環(huán)保組織：環(huán)境公益訴訟中的尷尬角色

“環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中的地位和作用”課題組

環(huán)保組織：環(huán)境公益訴訟中的尷尬角色

“環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中的地位和作用”課題組

建國以來，我國環(huán)保法治建設(shè)取得了顯著成就，但是日趨嚴(yán)峻的環(huán)境形勢對環(huán)境法治提出了更高要求。除完善環(huán)境立法以外，更應(yīng)該就如何進(jìn)一步發(fā)揮司法在解決環(huán)境問題中的作用進(jìn)行討論。我國正處于環(huán)境風(fēng)險高發(fā)期，公民環(huán)境意識在不斷覺醒，環(huán)境公益訴訟為公民和社會組織參與環(huán)境保護(hù)提供了制度通道。

環(huán)境公益訴訟遭遇尷尬

隨著公民生活水平和環(huán)保意識的提高，熱心于環(huán)境保護(hù)的公民和社會組織越來越多。在這種背景下，法律必須為公民和社會組織參與環(huán)境保護(hù)提供制度通道，以引導(dǎo)公眾有序參與，化解社會矛盾，疏導(dǎo)不穩(wěn)定因素，使建設(shè)和諧社會的目標(biāo)在法制的框架下順利實現(xiàn)。

實踐中，自進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國各級法院已經(jīng)受理并審結(jié)了一批具有重大影響的環(huán)境公益訴訟案件，有力地促進(jìn)了各地環(huán)境保護(hù)工作的開展，取得了很好的社會效果。同時，這些地方還及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，制定了有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，為環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建提供了鮮活的素材。

2012年修訂后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，這樣環(huán)境公益訴訟原告資格問題就已經(jīng)初步在立法上得到確認(rèn)。

在《民訴法》修改之前，我國各地法院探索式地受理了一些環(huán)境公益訴訟案件，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2012年底共有53件。

從原告分布看，檢察機(jī)關(guān)提起了17起環(huán)境公益訴訟，行政機(jī)關(guān)提起了22起環(huán)境公益訴訟，環(huán)保組織提起了6起環(huán)境公益訴訟，公民個人提起了6起環(huán)境公益訴訟，行政機(jī)關(guān)與環(huán)保組織共同提起了1起環(huán)境公益訴訟，環(huán)保組織與個人共同提起了1起環(huán)境公益訴訟。

從被告看，起訴行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟有7起，起訴環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者的環(huán)境公益訴訟有46起。

資料顯示，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境公益訴訟，基本全部勝訴；環(huán)保組織作為原告提起的環(huán)境公益訴訟，除1起正在審理外，3起勝訴，1起撤訴，3起調(diào)解結(jié)案；公民個人作為原告提起的環(huán)境公益訴訟1起勝訴，其余均敗訴，其中3起裁定不予受理、2起裁定駁回起訴或判決駁回訴訟請求。

由于我國《行政訴訟法》要求原告需是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)利的人，因此實踐中以行政機(jī)關(guān)為被告的環(huán)境公益訴訟，除1起環(huán)境信息公開的行政訴訟勝訴外，其余均敗訴，且敗訴理由主要是原告不適格。與之形成鮮明對比的是，以環(huán)境污染者為被告的46起環(huán)境公益訴訟幾乎全部勝訴。

值得注意的是，自2013年1月1日《民訴法》修正案生效以來，原本預(yù)計的短期內(nèi)環(huán)境公益訴訟會“井噴”的現(xiàn)象并未出現(xiàn)，取而代之的是幾乎沒有新的環(huán)境公益訴訟案件。一方面，環(huán)保組織對環(huán)境公益訴訟還帶有畏懼心理，只有以中華環(huán)保聯(lián)合會為代表的極少數(shù)環(huán)保組織在進(jìn)行著環(huán)境公益訴訟的嘗試。另一方面，法院系統(tǒng)整體上對環(huán)境公益訴訟持有異常謹(jǐn)慎態(tài)度（或者說是保守態(tài)度），不愿意受理環(huán)境公益訴訟。2013年中華環(huán)保聯(lián)合會提起了7起環(huán)境公益訴訟，但是沒有一起案件被法院受理。即使是在一些已經(jīng)設(shè)立了環(huán)保法庭準(zhǔn)備大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟的地方，也是如此。

對此，專家認(rèn)為民訴法關(guān)于原告資格的規(guī)定過于原則，且采取了指引性的規(guī)定。如此一來，在其他實體性法律未對公益訴訟原告作出規(guī)定之前，法院為了避免不必要的麻煩，往往會以沒有法律規(guī)定為由選擇不受理公益訴訟案件，致使環(huán)境公益訴訟陷入尷尬境地。

環(huán)保組織探路環(huán)境公益訴訟實踐

改善生態(tài)環(huán)境，推動環(huán)保事業(yè)發(fā)展，公眾參與十分重要。近幾年，我國頻繁出現(xiàn)霧霾、風(fēng)沙、洪水、雪災(zāi)等極端天氣，給人們的生產(chǎn)生活帶來了嚴(yán)重影響。為了幫助政府解決環(huán)境問題，環(huán)保NGO顯現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢。

根據(jù)民政部發(fā)布的《2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2012年底，全國生態(tài)環(huán)境類社會團(tuán)體有6816個，生態(tài)環(huán)境類民辦非企業(yè)單位1065個，民間環(huán)保組織共計7881個。隨著環(huán)境意識的提高，民間環(huán)保組織的數(shù)量在過去五年間有了大幅增長，從2007年到2012年增長了38.8%。

從環(huán)境公益訴訟的整體實踐看，已經(jīng)受理的53起環(huán)境公益訴訟案件中，有超過40%的環(huán)境公益訴訟是由行政機(jī)關(guān)提起的，有近1/3是由檢察院提起的，而由環(huán)保組織提起的僅占13%。

基于長久以來的思維慣性，立法者擔(dān)心放寬原告資格之后會導(dǎo)致短時間內(nèi)出現(xiàn)大量環(huán)境公益訴訟案件，甚至發(fā)生濫訴。然而事實果真如此嗎？

為了維護(hù)環(huán)境權(quán)益，環(huán)保組織在環(huán)境司法實踐探索中起到了推波助瀾的作用。從司法實踐看，我國環(huán)保組織以原告（含共同原告）身份提起的環(huán)境公益訴訟有8起，占到了所有環(huán)境公益訴訟案件的15%。這其中，有4家環(huán)保組織作為原告成功地提起過環(huán)境公益訴訟。除1起案件正在審理外，其他案件無論是調(diào)解結(jié)案還是判決結(jié)案，均以原告訴訟目的實現(xiàn)而告終。

環(huán)保組織通過提起環(huán)境公益訴訟，監(jiān)督和推動了環(huán)保法律的實施，彌補了行政機(jī)關(guān)環(huán)保執(zhí)法能力的不足，更好地維護(hù)了公民的生命、健康、財產(chǎn)及良好生活環(huán)境等合法權(quán)益。

例如，2010年中華環(huán)保聯(lián)合會和貴陽市公眾環(huán)境教育中心訴貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境公益訴訟案勝訴后，在當(dāng)?shù)匾鹆撕艽蟮姆错憽Ｍ粎^(qū)域的其他造紙企業(yè)及其他排污企業(yè)，紛紛進(jìn)行了技術(shù)改造，加強(qiáng)了環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和運行，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)丨h(huán)保法律的實施。以此案件為契機(jī)，烏當(dāng)區(qū)環(huán)保局制定了《環(huán)境污染舉報獎勵制度(試行)》，取得了較好的執(zhí)法效果。

除了直接提起環(huán)境公益訴訟外，環(huán)保組織還為其他主體提起環(huán)境公益訴訟提供相關(guān)支持。支持方式既有較為規(guī)范的支持起訴，也有非規(guī)范的證據(jù)、信息、技術(shù)、資金等支持。

《民事訴訟法》第十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。據(jù)此，以中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助與服務(wù)中心為代表的環(huán)保組織，在很多環(huán)境污染侵權(quán)案件中作為支持起訴人參與了環(huán)境案件的審理。

大多數(shù)環(huán)保組織在對環(huán)境公益訴訟提供支持時，均以提供證據(jù)、信息、技術(shù)作為主要工作方式。例如，“綠色江河”作為專注于野生動物保護(hù)的環(huán)保組織，在野生動物破壞案件的信息情況、取證方面有專業(yè)優(yōu)勢。目前也準(zhǔn)備為愿意提起環(huán)境公益訴訟的主體提供這方面的支持。

目前，環(huán)保組織監(jiān)督企業(yè)、政府的環(huán)境行為已經(jīng)被廣泛認(rèn)可，實際上它們在監(jiān)督環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行上同樣可以發(fā)揮重要作用。

眾所周知，環(huán)境公益訴訟案件判決難，執(zhí)行更難，主要體現(xiàn)在執(zhí)行周期長、監(jiān)督難度大。尤其是停止侵害或生態(tài)修復(fù)方面的判決，執(zhí)行周期長、專業(yè)性強(qiáng)，法院缺乏監(jiān)督這類判決執(zhí)行的必要人力和技術(shù)保障。對此，環(huán)保組織恰恰可以彌補法院的不足，通過隨機(jī)的、長期的實地監(jiān)督，保障環(huán)境公益訴訟判決得到切實執(zhí)行。

例如，在中華環(huán)保聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴州好一多乳業(yè)股份有限公司環(huán)境污染案中，在清鎮(zhèn)市環(huán)境保護(hù)法庭的協(xié)調(diào)下，原告貴陽公眾環(huán)境教育中心與中華環(huán)保聯(lián)合會和被告貴州好一多公司簽訂了《第三方監(jiān)督協(xié)議》，詳細(xì)約定了兩家環(huán)保組織監(jiān)督判決執(zhí)行的方式和程序，切實保障了判決的執(zhí)行。

環(huán)保組織訴訟能力有待提高

我國對民間組織實行雙重管理，即民政部門負(fù)責(zé)民間組織的設(shè)立和登記，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)民間組織的活動管理。雖然社團(tuán)組織直接登記近年來在多地破冰，但根據(jù)現(xiàn)行《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，環(huán)保組織登記依然面臨諸多難題。

環(huán)保組織具有公益性和非營利性，很少有單位愿意擔(dān)任其業(yè)務(wù)主管部門并承擔(dān)責(zé)任；同時，民政登記過程中一些不合理的條件也進(jìn)一步限制了其登記，如《社會團(tuán)體登記管理條例》中規(guī)定“全國性的團(tuán)體有 10 萬元以上活動資金；地方性團(tuán)體有 3 萬元以上活動資金；社會團(tuán)體有 50 個以上的個人會員或者 30 個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于 50 個”，這一條件對以公益性和非營利性的民間環(huán)保組織顯得較為苛刻。此外，民政部門認(rèn)為“如果在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的”，這一自由裁量權(quán)過大的規(guī)定也導(dǎo)致了環(huán)保組織登記困難。

如此，大多環(huán)保組織都難以在民政部門登記，其中一些組織在工商管理局以企業(yè)法人的身份注冊。“北京地球村”就屬于這種情況。這不僅與環(huán)保組織的非營利性和公益性極不適應(yīng)，而且公司納稅人身份使得原本就無直接收入來源的環(huán)保組織維持經(jīng)營更困難。

環(huán)保組織是否具有正式身份對其開展工作固然重要，但其主觀意愿是直接影響參與環(huán)境公益訴訟與否的關(guān)鍵。調(diào)查顯示，只有30%被調(diào)查的環(huán)保組織表示環(huán)境公益訴訟將是本組織的首要維權(quán)手段；而57%的環(huán)保組織則比較謹(jǐn)慎，表示不會輕易提起環(huán)境公益訴訟；更有11%的環(huán)保組織明確表達(dá)了對環(huán)境公益訴訟的否定態(tài)度。與此同時，通過對環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟經(jīng)歷調(diào)查，課題組還發(fā)現(xiàn)僅有14%的環(huán)保組織有過參與環(huán)境公益訴訟的經(jīng)歷。

這就說明環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟主觀意愿不高，究其原因，環(huán)境公益訴訟對環(huán)保組織來說要求太高，且最大難點就在于立案環(huán)節(jié)。

盡管民訴法已經(jīng)明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以提起環(huán)境公益訴訟，但是兩類原告的訴權(quán)是何種關(guān)系、兩者之間是否存在順位關(guān)系等問題，依然尚未明確，理論和實務(wù)中也未形成一致意見。環(huán)境公益訴訟中組織與機(jī)關(guān)的訴權(quán)關(guān)系尚不明確，導(dǎo)致有關(guān)部門對環(huán)保組織是否具有環(huán)境公益訴訟原告資格的爭論不休。回顧“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會訴陸良和平科技有限公司一案，人們就會發(fā)現(xiàn)即使在設(shè)有環(huán)保法庭的地方，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟也異常艱難。

環(huán)保組織是否具有訴訟能力也一直備受關(guān)注。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管73%被調(diào)查的環(huán)保組織都有法律專業(yè)人員，但是其大部分都是志愿者，而非從事環(huán)境法律服務(wù)的專職工作人員，投入到環(huán)境公益訴訟中的時間和精力難以保證。此外，在被調(diào)查的環(huán)保組織中，48%的環(huán)保組織沒有專門的法律業(yè)務(wù)部門，接近60%的環(huán)保組織對與環(huán)境公益訴訟相關(guān)的法律條款并不了解。

一直以來，環(huán)保組織的資金來源并不穩(wěn)定。以相對穩(wěn)定的財政撥款和會費作為主要經(jīng)費來源的環(huán)保組織僅占23%，將近一半的環(huán)保組織以申請項目經(jīng)費作為主要經(jīng)費來源，還有18%依賴于社會捐贈。無論是社會捐贈還是項目經(jīng)費，都不是常規(guī)性的，與從事環(huán)境公益訴訟所要求的持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)費保障尚有差距。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，接近一半的環(huán)保組織年度經(jīng)費預(yù)算不足50萬元，大部分環(huán)保組織的年度預(yù)算都在100萬元以下。而環(huán)境公益訴訟的花費動輒就要十幾萬元。可見，對于忙于四處籌款的環(huán)保組織，從事耗費財力的環(huán)境公益訴訟只能是一種奢談。

公益訴訟需要用法律專業(yè)知識與資金作為基礎(chǔ)保障，這就給大多數(shù)環(huán)保組織提出了挑戰(zhàn)。環(huán)保組織訴訟能力總體較低，也限制了環(huán)保組織提起公益訴訟的嘗試。

[本報告為中華環(huán)保聯(lián)合會和國際自然資源委員會（NRDC）聯(lián)合課題“環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中的地位和作用”調(diào)研項目最終成果。]