關于構建財政大監督工作格局的思考

●丁岱

關于構建財政大監督工作格局的思考

●丁岱

財政監督是國家經濟監督體系的重要組成部分，是規范財政運行和維護財經秩序的重要手段，也是建設績效財政、陽光財政的重要舉措和保障。落實中央關于深化財政改革的要求，就要將財政監督貫穿于財政中心工作大局，貫穿于財政管理體制機制建設始終，貫穿于財政管理工作運行全過程，構建財政大監督的工作格局。

一、當前財政監督工作中存在的主要問題

（一）認識上存在誤區

主要表現為“三個不適應”。一是與財政監督工作的內在要求不相適應。財政監督與財政管理的關系是“我中有你，你中有我”，相互兼容、相互促進。在實際工作中，有的同志沒有充分認識兩者之間的內在聯系，思想上存在重分配、輕監管的誤區，不能把財政監督作為推進科學理財、民主理財和依法理財的內在要求來認識。二是與全面深化改革的要求不相適應。從這么多年財政改革的實踐過程看，如，國庫集中收付、部門預算、政府采購、非稅收入管理等，都是“集團化作戰”，橫向、縱向整體推進。在財政監督上，有的同志仍然存在職能定位上的錯覺，片面地認為，財政監督是監督局一家之責，與其他業務管理機構無關，對監督工作不參與、不配合、不作為，沒有將財政監督納入到全面深化財政改革的重要內容中來謀劃。三是與建設現代財政制度的要求不相適應。新時期對財政監督工作提出了新的要求，譬如：加強政府全口徑預算監督，落實好中央、省市嚴紀嚴規等等，相應地必須要有與之配套的工作機制作保障。當前，財政監督工作更多地停留在事后監督的層次，從過程控制的角度推進不夠，局限于差錯糾偏、就監督論監督，從共性角度、宏觀層面去研究完善工作機制，加強改進監督工作不夠。財政監督的廣度、深度、力度都受到限制，財政監督水平不高，效果不明顯，不能滿足建設現代財政制度的要求。

（二）監督效率不高

一是監督合力不夠。各業務管理機構大都“分塊”設置，專職監督機構與其他業務機構各行其是，尚未建立科學的監督工作協調機制，難以形成監督合力。各級財政監督缺乏上下聯動機制，各自為戰，難以形成聲勢和效果；二是監督行為“缺位”。目前的財政監督主要通過對被檢查單位的報表、報告的檢查來實施事后檢查，而對預算編制、執行情況等事前與事中監督嚴重“缺位”；三是監督職能“錯位”。財政內部不同科室（單位）監管職能不清，行為上的監督往往各自為戰，重復疊加，既浪費監督資源，也造成單位疲于應付，影響著監督成本和監督效能。

（三）成果運用不夠

一方面，財政內部各業務管理機構與專職監督機構之間就預算資金運行環節把關沒有形成自覺的行為共識，往往是被動應付，如政府采購資金的審核、投資評審的委托等。另一方面，各種單項的檢查和日常的監督成果互相屏蔽，互不支撐，既沒有綜合上升到決策層面，又沒有相互及時共享，監督成果停留在理論上。

二、構建財政大監督格局的基本思路

（一）樹立財政大監督的理念，解決認識不高的問題

1、樹立全員監督理念。全員監督是指財政監督與財政管理職能的有機融合。財政監督不僅是財政專職監督機構的職責，更是財政系統每個科室、每個財政干部的職責任務。要加強和改進財政監督工作的新型組織形式，形成每個科室（單位）都有監督職責、人人都參與監督工作的共識。

2、樹立全程監督理念。全程監督是指財政監督要貫穿于財政管理活動的全過程。增強過程控制就是最好的監督意識，從預算分配開始，圍繞資金運行全過程的每個環節開展監督，切實將財政監督工作貫穿于財政工作的始終，逐步實現對財政資金運行全過程的監控。

3、樹立全面監督的理念。全面監督是指財政監督要覆蓋所有政府性資金，包括預算編制、執行、決算的各個環節。財政資金流向哪里，監督范圍就要覆蓋到哪里。要圍繞財政資金的安全性、規范性和有效性，強化事前、事中、事后監督，關口前移，實行財政監督工作全覆蓋。

（二）優化監督機制，解決效率過低的問題

完善預算編制、預算執行和財政監督相互制衡、相互協調的運行機制，堅持日常監督與重點專項監督檢查緊密結合，堅持事前、事中和事后監督相結合，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，促進管理與監督的有機融合。

1、創新加強日常財政監督。日常監督是業務管理科室（單位）結合自身職責和任務，對歸口管理預算單位執行財政、財務、會計等規定情況，不斷加強日常管理，實行經常性審核等基礎性監督管理，按照規定程序組織實施常規監督檢查等。

堅持以預算績效管理為主線。對預算編制、執行和評價等全過程進行常態化監督。大膽創新監督方式方法，不斷深化財政預算績效管理改革，在預算績效管理中充分體現財政監督的具體要求，通過績效管理成效反映財政監督成果。

步甲多樣性特征主要采用 Shannon-Wiener多樣性指數H'、Simpson優勢度指數C和Pieluo均勻度指數J來表征（馬克平等，1994），并采用Simpson指數量化不同月份之間步甲 α多樣性的變化（Barlow et al.，2007）。所有指數均運用R語言（R Development Core Team，2011）中的“vegan”包（Oksanen et al.，2012）進行計算。

堅持以預算執行實時監控為手段。充分利用國庫動態監控系統的監控功能，對財政資金每一筆支付實行實時監控，對不規范行為及時提示，對違規支付及時預警，及時提示各相關部門預算管理機構并督促整改。

堅持以促進規范管理為目的。對日常管理中發現的不規范行為，及時糾偏，提高問題整改的及時性，促進財政規范管理。對發現的突出問題列入重點專項監督檢查。

2、創新開展財政重點專項監督。財政重點專項監督是指納入統一部署的重點監督檢查項目，具有綜合性、全局性特點。

實施全面整合。一是整合項目。對財政內部所有重點專項檢查項目，進行全面整合，將財政監督工作與部門預算、政府采購、財政投資評審、會計管理、行政事業單位資產管理等工作有機結合。二是整合力量。整合全局力量，統籌開展重點專項檢查，注重強化業務管理科室（單位）的主體責任。三是整合資源?？v向與省廳、與縣級財政監督部門聯合，橫向與市直相關監督部門聯合，充分利用各方面的監督資源，提高監督效果。

優化業務流程。主要是實施“四個”統一。一是統一計劃。各業務管理科室（單位）根據工作安排和日常監督管理情況，制訂下年度重點專項監督檢查計劃，由專職監督檢查機構按照避免多頭檢查和重復檢查的原則，整合檢查項目，明確檢查單位，匯總制定全局年度重點專項監督檢查計劃。二是統一方案。專職監督機構根據檢查工作要求，統一編寫檢查工作方案，重點包括檢查內容、方法、時間、人員分工、成果運用等五要素。實施檢查前，由專職監督機構組織進行針對性的輔導培訓。三是統一程序。按照操作規程，統一檢查文書和檢查程序，做到查前有檢查通知書，查中有檢查工作底稿、有檢查報告、有征求意見書及被查單位反饋意見書，查后有檢查結論和檢查報告。四是統一處理。重點監督檢查結論、檢查報告要送專職監督機構集中復核，對檢查中涉及的違法違規行為必須進行行政處罰的，由專職監督機構擬定行政處罰意見，送法規稅政科復核，按法定程序下達行政處罰決定書。

3、創新職能重組。財政部門的監督職責由專職監督機構和業務管理機構共同履行。財政專職監督機構主要職責：負責擬訂財政監督的制度、辦法；負責匯總擬定年度重點專項監督檢查計劃；負責協調、組織、實施重點專項監督檢查；負責復核業務管理科室（單位）承擔的重點專項監督檢查的檢查報告；負責監督財政政策法規和預算執行情況，組織實施本部門內部監督檢查；負責指導下級財政監督檢查工作，組織實施財政重點專項監督檢查的業務培訓；負責財經紀律執行情況的專項巡查工作等。業務管理科室（單位）主要職責：負責履行職責范圍內的日常監督，并對日常監管發現的突出問題提出納入重點專項監督檢查的計劃；承擔統一安排的重點專項監督檢查任務；根據重點專項監督檢查結果，督促預算單位整改和反饋結果運用情況，運用監督結果，加強預算管理。其他科室（單位）按要求配合參與重點專項監督檢查工作。

4、強化頂層設計。在財政大監督的格局下，要不斷優化日常監督和重點專項監督的業務流程，建立健全各項制度，包含內部控制制度、監督檢查規范管理和操作制度、重點專項監督檢查情況報告制度、日常監督管理內部通報制度、年度財政監督檢查工作計劃考核制度、財政內部監督檢查制度等的制度體系，達到以制度建設促機制建設、以制度約束促監督檢查程序規范、以制度考核促工作落實的目的。

（三）加強監督檢查成果共享，解決運用不夠的問題

通過加強財政信息化建設，加強對專項檢查成果的共享和運用，徹底解決信息溝通不及時，檢查成果不能有效共享和運用不夠的問題。

2、暢通外部成果共享渠道。建立橫向到邊、縱向到底的暢通的檢查成果共享渠道。在充分運用橫向和縱向各層面監督資源的同時，財政專職監督檢查機構要將監督檢查發現的重大財政、財務、會計違法行為及時向省廳報告，向市政府報告，并向審計、紀委監察等有關部門通告。

3、完善體制機制建設。通過檢查成果運用，規范財政管理，健全財政制度，對違反財經紀律的現象和問題，既要作個性處理，又要從共性角度研究體制機制問題，督促被檢查人整章建制，健全相關財政管理制度，同時又要不斷修訂完善財政監督工作的各項制度，從宏觀政策的層面去加強改進財政監督管理工作。

三、強化保障措施

（一）加強組織領導

切實加強對財政大監督工作的領導，實行主要領導負責制，建立健全財政大監督工作聯席會議制度，定期召開財政監督工作專題會議，聽取監督檢查情況匯報，統籌推進財政大監督工作。

（二）強化監督責任

建立財政大監督工作責任追究制，對財政大監督工作中因自身工作行為造成不良影響的，視情節輕重，嚴格追究其責任。加強監督工作考核，制定財政大監督工作考核辦法，將財政監督工作納入年終工作目標積分量化考核內容，有效調動干部履行監督職責的積極性。

（三）加強隊伍建設

要注重財政監督干部隊伍建設，不斷優化財政監督干部結構，把優秀干部、年輕干部充實到財政監督一線，促進干部在監督工作崗位上增強能力和提高素質。

（四）加強技術支撐

充分運用“金財工程”信息網絡平臺，搭建財政監督檢查信息共享平臺，建立財政監督檢查的監控體系，及時全面掌握財政運行管理的第一手資料，精準定位財政監督檢查工作的切入點，為財政監督提供強有力的技術支撐。

（五）注重總結宣傳

要及時總結財政監督工作，注重宣傳財政監督工作的主動性和多樣性。采用定期發布財政監督動態信息、完善公示公告制度、解剖案例和交流經驗、曝光違規違紀行為等形式，主動反映財政監督工作動態和監督成果。

湖北省荊門市財政局）