行政生態(tài)理論視野下的行政體制改革

□文/趙恩紅 趙 靜

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北·石家莊）

一、行政生態(tài)學(xué)與行政體制改革關(guān)系的理論闡釋

1、行政生態(tài)學(xué)。行政生態(tài)學(xué)是一門(mén)交叉性的學(xué)科，是指用生態(tài)學(xué)的理論方法來(lái)研究行政問(wèn)題，它的基本概念和理論都是借鑒了生物學(xué)意義上的生態(tài)學(xué)，行政生態(tài)學(xué)的啟蒙者是美國(guó)哈佛大學(xué)教授高斯，而夏威夷大學(xué)教授弗雷得·里格斯將行政生態(tài)理論發(fā)揚(yáng)光大，1961年里格斯發(fā)表了《行政生態(tài)學(xué)》，標(biāo)志著一門(mén)新的、系統(tǒng)的學(xué)科體系的形成即使行政生態(tài)學(xué)，同時(shí)也意味著行政管理僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部研究的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。根據(jù)行政生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)，“任何經(jīng)濟(jì)、文化、政治和行政制度等皆為一有生命的個(gè)體，是經(jīng)過(guò)一段漫長(zhǎng)的成長(zhǎng)過(guò)程漸漸演進(jìn)而來(lái)的。也就是說(shuō)，在生命的個(gè)體之間，以及生物與環(huán)境之間都存在一種功能的相互依賴關(guān)系”。行政生態(tài)學(xué)的主要研究對(duì)象是行政生態(tài)系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境之間的相互關(guān)系，他將行政生態(tài)系統(tǒng)視為一個(gè)“生命有機(jī)體”，強(qiáng)調(diào)任何國(guó)家的行政體制和行政管理都是一個(gè)有機(jī)的生態(tài)系統(tǒng)或有生命的組織系統(tǒng)。它主要研究行政現(xiàn)象、行政行為與行政生態(tài)環(huán)境之間相互作用及相互影響的關(guān)系。

里格斯指出：“在敘述環(huán)境對(duì)某種主體的影響時(shí)，應(yīng)同時(shí)指出主體對(duì)環(huán)境的影響，唯有把兩方面相對(duì)的交互作用都察看明白，才算真正建立了生態(tài)模式。”彭文賢亦在《行政生態(tài)學(xué)》一書(shū)中提到：“行政生態(tài)學(xué)應(yīng)該包括兩個(gè)面向：其一是探討各國(guó)所特有的社會(huì)文化以及歷史等諸因素如何影響并塑造該國(guó)的公共行政；其二是反過(guò)來(lái)研究各國(guó)的公共行政又如何影響該國(guó)的社會(huì)變遷與發(fā)展。”根據(jù)以上理論我們不難看出，我們?cè)谘芯抗残姓袨闀r(shí)要關(guān)注一下行政環(huán)境對(duì)于行政行為的影響，行政生態(tài)理論為我國(guó)的政府行政和行政環(huán)境之間的相互關(guān)系提供了一個(gè)新穎的模式。

2、我國(guó)行政體制改革的發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直把行政體制改革作為一個(gè)重點(diǎn)，以“權(quán)力的下放和職能的轉(zhuǎn)變”為重點(diǎn)，政策自上而下，逐步向縱深推進(jìn)，加強(qiáng)政策執(zhí)行力度取得了巨大成就主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）政府行政管理呈現(xiàn)出公開(kāi)化、透明化、法制化的特點(diǎn)。隨著網(wǎng)絡(luò)飛速發(fā)展，政府的制度政策體制越來(lái)越透明化，各個(gè)方面都公開(kāi)化接受擴(kuò)大公眾監(jiān)督。擴(kuò)寬了我國(guó)公民參與公共社會(huì)行政管理的渠道。基層民主選舉等法律、法規(guī)的修改制定對(duì)于保障農(nóng)民群眾的利益以及促進(jìn)廉政建設(shè)等方面都具有重要的意義。

（2）我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變以及政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化取得一定的成果。現(xiàn)在我國(guó)政府的角色逐步向掌舵者轉(zhuǎn)換主要進(jìn)行社會(huì)的宏觀調(diào)控，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的微觀干預(yù)。在政府機(jī)構(gòu)的改革中，我們遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，完善我國(guó)政府科層設(shè)計(jì)，努力朝著韋伯理論論述的科層發(fā)展。

（3）政府人事制度、公務(wù)員制度以及干部人事制度不斷完善。隨著公務(wù)員法的頒布，我國(guó)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置以及選材用人方面，推行競(jìng)爭(zhēng)上崗和崗位輪換，初步改善了多年來(lái)機(jī)關(guān)干部能上不能下、能進(jìn)不能出的狀況這樣也有利于年輕一代優(yōu)秀人才的脫穎而出。

二、我國(guó)基層行政體制改革面臨的挑戰(zhàn)

自改革開(kāi)放以來(lái)行政體制改革一直作為我國(guó)政府工作的重點(diǎn)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體水平的不斷增長(zhǎng)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)外部建模和整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入關(guān)鍵階段，同時(shí)我國(guó)政府行政體制改革也迎來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)和壓力：

1、新舊兩種行政形式并存，傳統(tǒng)的行政慣性阻礙了行政體制的進(jìn)一步改革。由于中國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)幾千年的封建統(tǒng)治，這使得“吏治—人治”傳統(tǒng)深刻的印記了我們的意識(shí)形態(tài)。長(zhǎng)久以來(lái)，儒家文化在中國(guó)的傳統(tǒng)文化中占據(jù)主導(dǎo)地位，這就使得我國(guó)傳統(tǒng)文化中缺乏現(xiàn)代的法治精神文化背景，造成形成“官本位”文化根深蒂固，導(dǎo)致許多政府官員的思維方式和執(zhí)政模式都受到了官本位文化的影響；更令人擔(dān)憂的是，在近年來(lái)的公務(wù)員制度改革中，由于官員治理模式滯后，使得與干部選拔制度密切聯(lián)系的“官本位”文化不僅沒(méi)有淡化，反而有強(qiáng)化的趨勢(shì)。

2、社會(huì)溝通機(jī)制不健全，政府職權(quán)行使制度中存在嚴(yán)重的弊端。就目前來(lái)看不管是在城鎮(zhèn)還是在鄉(xiāng)村基層管理中，民主自治是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。城鎮(zhèn)各社區(qū)社區(qū)的自主管理模式中各級(jí)政府職能的界定以及鄉(xiāng)村居民村民自治中村委會(huì)和黨委會(huì)之間關(guān)系的處理都是值得進(jìn)一步探索的問(wèn)題。然而，政府官員的腐敗以及造成政府強(qiáng)權(quán)的制度都會(huì)使居民對(duì)于政府的社會(huì)認(rèn)同感大打折扣。如果這種歷史和現(xiàn)實(shí)早已證明的錯(cuò)誤制度安排不能徹底糾正，那么，權(quán)利腐敗、買官晉爵和“逆淘汰”趨勢(shì)將無(wú)法遏制。長(zhǎng)此以往，其對(duì)政府的威信和法制信仰的危害是難以估量的。

3、政府在做出行政決策時(shí)不能充分考慮多方面影響因素，忽略行政生態(tài)的特征。行政決策是指政府為有效地行使行政管理職能根據(jù)實(shí)際需要在可能的范圍內(nèi)對(duì)國(guó)家公共事務(wù)做出分析判斷選擇和決定。行政決策作為行政管理的核心其正確與否會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，所以行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為在進(jìn)行行政決策時(shí)必須考慮到眾多的因素諸如人民、地區(qū)、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)希望及人的性格等。然而，我國(guó)在進(jìn)行行政決策時(shí)往往僅僅關(guān)注單一目標(biāo)忽視了行政生態(tài)是一個(gè)大的系統(tǒng)這一特征，存在著嚴(yán)重的單向度現(xiàn)象這就造成了決策在執(zhí)行嚴(yán)重影響了行政生態(tài)系統(tǒng)。

4、國(guó)家賦予政府過(guò)大的行政權(quán)力。目前，我國(guó)政府仍然可以說(shuō)是家長(zhǎng)式政府，盡管已經(jīng)實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)但是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡干預(yù)，使得我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中仍然存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，這就造成我國(guó)市場(chǎng)內(nèi)商品的價(jià)格機(jī)制不能夠充分地接受市場(chǎng)的調(diào)控，總體來(lái)說(shuō)也就是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)的過(guò)熱現(xiàn)象中主要是政府操控過(guò)熱。

三、行政生態(tài)理論對(duì)我國(guó)行政體制改革的啟示

根據(jù)之前所講述的行政生態(tài)理論，結(jié)合目前我們國(guó)家政府在行政管理方面所存在的弊端，筆者認(rèn)為我國(guó)在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的同時(shí)必須改革政府行政管理體制可以得到以下啟示：

1、繼續(xù)將政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)，縮減機(jī)關(guān)工作人員，提高工作人員的整體素質(zhì)，明確各部門(mén)的職責(zé)。政府科層設(shè)計(jì)努力朝著韋伯理論論述的科層發(fā)展。擴(kuò)大政府權(quán)力下放力度。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行管理，使政府認(rèn)識(shí)到它的使命是在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下搞好服務(wù)工作加強(qiáng)宏觀調(diào)控，而不是過(guò)渡干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體。

2、實(shí)現(xiàn)“政治生態(tài)”。所謂政治生態(tài)化，就是把政治與生態(tài)有機(jī)辯證地統(tǒng)一起來(lái)，最終促進(jìn)政府與生態(tài)環(huán)境持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。政治生態(tài)化要求基層政府以政策、法令、規(guī)章制度、教育方式等對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行直接干預(yù)，同時(shí)政府的政策、法令、規(guī)章制度、教育方式對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、公眾行為的影響又間接影響地方生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。我國(guó)許多基層政府曾因決策失誤導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這就要求基層政府必須用更多的財(cái)力、物力、人力來(lái)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與全球生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、解決政府企業(yè)不分家、政府過(guò)度用力。實(shí)現(xiàn)政治與行政的分離，減少行政對(duì)政治相互間的干預(yù)，在完善的責(zé)任保障機(jī)制的基礎(chǔ)上保持權(quán)力的必要集中、精干、廉潔、高效并充滿活力。實(shí)現(xiàn)政治與行政的分離，減少行政對(duì)政治相互間的干預(yù)，保持權(quán)力的必要集中，精干、廉潔、高效并充滿活力。既要保證單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體利益的實(shí)現(xiàn)，又要保證不損害社會(huì)整體利益；要控制環(huán)境污染、防止生態(tài)惡化、保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證國(guó)家和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

從行政生態(tài)的角度來(lái)看我國(guó)實(shí)行行政體制改革是需要各個(gè)政府系統(tǒng)相互配合的一個(gè)系統(tǒng)化的工程，它受到我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等因素的制約，所以我國(guó)的行政體制改革需要與其他社會(huì)影響因素相結(jié)合來(lái)推行與實(shí)施。

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