順應財稅體制改革需要提高教育經費保障水平

●朱愛國

順應財稅體制改革需要提高教育經費保障水平

●朱愛國

強國必強教,強國先強教。只有辦一流教育，出一流人才，才能建設一流國家，而充足的經費保障是實現教育持續健康發展的基礎和前提。近年來，隨著國家財稅體制改革的深入，教育投入的環境正在發生變化，各級政府、部門和學校對教育經費的投入、使用和管理也應進行相應的調整，從項目性建設轉為機制性建設，從事務性管理轉向制度性管理,切實提高教育經費保障水平和管理水平，為促進教育發展、實現中華民族偉大復興的中國夢做出積極貢獻。

一、財稅體制改革對教育經費保障的影響

財政是國家治理的基礎和重要支柱。某種意義上說，作為政治體制改革和經濟體制改革交匯點的財稅體制改革具有“牽一發動全身”的效應。教育作為一項重要的社會公益事業和重大民生工程，對財政的依賴程度是最大的，財政改革歷來是教育改革的風向標和晴雨表。啟動于20世紀初的農村稅費改革，在厘清清農民和農村教育關系、減輕農民負擔的同時，取消了作為農村義務教育重要收入來源的農村教育附加費和教育集資，使得農村義務教育發展面臨諸多現實困境，由此催生了農村義務教育經費保障機制改革。財稅體制改革，涉及最核心的利益分配問題，一向被認為是觸及根本的改革，也是改革中最難啃的硬骨頭，勢必對教育的綜合改革產生重大而深遠的影響。

（一）中央加大結構性減稅力度給教育投入帶來挑戰

近兩年，為推進財稅體制改革，中央加大了結構性減稅的力度，爭取到2015年全面完成“營改增”。這是財稅體制改革的一項“重頭戲”，無論是地方主體稅種還是地方財政收支，都將由此面臨極大沖擊，近兩年大多數省份收入增幅有不同程度下降。與此同時，從內外部環境看，過去支撐我國經濟高速發展的因素趨于弱化，未來10年我國經濟增速預計維持在7%左右。多年來財政收入高達百分之十幾甚至二十幾的增長局面將難以持續。隨著經濟增長的趨緩，財政收入增速回落更快，財政收入較低增長將常態化。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確規定，“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。在這種形勢下，各級財政像前幾年為實現4%目標，進行集中、超常規的教育投入舉措難以繼續保持，大幅度增加教育投入的可能性在減少，教育專項在整合，預算在壓縮。

（二）中央清理、整合、規范專項轉移支付，給職業教育經費使用帶來挑戰

這次財稅體制改革的一項重要舉措就是“減少專項轉移支付,增加一般轉移支付”，劍指“跑部錢進”。在2014年的“兩會”上，李克強總理旗幟鮮明地提出“專項轉移支付項目要減少1/3，今后還要進一步減少”。增加一般轉移支付，中央主要按因素法分配資金，地方政府可支配的教育經費多了，有兩個問題要引起注意。其一，地方政府自由裁量權增大了，其中有多少錢可用在教育？會不會出現“擠出效應”，產生平挪教育資金，甚至抵頂地方投入的現象？其二，可用的錢多了以后，地方政府可結合實際“集中財力辦大事”，解決棘手問題，但如何把錢用好，確保取得“看得見”、“摸得著”的效果呢？以前，中央以專項的形式撥付資金，錢怎么花、花在什么地方，都有明確的規劃和規定，地方按部就班、按圖索驥就行了。現在是中央只給一塊“蛋糕”，怎么分、怎么用？地方得動腦子，得做好規劃和方案，設計可操作的路線圖和可實現的時間表。因為中央監督和考核的重要依據之一就是地方的實施方案和效果，并作為年度資金分配的重要因素。這不僅給地方政府和項目單位更多的自主權和施展空間，也增加了責任和壓力，提出了新的要求。

（三）中央理順事權和支出責任、簡政放權給職業教育經費管理帶來挑戰

財稅體制改革不僅是中央與地方“分錢”(劃分財力)，還包括“分權”，即中央與地方劃清事權。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》按照事權優先于財權原則，重塑中央與地方、地方各級政府之間的事權責任架構，在上收地方部分事權的同時，向地方下放部分財權。由此帶來中央財政對教育專項資金撥付方式的轉變，基本是按照“總量控制、突出重點、動態調整、包干使用”的原則，分省匡算，綜合平衡，逐年核定，不再根據項目類別和比例確定資金額度。2013年底，財政部、教育部安排的64.3億元職業教育“以獎代補”專項資金，改變了以往項目管理方式，首次采取不確定具體項目的形式下達。中央采用因素法分省確定資金額度；各省根據中央下達的預算，結合本地實際自主確定支持項目，然后將資金安排使用情況和項目建設管理情況報兩部備案，釋放了簡政放權、創新管理方式的信號。簡單來說，以前是吃定制餐，吃什么、怎么吃、吃多少，都由中央包辦。現在是吃自助餐，中央定一個總額標準，列好菜譜；吃什么菜，由各省自選；怎么吃，由各省統籌；吃的效果怎么樣，中央要監管，要進行績效考核和責任追究。這就要求地方政府和資金使用單位完善內部監控機制，加強自我約束、自我監督，提高內部監管的有效性。

二、保持財政對教育投入的強度

自《國家教育規劃綱要》頒布實施以來，從中央到地方采取超常規措施，大幅度增加教育投入。到2012年，全國教育經費總投入達2.8萬億元，其中國家財政性教育經費達2.2萬億元，占國內生產總值比例為4.28%，如期實現了國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例4%的目標。這是我國教育發展史上重要的里程碑。但我們也要清醒地看到，4%水平和中等收入國家和發達國家的平均值相比，還有一定差距。教育需要錢的地方還很多，保基本、補短板、促公平、推改革都有很大的缺口。鞏固4%成果，是教育當前和今后一個階段的首要任務,必須繼續發揮財政投入的主渠道作用,依靠管用的“抓手”，確保全國財政性教育經費占GDP的比例不降低，確保全國財政教育支出占比不降低，確保各省財政教育支出占比不降低。

(一)緊緊抓住法定增長這個“抓手”

《教育法》明確規定教育投入要做到“三個增長”：保證教育財政撥款的增長高于財政經常性收入的增長，使在校學生人數平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。中央和地方各級政府都要從預算環節入手依法落實，年初預算和預算執行中的超收分配都要體現法定增長的要求。

（二）緊緊抓住新開辟的財政投入渠道這個“抓手”

自《國家教育規劃綱要》頒布實施以來，國務院出臺了《關于進一步加大財政教育投入的意見》（國發[2011]22號），提出了一系列加大財政教育投入、拓寬經費來源渠道的政策措施，主要包括：統一征收教育費附加，全面開征地方教育附加，從土地出讓收益中計提教育資金。這是我國教育投入政策的一系列重大突破，對確保如期實現4%目標具有決定性作用。這些政策要進一步完善好、落實好，形成長效機制。特別是要杜絕政府性基金征收計提不足額、混淆入庫的現象，把一些統計上的“水分”擠掉，真正做到有源頭、有活水，不能有渠無水。

（三）緊緊抓住生均撥款標準這個“抓手”

經費投入不能“碎片化”，要“花錢買機制”，建立完善各類教育生均財政撥款制度，形成保障教育投入的長效機制。目前，義務教育有生均公用經費基準定額標準、普通本科高校有生均財政撥款水平，高職院校生均撥款制度也即將出臺。今后，要爭取用兩到三年時間，制定學前教育、特殊教育、普通高中教育、中等職業教育生均財政撥款基本標準，并建立與財力狀況、辦學需求和物價水平聯動的穩定增長機制。

（四）緊緊抓住重大教育項目這個“抓手”

進入新世紀以來，黨中央、國務院組織實施了一系列重大國家教育項目，如農村中小學危房改造工程、農村寄宿制學校建設工程、中小學校安工程等，建立健全了農村義務教育經費保障機制，加強了職業教育基礎能力建設，提高了高等教育質量，完善了家庭經濟困難學生資助政策體系，有針對性地破解教育發展的難題，教育面貌發生了巨大的變化。實踐證明，實施有財政資金支持的重大教育項目，是解決教育突出問題和主要矛盾的有效途徑，是推動教育改革和發展的重要抓手。但目前有些項目總體比較“散、小”，需要歸并規模散小、使用方向雷同、支持對象相近的專項資金，取消已經到期、不符合市場經濟原則和公共財政改革方向的專項資金，壓減使用違規、績效不高、連年結轉的專項資金，集中財力辦大事。今后大的趨勢是一類教育只有一個項目，逐步形成“一類教育、一個項目、一筆資金、一個管理辦法、一次性撥付”的管理模式。各地要緊跟中央部署，進一步轉變觀念，調整思路，理順體制，對教育項目進行合理整合，著力解決關鍵領域和薄弱環節的問題。

三、合理配置教育資源

教育的科學發展，是全面、協調、可持續發展，必須以長效投入作為保障，以資源的合理配置和有效利用作為基礎。黨的十六大以來，我國教育事業改革發展的步伐明顯加快，城鄉免費義務教育全面實現，職業教育快速發展，高等教育進入大眾化階段，教育公平邁出重大步伐，辦學水平不斷提高。但與此同時，我國教育仍存在發展不夠平衡、不夠協調，發展后勁不足等突出問題，如學前教育資源仍十分緊缺、農村教育仍十分薄弱、職業教育吸引力不強、高等教育質量亟待提高等，離科學發展的要求還有較大差距。必須充分發揮教育經費的調控作用，進一步優化公共教育資源配置，切實加強教育發展中的薄弱環節和關鍵領域，提高資金使用效益。

(一)加強省級統籌

財稅體制改革一項重要措施是推行“扁平化”管理，實行“省直管縣”。在我國教育管理體制中，省級政府具有獨特地位和優勢，相對于中央而言具有貼近基層、就近管理的優勢，相對于市縣而言具有較強的財政統籌和行政調控能力。黨的十八屆三中全會對深化教育領域綜合改革做出重要部署，明確提出要擴大省級政府教育統籌權。這是中央立足事業發展全局和教育發展階段性特征做出的重要決策。完善教育投入機制，必須擴大省級政府教育統籌權和高校辦學自主權，建立“誰使用、誰主管、誰負責”的責任機制。具體來說，省級政府要在中央統一領導下，統籌安排中央資金和地方資金；統籌確定省級及省級以下資金分擔比例，合理劃分各級財政責任；統籌出臺區域內教育經費投入、使用和管理的有關政策措施并加強落實；統籌公辦、民辦學校協調發展，充分發揮不同辦學主體經費投入的積極性；統籌貧困地區、民族地區、邊疆地區教育發展，加大對這些地區的轉移支付力度，促進各類教育協調發展。這樣，就可避免中央將資金總量下放到省，省將資金總量下放到縣，責任層層下放，層層不擔責任，省級只起一個“二傳手”作用的問題。

(二)完善分配機制

近年來，部分地區教育經費安排和使用不當造成了原本緊張的國家財政資源一定程度的浪費，反映出我國當前教育經費分配制度還不完善。必須以完善分配機制為核心，加快推進財政投入科學安排的新制度建設。一是堅持公開、公平和公正的原則，實行重大事項、重點項目和大額支出集體決策制度，不能拍腦袋，一個人說了算。二是強化相互制約的資金分配程序，壓減資金分配自由裁量權。職業教育經費的安排，由各級教育部門提出資金使用計劃和分配意見，會商同級財政部門后，由財政和教育部門聯合下達。三是完善分配方式。更多地采用因素法、定額法、目標法等分配方法，綜合考慮各地財力狀況、教育基礎和實際需求等因素，統籌安排使用，防止項目交叉和重復投資。按照因素法進行分配的，選取的因素應具有客觀性、普遍性和可操作性的特征，設立的計算公式應規范、簡便，能準確反映因素量化的要求。

(三)優化投入結構

從某種意義上講，財政性教育經費總量是固定的，各類教育經費的占比是一個此長彼消的過程，關鍵是如何“彈鋼琴”，必須統籌規劃，突出重點，確保資金用在最需要的地方，發揮最大效益。總體原則是“突出績效，獎優扶特;兼顧公平,促進均衡”。基本思路是：堅持“公辦民辦并舉、擴大資源總量”，辦好學前教育；堅持“保基本、補短板、兜網底”，均衡發展義務教育；堅持“財政為主、其他渠道為輔”，基本普及高中階段教育；堅持“校企融合、獎優扶特”，加快發展現代職業教育；堅持“增量調整、突出導向”，推動高等教育內涵發展；堅持“助困獎優結合、促進公平”，提高學生獎助水平；堅持“完善制度、改善待遇”，加強農村教師隊伍建設。

四、創新教育經費管理

教育是法定投入,是公共財政保障的重點。不管宏觀經濟形勢和財政形勢如何變化，保障和改善民生始終是公共財政的優先方向，國務院保持經濟平穩增長的信心不會變，加大財政教育投入的決心不會變，教育經費投入不會掉到4%以下。畢竟教育事業已經站在了一個新的起點上，已經形成的教育支出規模一下子也是降不下去的。如何確保來之不易的教育經費用在刀刃上，各級政府高度重視，社會各界十分關注，要在依法理財、科學理財的基礎上，做到按預算辦、按規矩花、按職權管，做到教育經費分配到哪里就監管到哪里，確保資金使用規范、安全、有效。

（一）理順管理體制

財稅體制改革一項重要要求是簡政放權，因此對教育經費的管理體制也要做相應的調整。總體來說，實行“中央指導、省級統籌、分級負責、學校使用”的管理方式。中央著眼宏觀，重在頂層設計，堅持抓大放小，做好制定政策、編制規劃、完善標準、統籌協調、強化監管等工作，對各省實行目標管理。各省統籌安排中央和省專項資金，及時、足額撥付資金并加強監管，實行項目管理。各縣按照輕重緩急和項目成熟度，遴選、申報年度項目，省級教育、財政部門進行合規性審核后，批復各縣當年預算和項目。各項目單位負責項目的組織實施,按要求接受各方監督,上報項目資金使用管理情況。無論是中央還是省級在經費的使用管理上要向地方和高校放權。在簡政放權的過程中，要做到真放不空放，不能“猶抱琵琶半遮面”，只放燙手和棘手的；要做到放權不放手，多加強指導和督辦；要做到有所放有所不放，做好頂層設計，加強制度建設，建立長效機制，防止再度走入“一放就亂、一管就死”的怪圈。

（二）健全監管體系

按照“中央主導、省級統籌、學校內控、社會參與”的監管思路，建立從宏觀指導到微觀稽核，從內部控制到外部監督，從全面監管到重點檢查的全方位、多層次、全覆蓋的監管體系，確保把錢用在刀刃上，用出最佳效益。一是加強內部監管，強化自我約束。各資金使用單位要切實規范專項資金使用行為，履行承諾，加強管理，完善內控機制，建立預警機制，使單位始終處于“自我控制、自我修正、自我完善”的良好狀況。二是加強社會監督，推進信息公開。陽光是最好的防腐劑。不管是對內還是對外，最好的監督就是公開。要進一步推行“陽光財務”，保證教育經費從分配、使用到評估都在陽光下運行。宏觀層面，教育經費的分配、使用和管理要全面、及時、準確地公開，接受社會監督；微觀層面，各級各類學校的財務預算、決算、重大支出項目都要逐步公開，都要放在陽光下“曬一曬”。三是加強專業監管，實行綜合治理。綜合發揮財政檢查、項目稽查、審計監督、紀檢監察等部門的監督作用，定期對教育經費進行專項審計和監督檢查落實問題整改。必要時候，采取政府購買服務的方式，委托第三方中介機構進行檢查、評估。

（三）完善監管手段

目前，國家已制定了教育信息化十年規劃，正著手搭建國家教育信息管理公共服務平臺。加強教育經費管理，應在全面摸清家底的基礎上，充分利用這個平臺，對目前已經建立的各種信息化管理系統進行統籌整合，做到全國一盤棋，做到教育信息全覆蓋。要建立動態管理的項目儲備庫，對學校經費收支情況進行動態管理，對大額資金活動進行實時監控，不斷推動經費管理科學化、精細化。這樣，資金使用單位“進賬”、“花錢”、“只見數字不見錢”，所有收支行為都在網上通過規范的國庫集中支付進行，資金始終處于透明的監管之下，從技術上避免財政資金被挪用、被擠占的可能。而資金管理單位的業務干部，坐在辦公室只要打開電腦，就可以對所有學校的財務狀況了如指掌，學校的每一筆收支情況都可以通過網絡清楚地反映出來，達到“干部不出門，便知財務事”的效果。

（四）開展績效評價

以前各級政府安排經費，主要根據事業發展需要，不管努力不努力，只要有需要、有困難，喊的多，就安排經費。“好哭的孩子有奶吃”。適應財稅體制改革需要，今后要將籌錢、花錢、管錢作為一個整體來考慮，把績效管理理念貫穿經費分配、使用、管理的全過程,堅持“用錢必問效，無效必問責”。要建立一套“橫向到邊、縱向到底”的監測體系，對各地區教育投入和經費使用情況進行監測分析，有效掌握動態，為科學評估提供有效依據。要建立一套與公共財政相適應、以提高質量為導向、以強化資金使用效益為核心的績效評價體系，合理運用績效考評結果，引導學校合理定位、科學發展。要建立促進教育內涵發展的績效撥款制度，打破以往不同學校同一學科相同撥款標準的模式，建立以學科為導向的差異化撥款機制。

武漢交通職業學院)