深化財政管理改革推進(jìn)源頭防治腐敗

●馮蘭英

深化財政管理改革推進(jìn)源頭防治腐敗

●馮蘭英

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，深化財政管理改革，對于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，都具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，更是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項重點工作。當(dāng)前，財政管理改革就是要切實改進(jìn)預(yù)算管理制度，加快建立全面規(guī)范、公開透明的政府預(yù)算制度，使預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，真正把預(yù)算分配權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，使政府預(yù)算在陽光下運行，從源頭預(yù)防腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

一、目前財政管理改革存在的問題和困難

財政管理制度改革十多年來，在推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體制的建立，預(yù)防和治理腐敗等方面發(fā)揮了顯著作用，從源頭上防治腐敗的功能得到了較為充分的發(fā)揮。由于財政管理制度改革直接涉及各方面的利益調(diào)整，加之改革本身就是一種探索、完善過程，因此，仍然存在一些困難和問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）部門預(yù)算改革方面

一是預(yù)算編制缺乏完整性。在預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌安排上，還不能完全消除預(yù)算內(nèi)外的界限，非稅收入用于抵頂基本支出較少，安排的項目支出比重較大，“兩張皮”的問題沒有根本解決。政府性基金、社會保險基金收支預(yù)算粗放，國有資本經(jīng)營預(yù)算尚未完全建立，部門預(yù)算編制體系不完整。二是定額標(biāo)準(zhǔn)需細(xì)化。公用經(jīng)費的定額標(biāo)準(zhǔn)單一，不是全部按照零基預(yù)算，財政資金分配不能與單位的工作性質(zhì)、實際支出水平及資產(chǎn)占用有機(jī)結(jié)合，基數(shù)加增長的分配格局沒有得到根本改變。三是項目支出績效性難以考核評價。一方面是項目選擇前瞻性差，項目的可行性研究趕不上實際情況的變化，使項目的績效性很難達(dá)到預(yù)定的要求與標(biāo)準(zhǔn)；另一方面項目支出的核定缺乏科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證規(guī)范，實際工作中也很難對其績效性進(jìn)行考核評價。四是預(yù)算約束力不強(qiáng)。特別在項目預(yù)算編制上，由于缺乏科學(xué)論證、有效評估，預(yù)算針對性不強(qiáng)，執(zhí)行中必然導(dǎo)致超預(yù)算執(zhí)行，或項目被隨意調(diào)整、串換，或無法執(zhí)行，項目預(yù)算流于形式，極大地削弱了年度預(yù)算作為法律性文件的權(quán)威性和剛性約束力。五是部門預(yù)算編制軟件的局限性直接影響預(yù)算編制水平的提高。財政部門使用的各類軟件種類繁雜，基礎(chǔ)信息代碼不統(tǒng)一，造成無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接和信息共享，影響了工作效率；基礎(chǔ)信息不能跨年使用，每年要重新更新參數(shù)并重新錄入，工作量大，審核難；預(yù)算編制軟件缺少預(yù)算分析功能等，有待進(jìn)一步改進(jìn)。六是部門單位對預(yù)算編制重視程度不夠。多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)總認(rèn)為預(yù)算編制是財政部門和單位財務(wù)人員的事，沒有深入研究本年度單位工作計劃，不能把年度預(yù)算編制的有關(guān)政策與本年度工作安排進(jìn)行有效銜接，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏針對性，實施過程中變數(shù)較大。

（二）政府采購改革方面

一是采購范圍有限、規(guī)模較小。近幾年，政府采購發(fā)展迅猛，但采購規(guī)模小的問題依然很突出。采購項目主要集中在財政撥款的辦公設(shè)備購置、車輛購置、保險、維修和會議服務(wù)等方面，而對基建工程及勞務(wù)等項目，仍未完全實行規(guī)范的政府采購，這使得政府采購節(jié)約財政資金的作用難以充分發(fā)揮。二是政府采購預(yù)算編制簡單，管理計劃性不強(qiáng)。由于項目資金安排時間滯后，采購預(yù)算編制難度大，預(yù)算編制過于簡單，導(dǎo)致追加采購、重復(fù)采購多，同類同品種采購項目多次開標(biāo)，難以發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益。三是基礎(chǔ)信息資源缺乏。受主客觀條件制約，市縣級政府采購可供選擇的供應(yīng)商范圍窄，專家?guī)烊藬?shù)不夠多，專家型評委力量不足，建立完善的評委專家和供應(yīng)商信息庫十分困難。政府采購活動參與競標(biāo)時經(jīng)常出現(xiàn)一些“老面孔”，極易形成“供應(yīng)壟斷”和“日久生情”。四是監(jiān)管力量薄弱，采購人員綜合素質(zhì)有待提高。縣一級采購管理機(jī)構(gòu)沒有專人監(jiān)管，力量較為薄弱。從事政府采購的工作人員也未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)人員的缺乏，導(dǎo)致采購活動中時常出現(xiàn)的一些技術(shù)問題得不到及時處理。

（三）在國庫集中支付改革方面

一是國庫集中支付資金的范圍需要進(jìn)一步擴(kuò)大，各種財政專項資金仍實行專戶實撥制，未納入國庫單一賬戶體系實行國庫集中支付。二是授權(quán)支付比重過大，直接支付比例小，在授權(quán)支付環(huán)節(jié)，公務(wù)卡結(jié)算比例明顯偏低；國庫集中支付尚未全面延伸到二、三級預(yù)算單位和縣區(qū)一級，有的資金去向還難以有效監(jiān)控。三是支付效率需進(jìn)一步提高。在財政部門內(nèi)部預(yù)算單位經(jīng)費多頭管理，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)、計劃審核、額度批復(fù)等環(huán)節(jié)程序繁多，周轉(zhuǎn)時間長、協(xié)調(diào)乏力，缺乏科學(xué)性，序時進(jìn)度不符合預(yù)算單位業(yè)務(wù)開展規(guī)律。

（四）在收支兩條線改革方面

一是對非稅收入的性質(zhì)認(rèn)識模糊。非稅收入是政府收入體系的一個有機(jī)組成部分，但過去長期以來，征收單位形成了根深蒂固的非稅收入“部門所有，單位處置”的觀念，造成了“以費養(yǎng)人”現(xiàn)象長期存在，增加了財政部門管理的難度。二是單位收支脫鉤這種形式，雖然抑制了單位“亂收費”的沖動，但也在一定程度上影響了單位征收的積極性，有的執(zhí)法部門弱化執(zhí)法力度，應(yīng)收不收，應(yīng)罰不罰，導(dǎo)致財政收入流失，從而加大財政支出壓力。三是非稅征管改革未能全覆蓋。橫向基本到邊，但縱向未能到底，特別是縣區(qū)尚未延伸到基層站所。四是部分非稅收入項目沒有做到應(yīng)收盡收。例如：國有資產(chǎn)（資源）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益的征管方面，相關(guān)管理政策措施的缺失使得部分國有資產(chǎn)、國有資源、城市基礎(chǔ)設(shè)施、政府專有權(quán)等很多有效資源沒有充分發(fā)揮效益，存在嚴(yán)重的收入流失現(xiàn)象。

（五）支出管理方面

一是財政供給范圍過寬。該保的難以保證，該壓的壓不下來，一些社會團(tuán)體、協(xié)會等由財政補(bǔ)貼經(jīng)費，加劇了財政困難狀況，削弱了財政的基本職能。二是機(jī)構(gòu)膨脹，人員過多。財政供養(yǎng)人員經(jīng)費支出數(shù)額大，單位人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，存在著超編、混崗、聘用人員現(xiàn)象，工資等剛性支出快速增長，地方財政壓力增大。三是一般性支出管理難度較大。從中央八項規(guī)定出臺以來，雖然在控制公務(wù)用車購置、接待、辦公設(shè)備采購及辦公經(jīng)費等支出方面采取了一些措施，取得了一些成效，但是對于一般性支出的管理相對還比較粗放，對集團(tuán)消費缺乏規(guī)范、有效的控制，部分單位勤儉節(jié)約、艱苦奮斗觀念淡薄，隨意提高會議接待標(biāo)準(zhǔn)檔次，亂發(fā)各項補(bǔ)貼等現(xiàn)象時有發(fā)生，公車私用、公款接待、公款吃喝、公款旅游問題突出，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，“三公”經(jīng)費得到了有效控制，但沒有從制度上得到根本的解決，出現(xiàn)了公款消費穿“隱身衣”的現(xiàn)象，違規(guī)走賬報銷，腐敗手段改頭換面。

（六）建立績效考評體系方面

財政資金支出績效評價是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，雖然各地都在探索和嘗試，但尚未形成體制規(guī)范，還很不完善。部門和單位對財政資金支出績效考評的重要性認(rèn)識不足，注重爭預(yù)算、上項目，對于項目資金的合理使用缺乏有效的管理和控制，沒有建立健全必要的財政支出項目責(zé)任制、績效評價制、激勵約束機(jī)制，導(dǎo)致對財政支出的效益缺乏必要的考核評估，資金使用的合理合法性得不到有效保證，財政資金損失浪費時有發(fā)生。

二、深化財政管理改革的意見建議

加大財政部門預(yù)防腐敗工作的力度，從改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題入手，深入推進(jìn)各項財政管理制度的改革和創(chuàng)新，著力提高財政管理科學(xué)化水平，更好地發(fā)揮財政從機(jī)制上、源頭上防治腐敗的作用。

（一）完善部門預(yù)算

一是合理界定財政供給范圍。區(qū)別不同類型、單位性質(zhì)，做到有退有進(jìn)，有保有壓，合理界定。分別制定財政供給政策，對屬于向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的黨政群機(jī)關(guān)、公檢法司機(jī)關(guān)、義務(wù)教育等單位，由財政全額供給，實行綜合財政預(yù)算管理，其收費、罰沒收入全額上繳財政，依據(jù)財力狀況和滿足單位完成基本公共服務(wù)職能需求，在科學(xué)定額的基礎(chǔ)上，全額安排預(yù)算；對屬于部分向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，又部分滿足個體消費需要，即提供半公共產(chǎn)品和半公共服務(wù)的，如非義務(wù)教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、部分實用技術(shù)研究和推廣單位等，實行財政補(bǔ)助制，結(jié)合單位組織的收入以及提供服務(wù)范圍、能力，財政給予定額或定項補(bǔ)助；對屬于提供非公共產(chǎn)品和非公共服務(wù)的、可以取得經(jīng)營性或服務(wù)性收入的，如協(xié)會、民間組織、社會中介機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)、經(jīng)營性單位等，財政停止供給。二是完善定額標(biāo)準(zhǔn)。基本支出預(yù)算實行定員定額的方法，分人員經(jīng)費和公用經(jīng)費兩類編制。根據(jù)現(xiàn)有預(yù)算單位性質(zhì)、編制、人員、資產(chǎn)占用、工作職能、年度工作計劃、目標(biāo)任務(wù)考核、承擔(dān)重點工作等具體情況，采用科學(xué)規(guī)范的方法分類、分檔制定定額標(biāo)準(zhǔn)，編制支出預(yù)算。三是細(xì)化項目預(yù)算。項目支出預(yù)算建立項目庫，實行滾動管理的方式，對法律法規(guī)和上級文件規(guī)定、政府決定的年度重點工作、重點工程，部門單位根據(jù)有關(guān)規(guī)定和工作需要安排的項目，由單位申報、財政審核、專家評審，統(tǒng)一登記編制預(yù)算備選項目庫，實行滾動安排。對項目預(yù)算編制，承擔(dān)部門（單位）在編制時要有項目總體規(guī)劃、實施期限、目標(biāo)評價、項目建設(shè)檢查落實、資金管理等保障措施。四是統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外財力。將所有財政供給和自收自支部門單位組織的非稅收入，統(tǒng)一納入部門預(yù)算編制范圍，打破預(yù)算內(nèi)外資金界限，統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)外財力。對非稅收入的預(yù)算安排，既不能挫傷單位組織收入的積極性，也不能增加財政預(yù)算內(nèi)負(fù)擔(dān)。五是梳理財政供養(yǎng)人員。有效地控制人員支出的不合理增長，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革及崗位設(shè)置工作，嚴(yán)格控編定員，清理清退臨時人員。財政、組織、人事、勞動部門緊密配合，充分利用信息網(wǎng)絡(luò)，建立一套完整的財政供養(yǎng)人員檔案基礎(chǔ)信息庫，并進(jìn)行橫向聯(lián)網(wǎng)，適時掌握單位基礎(chǔ)信息的變動情況。

（二）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

一是加快資金撥付進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行率。對基本支出，每月按進(jìn)度撥付；對項目支出，按進(jìn)度撥付，限時辦理；對于應(yīng)急性、突發(fā)性預(yù)算資金，實行隨到隨辦、特事特辦。二是嚴(yán)格控制預(yù)算追加。財政部門要嚴(yán)格審核追加申請，控制不合理開支需求，特別對招待費、會議費、交通費等一般性支出的追加從嚴(yán)控制，同時建立預(yù)算支出定期分析和報告制度，增強(qiáng)預(yù)算約束力。三是加強(qiáng)非稅收入收繳管理監(jiān)督，完善非稅收入收繳操作，提高非稅收入收繳透明度，保證非稅收入及時足額入庫。全面推行非稅收入國庫集中支付，實現(xiàn)非稅收入資金國庫直接或授權(quán)支付。四是積極推進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)范化管理，建立健全各項資產(chǎn)管理制度，建立科學(xué)、合理的資產(chǎn)配置與費用定額管理制度。對黨政機(jī)關(guān)信息化建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生布局布點、大型設(shè)備購置等實行申報審批制度，嚴(yán)格控制配備標(biāo)準(zhǔn)，合理配置資源，促進(jìn)資源整合，避免重復(fù)建設(shè)和損失浪費。五是全面推行公務(wù)卡制度，嚴(yán)格控制現(xiàn)金使用范圍和額度，減少公務(wù)支出的現(xiàn)金結(jié)算，增強(qiáng)支出透明度。六是建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)。依托“金財工程”，整合和完善非稅收入、部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等軟件管理系統(tǒng)，建立統(tǒng)一科學(xué)的財政管理軟件平臺，實現(xiàn)稅務(wù)、國庫、銀行、人事、審計、人大、預(yù)算單位橫向聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接和信息共享，使財政收入繳交、預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等財政管理工作走上規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化、科學(xué)化管理軌道，提高管理水平。

（三）強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督

一是在預(yù)算編制執(zhí)行過程中關(guān)口前移，加強(qiáng)對預(yù)算編制過程的監(jiān)督工作，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。依據(jù)法定的預(yù)算指標(biāo)，加強(qiáng)對預(yù)算資金撥付、使用、管理監(jiān)督檢查，防止超預(yù)算、超計劃、超進(jìn)度、超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)撥付和使用預(yù)算資金以及虛報冒領(lǐng)等違法違紀(jì)問題的發(fā)生。二是加強(qiáng)預(yù)算資金流動過程控制監(jiān)督。通過國庫集中支付改革，從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶，進(jìn)行全過程的監(jiān)督和控制。三是建立健全專項資金使用結(jié)果反饋制度和績效評價制度，將監(jiān)督范圍延伸到所有專項資金，將監(jiān)督對象由重點單位拓寬到所有預(yù)算單位，將監(jiān)督方式由專項檢查轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性檢查。

（四）規(guī)范政府采購

健全完善政府采購法律制度體系，協(xié)調(diào)《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》兩部法律制度的關(guān)系，妥善解決工程政府采購的法律適用問題。推進(jìn)政府采購管理體制改革，切實理順監(jiān)督與執(zhí)行關(guān)系。著力擴(kuò)大采購范圍，將所有使用財政性資金購買商品、勞務(wù)和重點工程建設(shè)等，全部納入政府采購管理范圍。編制詳細(xì)的政府采購預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算約束。政府采購預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，要嚴(yán)格執(zhí)行，嚴(yán)格政府采購計劃管理，對無計劃的、超計劃的采購項目，一律不予批準(zhǔn)執(zhí)行采購。加強(qiáng)政府采購基礎(chǔ)信息資料建設(shè)，建立省、市共享的評委專家?guī)欤討B(tài)的供應(yīng)商庫，對一些在政府采購過程中有違規(guī)和不良行為、信譽(yù)低的企業(yè)實行黑名單制，對有違規(guī)操作的供應(yīng)商及時清除。建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，通過建立動態(tài)監(jiān)控體系及時發(fā)現(xiàn)、糾正和處理采購單位逃避政府采購和其他違反政府采購制度規(guī)定的行為，嚴(yán)格集中采購機(jī)構(gòu)的考核，完善評審專家責(zé)任處罰辦法。加強(qiáng)對采購人員的培訓(xùn)，強(qiáng)化自身素質(zhì)，可探索政府采購執(zhí)業(yè)資格制度，將政府采購隊伍建設(shè)納入規(guī)范化管理的軌道。

（五）建立評價機(jī)制

一是在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上推行績效預(yù)算。當(dāng)前部門預(yù)算編制的指導(dǎo)思想仍是以養(yǎng)人為主，這種財政供給體制雖然保證了機(jī)構(gòu)人員的正常經(jīng)費，但也帶來了人員機(jī)構(gòu)膨脹、辦事效率低下等問題。因此，必須進(jìn)一步改革現(xiàn)行的部門預(yù)算編制辦法，引入績效管理。改革的方向是，在資金分配上強(qiáng)化績效，將公共預(yù)算撥款與機(jī)關(guān)單位的績效聯(lián)系起來，每項預(yù)算都必須附有績效指標(biāo)。在公共預(yù)算執(zhí)行上將事業(yè)進(jìn)度與撥款掛鉤。對績效好的部門給予獎勵，對指標(biāo)完成不好的部門削減經(jīng)費。二是選擇重點部門進(jìn)行支出效益評價試點。按照定性與定量相結(jié)合、統(tǒng)一指標(biāo)與專門指標(biāo)相結(jié)合的原則，選擇一些部門和重點項目建設(shè)領(lǐng)域，建立分類支出評價指標(biāo)體系，在試點的基礎(chǔ)上，積極探索財政支出效益評價的標(biāo)準(zhǔn)和方法，建立健全指標(biāo)體系。

甘肅省財政廳監(jiān)察室）