探析構(gòu)建我國財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度

●李波 宋尚恒

探析構(gòu)建我國財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度

●李波 宋尚恒

一、我國橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最早的設(shè)計(jì)思想是由布坎南（1950）提出來的。他認(rèn)為，基于財(cái)政公平的角度，財(cái)政政策工具應(yīng)該要使每一位具有平等地位的居民均能享受平等的財(cái)政待遇。馬斯格雷夫（1959）將這一思想稱為橫向均衡原則。這一原則的核心內(nèi)容就是要實(shí)現(xiàn)各地基本公共服務(wù)均等化，就是要保證各個地區(qū)一些最基本的公共服務(wù)水平，例如行政事業(yè)管理、教育服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等。布坎南和其他一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，聯(lián)邦政府可以依據(jù)地理環(huán)境的差異設(shè)置差別稅率，以達(dá)到居民稅收公平化、地區(qū)補(bǔ)助均等化的目的。約翰格拉漢（1963）認(rèn)為，由于公共商品與服務(wù)具有非競爭性和非排他性，會造成外部性問題，所以均衡性轉(zhuǎn)移支付的意義尤為重要，這一制度安排有利于矯正外部性。

縱觀世界各國財(cái)稅政策的發(fā)展，德國、加拿大以及澳大利亞等國家進(jìn)行了較早的橫向轉(zhuǎn)移支付政策實(shí)踐，尤其是德國的橫向轉(zhuǎn)移支付制度最為完善。而我國橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀，不容樂觀。

（一）同級政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度立法仍處于空白狀態(tài)

我國1994年實(shí)施的分稅制比較強(qiáng)調(diào)從上到下的縱向轉(zhuǎn)移支付，而對同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付至今未能設(shè)計(jì)出一個付諸實(shí)施的操作范式。實(shí)踐中地方政府迄今未能探索建立規(guī)范化、法治化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）“對口支援”等類似政府間橫向轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐的探索

雖然我國至今沒有建立規(guī)范化、公式化橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但中央始終要求和鼓勵省際的對口支援活動，而且這樣具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的“對口支援”活動始終存在。最早可以追溯到1978年地方政府互助方案，方案形成了對口支援伙伴省份，如北京幫扶內(nèi)蒙古，廣東幫扶廣西，上海幫扶云南、西藏等。此后我國省與省之間的對口支援有了一定進(jìn)展，雖然某些地方政府積極性不高，但是在中央政府強(qiáng)力主導(dǎo)下，發(fā)達(dá)省份“對口支援”落后地區(qū)的狀況始終存在。

2008年四川汶川地震后，中央發(fā)布《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援方案》，并迅速組織東部和中部共19個省市對口支援四川受災(zāi)的18個縣市以及甘肅陜西受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)2個，按照一省幫扶一縣的原則，衡量經(jīng)濟(jì)實(shí)力和受災(zāi)情況，合理配置資金，并規(guī)定對口支援期限以三年為計(jì)，每年支援的資金和物品不得低于支援省上年度地方財(cái)政收入的1%。實(shí)際上，這種對口支援就是橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為。

2009年以來，中央政府實(shí)施新一輪對口援疆計(jì)劃。3年時間19個對口援疆省市累計(jì)實(shí)施援助項(xiàng)目2378個，撥付援助資金248.6億元，其中75%以上用于民生建設(shè)，95%以上安排使用到縣（市）及以下基層。共引進(jìn)對口援疆省市經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目2662個，已到位資金2580億元，占新疆區(qū)外經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目到位資金總額的68.2%。

改革的理性設(shè)計(jì)需要考慮“路徑依賴”，能夠長期存在的制度總有其合理性。對口支援制度就是一例。對口支援是在中國特色條件下作出的一種特殊制度安排和創(chuàng)舉，在均衡地區(qū)間財(cái)力差異、促進(jìn)公共服務(wù)均等化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的過程中發(fā)揮著重要作用，對促進(jìn)國家的統(tǒng)一和各族人民的團(tuán)結(jié)具有重大意義。但是我國自1978年對口支援模式正式實(shí)施以來，對口支援更多地表現(xiàn)為一種應(yīng)急處理，還未能轉(zhuǎn)化為規(guī)范性、制度性安排，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展不平衡的矛盾仍較為突出，同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付至今未能設(shè)計(jì)出一個付諸實(shí)施的操作范式，當(dāng)前亟須對口支援制度作用機(jī)理進(jìn)行總結(jié)和評價，為我國橫向轉(zhuǎn)移支付法制創(chuàng)新提供依據(jù)。

（三）橫向轉(zhuǎn)移支付問題研究還不是很深入

我國學(xué)者探討了橫向轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建，對于橫向轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的必要性和原因一般解釋為彌補(bǔ)橫向財(cái)政失衡、調(diào)節(jié)具有外溢性地方性公共商品的提供、實(shí)現(xiàn)一定的社會政治目標(biāo)等，以上解釋都從一定角度正確地揭示了政府間橫向轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的原因，但都未能從根本上與縱向轉(zhuǎn)移支付的產(chǎn)生原因相區(qū)分開來。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于我國對口支援制度以及橫向轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)踐、理論基礎(chǔ)及制度完善等方面的研究還不夠深入：一是對口支援的理論基礎(chǔ)并不扎實(shí)。諸多問題至今還沒有較令人滿意的答案，包括：為什么要在全國或一些地域內(nèi)實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付制度？在目前我國實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付制度需要什么樣的條件？目前全國各省區(qū)在人財(cái)物力等方面對口支援西藏、新疆、汶川蘆山等四川震區(qū)的行為算不算是一種橫向轉(zhuǎn)移支付的行為？能不能把這種行為擴(kuò)展至全國范圍內(nèi)，形成整個東部地區(qū)對中西部地區(qū)的規(guī)范性轉(zhuǎn)移支付？等等。急需在分析政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度基本理論的基礎(chǔ)上，吸收和借鑒發(fā)達(dá)國家同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付行為在制度設(shè)計(jì)等方面的一些有益做法，提出新的研究見解。二是實(shí)證研究不夠深入和全面，現(xiàn)有研究一味強(qiáng)調(diào)加大對口支援力度，但對于各地為什么要承擔(dān)對口支援責(zé)任、承擔(dān)多大責(zé)任、采取何種補(bǔ)助形式最有效等沒有進(jìn)行深入理論探討，現(xiàn)有政策建議缺乏足夠理論支撐。

二、我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度模式的選擇

我國對口支援制度運(yùn)行了30多年的時間，全國各省區(qū)對口支援新疆、西藏、汶川災(zāi)區(qū)、三峽庫區(qū)壩區(qū)已經(jīng)取得較好的示范經(jīng)驗(yàn)，可以為我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建提供豐富的素材和經(jīng)驗(yàn)，為決策部門提供理論和經(jīng)驗(yàn)支持，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

建議我國轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)采用縱橫交錯模式。在縱向轉(zhuǎn)移支付之余建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度作為輔助，實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔，縱橫交錯的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。明確劃分省級以及省以下政府的橫向轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，提供橫向轉(zhuǎn)移支付的有效形式等，進(jìn)而把我國橫向轉(zhuǎn)移支付納入制度化、規(guī)范化的軌道，以逐步實(shí)現(xiàn)我國地方公共服務(wù)的均等化和縮小地區(qū)間財(cái)力投入差距，為建立我國規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度提供清晰的理性思路。

首先，中央財(cái)政壓力過大。雖然我國分稅制改革后中央財(cái)政能力大大加強(qiáng)，但我國的特殊國情決定了中央財(cái)政壓力非常之大。在解決地區(qū)間差距時，應(yīng)當(dāng)主要依靠縱向轉(zhuǎn)移支付方式。但是我國西部貧困省份數(shù)量多達(dá)12個，貧困地區(qū)面積占總省區(qū)面積的70%。中央政府僅僅靠單一的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，不足以均衡東西部地區(qū)貧富差距，持續(xù)性大幅度增加縱向轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)量有限，必須引入橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

其次，政府的均等化目標(biāo)。單純上下級政府間的財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付形式容易顧及公平而偏廢了效率和優(yōu)化資源配置等財(cái)政調(diào)控目標(biāo)，不能很好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)位效率的提高，也不利于鞏固國家的統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，需要建立全國性或特定區(qū)域內(nèi)的政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度予以補(bǔ)充。長期以來，我國財(cái)政均等化的目標(biāo)都是均衡上下級政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)不平衡而留下的財(cái)政缺口。近年政府均等化目標(biāo)將更加注重均衡區(qū)域，社會各個階層的均富。均等化目標(biāo)的調(diào)整意味著政府將在現(xiàn)有縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度下更加重視橫向轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)作用。

第三，縱向轉(zhuǎn)移支付制度內(nèi)在缺陷。縱向轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施，會面臨轉(zhuǎn)移數(shù)額的確定缺乏科學(xué)依據(jù)、各地區(qū)的收入能力和支出水平核算不準(zhǔn)等困難，造成各地橫向失衡嚴(yán)重。而橫向轉(zhuǎn)移支付具有資金轉(zhuǎn)移迅速、透明高等特點(diǎn)，建立橫向轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)縱向轉(zhuǎn)移支付不足很有必要性。因此，在我國有必要引進(jìn)橫向轉(zhuǎn)移支付模式，幫助解決地區(qū)間財(cái)力的不平衡和消除不同地區(qū)間財(cái)政地位的差異所造成的不公平。

當(dāng)然，筆者認(rèn)為，單一的橫向轉(zhuǎn)移支付制度也有缺乏必要的法律規(guī)范、透明度較低、穩(wěn)定性差等缺陷，橫向轉(zhuǎn)移支付制度不可能成為我國唯一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，只能作為縱向轉(zhuǎn)移支付的輔助制度。建議我國在短期內(nèi)實(shí)行縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，同時進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付的試點(diǎn)實(shí)踐，最終過渡到縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度。現(xiàn)階段構(gòu)建這一制度，重點(diǎn)圍繞橫向財(cái)政平衡、促進(jìn)區(qū)域合作、縮小地區(qū)差距的直接目標(biāo)進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，從生態(tài)文明和主體功能區(qū)構(gòu)建出發(fā)，還應(yīng)加入對生態(tài)保護(hù)區(qū)、限制和禁止發(fā)展區(qū)的生態(tài)橫向財(cái)政補(bǔ)償要求，逐步過渡到公共財(cái)政能力或公共服務(wù)水平均等化作為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。

三、亟待構(gòu)建我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度

（一）橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制需要重新塑造，在中央政府協(xié)調(diào)下構(gòu)建法制化、常態(tài)化的省之間橫向轉(zhuǎn)移支付流程、模式和機(jī)制

探索橫向轉(zhuǎn)移支付方式背后的運(yùn)行機(jī)制及其動力，“從橫向轉(zhuǎn)移支付到合作共贏”是橫向轉(zhuǎn)移支付新的價值取向，橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)著眼于公平和效率的平衡。把發(fā)揮政府主導(dǎo)作用和調(diào)動社會力量有機(jī)結(jié)合起來，減少支援方與受援方在合作項(xiàng)目和合作方式上的盲目性，實(shí)現(xiàn)彼此功能上的良性互補(bǔ)和無縫對接。實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付需要加速形成被援助地區(qū)內(nèi)生機(jī)制，發(fā)揮其自身資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，不斷強(qiáng)化“造血”功能，把“輸血”和“造血”有機(jī)結(jié)合起來。

（二）建立橫向轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的跟蹤協(xié)調(diào)制度

研究將我國更多地表現(xiàn)為一種應(yīng)急處理的對口支援方式轉(zhuǎn)化為橫向轉(zhuǎn)移支付制度性安排，通過一套制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序，以法律形式將橫向轉(zhuǎn)移支付關(guān)系固定下來，區(qū)分無償援助與有償援助的經(jīng)濟(jì)協(xié)作，建立橫向轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的跟蹤協(xié)調(diào)制度。

（三）建立橫向財(cái)政平衡基金

取消原體制補(bǔ)助及上解資金作為建立地區(qū)間橫向財(cái)政平衡基金的主要來源，再以各地人口數(shù)、地方一般預(yù)算財(cái)力為基金的撥付依據(jù)，能較好促進(jìn)區(qū)域間的財(cái)政均衡。對當(dāng)年達(dá)不到全國平均財(cái)力水平的省，通過橫向財(cái)政平衡基金給予補(bǔ)助。建議借鑒德國的“州際財(cái)政平衡基金”模式，建立一個獨(dú)立于中央和地方政府的專門的中央撥款委員會，具體操作由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

（四）設(shè)立橫向資源（生態(tài)）補(bǔ)償基金

作為橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式之一，橫向資源（生態(tài)）補(bǔ)償基金作用就在于，在資源（生態(tài)）服務(wù)關(guān)系密切的區(qū)域或流域（主要是中西部）內(nèi)，由資源（生態(tài)）服務(wù)的受益地區(qū)（主要是東部）政府支付補(bǔ)償資金。具體而言，通過制定區(qū)域間稅收分配管理辦法，以解決目前東中西部區(qū)域間稅收分配所存在的問題，可采取受益地區(qū)政府與提供地區(qū)政府稅收共享或者稅收全額返還的方式作為基金補(bǔ)償方式。

此外，改善政府間橫向轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定持續(xù)運(yùn)行的環(huán)境和條件：實(shí)行徹底分稅制，各級政府尤其是各級財(cái)政在事權(quán)劃分范圍上的具體化、明晰化和法制化；規(guī)范、統(tǒng)一的政府預(yù)算體系；統(tǒng)計(jì)和國民經(jīng)濟(jì)核算體系的協(xié)調(diào)和配合等。只有在以上條件得到滿足的基礎(chǔ)上才能建立規(guī)范的政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

（本文得到中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生教育教學(xué)理論研究課題〈2013JY15〉支持。）

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）