作組織等其他組織相比并不強。2005年中亞區(qū)域經(jīng)濟合作參加國建立了電力監(jiān)管機構(gòu)論壇（CMERF），以推進統(tǒng)一規(guī)章制度方面的合作，同時也有利于該區(qū)域的電力監(jiān)管機構(gòu)與行業(yè)改革。2008年由于資金缺乏，CMERF暫停營運，但是由于能源部門協(xié)調(diào)委員會的成員一再強調(diào)其功能性，目前該論壇在《能源行動計劃》下正式重新啟動。

（四）CAREC運行機制很大程度上反映了美國和日本的意愿。CAREC的運行機制中對成員國影響最大的是決策授權(quán)制。亞行目前總共有67個成員國，有區(qū)域內(nèi)各國和區(qū)域外部分發(fā)達國家。亞行決策以股金多少決定投票權(quán)，即國家投票權(quán)。美國和日本為亞行并列的第一股權(quán)國，分別占全部股權(quán)的15.6%；中國占6.4%，居于第二位。其他成員國投票權(quán)很少。因此，亞行在各個國家實施的項目，在很大程度上反映了日本和美國的決策取向，從而導(dǎo)致份額較小的國家對項目的實施缺乏主動性，以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。從這方面來說，CAREC機制在一定程度上并不利于我國與中亞國家在能源上進行合作。

三、CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家能源合作的對策

（一）完善中國（新疆）參與CAREC的協(xié)商與決策機制。CAREC的最高會議級別是部長級會議，成員國內(nèi)參與CAREC合作項目的不同部門之間的協(xié)作程度將制約著合作項目的實施效率以及效果。在中國（新疆）與中亞國家能源合作等方面，應(yīng)該加大中國（新疆）在參與中亞區(qū)域經(jīng)濟合作中的協(xié)商和決策作用。新疆政府可以建立中亞區(qū)域能源合作協(xié)調(diào)小組，由新疆政府與CAREC框架下的能源合作領(lǐng)域的中國國內(nèi)的相關(guān)部門共同組建而成。通過這種做法可以使新疆及時得到中央的政策指導(dǎo)和支持，同時可以增強新疆政府在CAREC事務(wù)中的決策作用，進而更好地推動新疆與中亞國家在能源方面的合作。

（二）加強和完善中國（新疆）參與CAREC的執(zhí)行機制。CAREC是一個以實施貸款項目來主導(dǎo)參加國開展多邊合作的機制，但在項目的具體實施過程中，地方政府的參與和支持起到至關(guān)重要的作用。新疆是中國與中亞國家經(jīng)貿(mào)合作最重要的平臺，也是中國參與中亞區(qū)域經(jīng)濟合作的具體的承載區(qū)。目前與中國相關(guān)的CAREC項目的絕大部分也是在新疆境內(nèi)，由新疆負責(zé)執(zhí)行和實施。因此，應(yīng)該建立處理CAREC具體事務(wù)的政府機構(gòu)，在能源合作方面，建立處理CAREC能源合作事務(wù)的具體機構(gòu)，以該機構(gòu)為指揮中心，提高能源合作具體項目的執(zhí)行能力，進而提高我國與中亞國家能源合作的效率和水平。

（三）加強CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家的信息交流和知識共享。2013年中亞區(qū)域經(jīng)濟合作第十二次部長會議中一致同意CAREC學(xué)院落戶新疆烏魯木齊，為CAREC框架下的能力建設(shè)活動提供支持。針對中亞國家越來越重視能源的勘探、開采、加工的技術(shù)和裝備水平，著力發(fā)展能源加工業(yè)，增加能源加工制品等發(fā)展趨勢，中國應(yīng)以CAREC學(xué)院落戶新疆烏魯木齊為契機，逐步推進深度參與學(xué)院機制建設(shè)的目標，爭取更多的學(xué)院培訓(xùn)和研討活動在中國舉辦，為中亞區(qū)域合作與發(fā)展提供更有力的支持，從而為中國與中亞國家的能源合作提供更好的信息、技術(shù)交流平臺。同時，這樣既能保障國家的能源安全，又能兼顧到國際能源地緣政治的穩(wěn)定。

（四）積極拓寬CAREC機制下的中國與中亞國家在新能源方面的合作領(lǐng)域。在石油、天然氣方面的合作是我國與中亞國家在能源合作方面的傳統(tǒng)項目，但是鑒于近年來各大國對中亞地區(qū)油氣資源的激烈競爭，以及中亞國家對本國油氣資源出口方面的保護政策，我國應(yīng)積極發(fā)展新能源領(lǐng)域方面的合作。新能源領(lǐng)域的合作不僅包括光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電，還包括生物質(zhì)燃料與生物質(zhì)發(fā)電、氫能、核能及燃料電池、天然氣水合物開發(fā)、可燃冰等方面。同時，新能源領(lǐng)域的合作不僅是技術(shù)、資源的合作，還包括人才、機制、標準制定等多方面的合作。CAREC機制非常重視可再生能源的開發(fā)與利用。例如，訂立了一項長期的《電力采購協(xié)議》，吸引私營部門的投資，開發(fā)可再生能源發(fā)電的巨大潛力。我國應(yīng)在CAREC機制下爭取更多的可再生能源的合作項目，通過這些合作，逐步實現(xiàn)自身能源技術(shù)自主創(chuàng)新，推動我國能源科技創(chuàng)新體系的建設(shè)與完善，實現(xiàn)新能源合作的多元化。同時，還可以建立一批新能源應(yīng)用產(chǎn)業(yè)化示范工程，探討建立清潔、安全、經(jīng)濟、可靠的全球能源供應(yīng)體系，這樣既能使我國樹立負責(zé)任大國形象，又為開展新能源合作創(chuàng)造有利條件和良好環(huán)境。

（五）充分利用CAREC2020戰(zhàn)略及絲綢之路經(jīng)濟帶，建設(shè)能源絲綢之路。CAREC2020戰(zhàn)略的提出使得各參加國能夠更加積極地實現(xiàn)CAREC第二個十年的戰(zhàn)略目標。在能源方面，為加強能源和水資源之間的聯(lián)系，各國已就制定國家和區(qū)域?qū)用嫠Y源管理分析工具的初步需求達成共識，我國應(yīng)該抓住這次機會，加強與中亞國家水資源之間的合作，積極建設(shè)中亞能源走廊。另外，2013年9月習(xí)近平在出訪中亞的行程中多次強調(diào)復(fù)興絲綢之路，建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶。2000多年前，聞名世界的絲綢之路將中國與中亞國家緊密聯(lián)系在了一起。如今，在中國與中亞國家全方位、高層次的能源合作下，應(yīng)當(dāng)以建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶為契機，在CAREC機制下，促進能源絲綢之路的崛起。

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