綠色體育組織管理及制度保障
——以珠三角綠道為例

謝冬興

綠色體育組織管理及制度保障
——以珠三角綠道為例

謝冬興

運用文獻法與調查法，分析了珠三角綠道的規劃建設、管理及運營體制現狀；將綠道體育組織分為政府體育組織（公共機構）、企業體育組織（營利機構）、非營利體育組織（體育協會、草根體育組織等）三類，并闡述各類綠道體育組織的管理原理；分析綠道體育組織管理制度建設面臨的綠道體育組織管理規章缺失、綠道體育過度市場化、綠道非營利體育組織管理薄弱等困境，提出：突出管理制度制定本土化、激勵政策與評估機制建設兩手抓以及運作法規保障等三點建議。

珠三角；綠道體育組織；政府；企業；草根組織；非營利組織

綠道是指沿著溪谷、河濱、風景道路等自然和人工走廊所建立的，可供騎車者和行人進入的線性開敞空間，它連接公園、名勝地、古跡以及聚居區，兼具休閑、環保、生態和教育等功能[1]。直觀而言，綠道突破“塊狀”休憩地的想象空間，形成“線狀”。更深層次的意義在于，綠道增加公民公平享用國家公共資源的機會。廣東2010年全面開展綠道建設以來，珠三角綠道建設遵循“生態化、本土化、多樣化、人性化”原則[2]，已形成由6條主線、4條連接線、22條支線、18處城際交界面積4 410km2綠化控制區構成的綠道網總體布局，僅1-6號區域綠道主線全長約2 372km，串聯200多處森林公園、歷史文化遺跡、自然保護區等發展節點，接連廣佛肇、深莞惠、珠中江三大都市群，服務人口數2565余萬[3]。綠道擁有豐富的天然與人造體育資源。綠道體育作為一種有組織、有意識的綠道區域社會活動，是以肢體活動為基本手段，并實現休閑、健身、娛樂、宣揚低碳、傳承文化以及一定的經濟與政治功能[4]。珠三角綠道建設，又一次創造了一個“廣東速度”。綠道規劃與建設完成之后，便面臨著運營、維護與可持續發展的問題。綠道體育作為綠道附屬功能的重要組成部分，亟待解決綠道體育行為規劃化、體育組織管理與體制建設以及制度化保障等問題。依據社會系統各部門競爭依存理論，政府、企業以及非營利組織之間存在動態的競爭合作關系[5]。因此，結合新的歷史任務以及伴隨著社會轉型過程中公民社會意識的增強，探討綠道政府體育組織、綠道企業體育組織、綠道非營利體育組織在未來綠道體育的發展，繼續發揮政府引領作用，吸納各種社會力量深度參與，同步進行體制、機制創新等實踐探索，以期待充分發揮綠道的體育功能效益。

1 珠三角綠道體育組織管理

1.1 珠三角綠道的管理與運營體制現狀

如圖1所示，珠三角根據綠道建設屬生態市政工程特點，在綠道建成運營管理方面采用屬地管理與分級管理結合模式。屬地管理可以由珠三角各市到區（縣）再到鎮（街道）一級。具體作用而言，省綠道辦起到一般參與、協調，專項和聯合資金支持作用；市綠道辦起到參與、協調，資金支持與監督作用；區、縣、鎮街、村綠道機構起到重要參與、維護，籌集資金、協調與立法作用；企業等私營機構起到重要參與、運營維護，投資與項目開發作用；非營利組織（協會、基金會）起到重要參與、維護管理，籌集資金作用；社區和自愿者起到重要參與、日常維護，籌集資金作用[6]。珠三角綠道建是一項復雜的系統工程，其管理、運營應與生態、民生工程，旅游、水利、園林、交通、農林項目緊密聯系與結合。

圖1 珠三角綠道管理體制示意圖

1.2 綠道體育組織的分類

隨著體育在社會發展中的地位不斷提升，其屬性呈現綜合性的社會現象。體育組織作為一種體育社會實體是在體育活動中為了實現共同目標而建構。從法律關系層面分析，體育組織可以分類為政府型、企業型、事業型以及社會團體型[7]。體育組織的構成要素一般包括組織成員、組織規章與制度、組織資源以及組織目標等。由于珠三角綠道的管理與運營處于起步的探索階段，就連省、市、區各級的綠道辦現處于臨時機構狀態，而且從珠三角綠道管理的體制可以發現，政府體育部門處于一個非常次要的地位，甚至沒有列入綠道管理體系。因此，嘗試將珠三角綠道體育組織分類為政府體育組織（公共機構）、企業體育組織（營利機構）、非營利體育組織（體育協會、民間體育組織、草根體育組織、臨時體育組織等）三類，各類組織的構成與主要職能，如表1所示。

表1 珠三角綠道體育組織類型、構成及職能

1.3 綠道政府體育組織（公共機構）

綠道作為一種公共基礎設施，其建設經費來源由各級政府財政全額核撥，因此在綠道建成后的運營與管理上，也決定了政府的主導地位。在綠道建設與管理中，涉及政府部門管理職能有：規劃建設行政主管部門主管綠道控制區的界限；林業行政主管部門負責綠道控制區生態保護和修復；環保行政主管部門對綠道控制區生態環境進行監測；文物行政主管部門對綠道控制區內歷史文物的保護、管理和利用；旅游行政主管部門負責綠道旅游管理與制度建設[8]。隨著綠道的體育功能充分發揮，綠道體育公共服務職能的不可替代性，設立綠道體育管理專門機構將勢在必行。綠道體育行政主觀部門可以專設機構，也可以由各級體育局或文體行政部門兼顧，對綠道控制區內的體育組織（個人）行為、體育組織進行監管與考核。綠道體育（文體）行政主管部門的工作重點應是研究制定綠道體育行業政策和發展規劃，依法加強綠道體育行業管理和提供服務上來，切實做好綠道的使用、維護與宣傳工作，發揮綠道體育的綜合效益。那么，對綠道政府體育組織的管理，可依據政府部門職能進行考核、評估。

1.4 綠道企業體育組織（營利機構）

綠道雖然是公益性基礎工程，但若運營與維護完全依賴政府，則可能無法保證充足的財力。因此，對綠道驛站、游樂與休閑體育場所、自行車租賃等市場化程度較高的項目，進行適當的市場運作，有利于增強綠道體育運營的活力。在綠道體育功能實現的過程中，與之相關的旅游公司、個體、中介、公園管理機構等，營利性組織（體育）應運而生。其中，旅游公司經營模式在珠三角綠道區域比較受歡迎。以廣州增城市為例，在綠道自行車租賃運營中，安達國際旅行社以承包形式，經營荔城街的自行車綠道，半年內就接待游客3.83萬人次，使運營進入良性發展狀態，不斷提高綠道體育的經濟效益[9]。為適應增城市自行車休閑健身綠道旅游業的發展，提高綠道旅游安全、服務和管理水平，做到以規范化、標準化和技能化服務廣大游客，保障旅游團（者）和自行車綠道旅游經營者的合法權益，根據《廣東省旅游管理條例》和《廣州市旅游管理條例》，特制訂增城綠道自行車休閑健身旅游服務管理指南。綠道旅游經營單位應與綠道產權單位簽訂經營協議并報送增城市旅游局備案。綠道旅游經營單位應主動接受增城市旅游局、增城市旅游協會的管理。

1.5 綠道非營利體育組織（民間社團、草根組織）

這里講到的綠道體育非營利組織包括具有法人資格綠道體育社團和不具備法人資格（未注冊）的綠道草根體育組織、綠道臨時體育組織等。在體育公共服務視角下單項體育組織是帶有服務性質和公益性質的體育公共服務機構，以服務目標多元化和均等化為發展趨勢[10]。在珠三角綠道體育非營利單項組織中，以綠道自行車協會為例，其管理與運營可以借鑒英國柔道協會的成功經驗。（1）可以設立一個省綠道自行車總會，對全省綠道自行車協會進行政策法規、規章制度與目標任務的管理；（2）在珠三角各市設立綠道自行車分會，尋找合作雙贏伙伴；（3）取得省級甚至國家層面的支持，將協會自行車相關業務獲得國內、省內高度認可，例如，教練員培訓、賽事推介等；（4）協會資金來源于政府與市場運作（非營利性質）。

綠道草根體育組織是最值得關注的，因為政府體育組織、企業營利性質體育組織、以及注冊合法體育社團，均具有比較完整的管理機制與制度體系，而草根體育組織在政策支持與法規保障方面都處于模糊狀態，但是在綠道體育效益層面，草根體育組織又是參與人數最多，影響面積最大的。無論是城市綠道、社區綠道草根體育組織，還是農村綠道體育組織，都是由相關運動愛好者自愿組成，以自主管理形式呈現。綠道草根體育組織在法律框架內獨立運作，以自治為主，但服從村委會、街道辦事處的有關協調和指導[11]，不存在上下級的管理關系。對于具有非政府性、自主性、公益性、不穩定性以及自愿性等特征的綠道草根體育組織管理，重點是給予一定活動經費支持的基礎上，加強監督評估。通過對其運作效果等評價來規范與引導，使其更好地服務于大眾。

2 制度困境與制度建設

2.1 綠道體育組織管理制度困境

2.1.1 綠道體育組織管理規章的缺失，綠道政府體育組織職能模糊 《廣東省綠道控制區劃定與管制工作指引》是廣東省首部綠道管理的政府規章。綠道制度建設在國內還在探索階段。目前，國內還沒有專門關于綠道建設和管理機制的法律、法規。珠三角綠道網建設在全國率先開展，為進一步規范綠道網的規劃、建設、養護和運營管理工作，制定專門的綠道建設和管理的相關規定十分必要，也是綠道軟件建設的重中之重。在珠三角綠道的規劃與建設階段，綠道的體育功能以及體育政府主管部門被弱化，這也導致現階段綠道體育組織管理制度的薄弱，甚至缺失。在綠道建成后的運營階段，綠道體育的經濟效益、社會效益，以及在體育公共服務中的作用將越來越明顯。因此，制定綠道體育組織的管理規章，確立綠道政府體育組織的職能地位與作用，也將勢在必行。

2.1.2 過度市場化，過度強化綠道體育的經濟功能 珠三角綠道建成后的市場運營已經初見成效，特別是綠道網在帶動屬地旅游、運動、餐飲、商貿等相關產業發展上，經濟效益以及提高屬地農民收入效果明顯。以廣州增城市綠道市場運營為例，僅“綠道大排檔”這一項，每月就能吸引3萬游客來體驗“農家樂”，創造綠道維護、治安、衛生管理這類直接就業崗位1 000個，“農家樂”這類間接就業崗位3 000個；2009年，休閑旅游收人達5億元，同比增長128 ％[12]。綠道是公益性基礎設施，綠道建成后的運營要切實提高管理水平，以推動綠道網永續利用。在綠道管理尚處于探索階段時，過度的市場商業運作，將會使得綠道營利組織盲目追求經濟利益最大化，造成生態、環境壓力，甚至違背綠道建設“生態、低碳”的初衷。

2.1.3 綠道非營利體育組織管理薄弱 珠三角綠道非營利體育組織管理困境主要表現在：（1）對綠道非營利體育組織的監督機制不健全。特別是以自愿組織、自主管理的草根組織、臨時組織的監管，基本處于真空狀態。（2）對綠道非營利體育組織保障機制缺失。現有的綠道管理規章制度，對綠道非營利體育組織的發展、運營效果等，缺乏明確化與具體化。（3）對綠道非營利體育組織管理體制存在不合理性，存在“兩極化”現象。對注冊的合法體育組織（例如，自行車協會等）過多沿用計劃經濟時代管理辦法，實行“一政府”制，管的太嚴；而對于沒有注冊，未獲得合法地位的草根組織，實行放任狀態，甚至不管不問，任其“自生自滅”。

2.2 綠道體育組織管理制度化保障

2.2.1 屬地管理，突出管理制度制定的本土化特色 珠三角綠道建設與運營，實行屬地經營管理的大原則。因此，珠三角各市、區（縣），甚至鎮（村）級在制定綠道體育組織管理制度時，在不違背現有上一級規章的前提下，大可以根據本地區的實際，突出制度建設的本土化與實用性。以綠道營利體育組織為例，在《體育法》后，國家先后于1995年、1996年發布了《經營性武術組織管理規定》、《關于進一步加強體育經營活動管理的通知》，這些前期的法令制度對珠三角綠道營利體育組織的經營行為、專業技術標準制定、法律制度協調與統一等，提供重要參考。在不與上一級法規相沖突的前提下，各市盡可以創新綠道營利組織的運營模式、管理理論體系等等。

2.2.2 激勵政策與評估機制建設，“兩手抓，兩手硬” 珠三角在綠道規劃、建設、運營各個階段應制定大量激勵政策出臺并實施。在綠道體育組織的管理方面：（1）將綠道體育運營效果作為政府體育組織的政績考核內容；（2）對綠道營利組織中公共服務性較強的，實行稅收減免等財政策略刺激，例如自行車租賃等；（3）對綠道非營利體育組織進行制度與資金上的激勵。例如對合法組織給予更多的自主權，對草根組織給予更多資金支持等。建立評估機制是體育組織自律與它律十分有效的途徑[13]。對珠三角綠道體育組織的管理與制度化保障中，制定科學的組織績效評估標準，能夠規范政府體育組織的行為，促進企業體育組織合法、理性經營，幫助非營利體育組織，特別是草根組織正確認識自我，及時修正自身的缺陷。

2.2.3 綠道體育組織運作的法規保障 提升珠三角綠道體育組織運作的法規保障，（1）可以約束政府體育組織行為，使其全身心投入到綠道體育公共事業上；（2）可逐步提升綠道營利性體育組織的法律地位，擴大綠道體育企業法人化的經營，使其在綠道體育事業發展過程發揮更大作用；（3）對于綠道非營利體育組織，從行政法規上看，合法與非法的標準就是“登記”[14]。特別是對于涉及范圍最為廣泛的綠道草根體育組織，都是沒有依法登記，獨立開展綠道體育活動，處于非法狀態，但是從法律角度講其組織行為并不構成犯罪。于是，便出現了大量的綠道草根體育組織未經依法登記，從事組織活動，卻沒有被追究、取締的現象。所以，在制定綠道體育組織運作法規保障時，對這些草根組織是設立特殊區域，還是降低、簡化登記的門檻和程序，值得思考。

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Study on Organization Management and System of Greenway Sports——A Case of Pearl River Delta Greenway

XIE Dong-xing

Using the method of documentary and investigation, this paper analyzed the planning and construction, management and operation system of the Pearl River Delta greenway; greenway sports organization is divided into government sports organization （Institutions）, enterprise sports organization （NPO）, non-profit sports organizations （sports associations, grassroots sports organizations） three, and expounded the management principle of all types of greenway sports organization; deletion, analyzed greenway sports organization and management system construction of the greenway sports organization and management regulations of the greenway, greenway sports excessive mercerization of non-profit sports organization and management is weak dilemma, put forward: outstanding management system develop localization, incentives and evaluation mechanism construction with both hands and operation regulations to protect.

Pearl River Delta; Greenway sports or generation; Government; Enterprise; grassroots organizations; Non-profit organization

1007―6891（2014）02―0012―04

G80-053

A

2013-09-18

2012年廣東省體育局軟科學項目（編號：YT12127）階段成果；2011年廣東省體育局軟科學青年項目（編號：YT11103）。

廣東培正學院體育部，廣東 廣州，510830。

P.E. Dept. of Guangdong Peizheng College, Guangdong Guangzhou, 510830, China.