社會治理視角下我國社會保障制度建設的思考

●鄭傳鋒

社會治理視角下我國社會保障制度建設的思考

●鄭傳鋒

社會治理理論是20世紀90年代西方國家流行的一種社會管理理論，21世紀初開始引起國內學者的注視。盡管國內學術界對社會治理的理論認識還存在一定分歧，但對社會治理的基本定義與運行機理是認同的。即是“指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”，認為社會治理是一個過程，其“涉及到公、私部門，是以調和而不是支配為基礎建立起來的，有賴于正式制度和非正式制度持續的相互作用”。

一、社會治理的代表性理論

社會治理理論將傳統的、被動的政府統治社會管理模式轉變到現代的、積極的政府與社會共同治理模式，對化解社會風險，提高社會管理的有效性是非常有意義的。歸納起來，社會治理就是指政府及其他社會主體，為實現社會的良性運轉而采取的一系列管理理念、方法和手段，從而在社會穩定的基礎上保障公民權利，實現公共利益的最大化。由于社會治理理論產生的歷史還較短，因此，其理論發展還不完全成熟。歸納起來，代表性理論主要有以下幾種：

（一）多中心治理論

這是由社會治理理論創始人之一的學者羅西瑙首先提出的。多中心理論研究的視角是社會管理主體的權力分割問題。該理論認為：與統治不同，治理指的是一種有共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。歸納起來，多中心治理理論在討論社會治理主體時，對單一的政府治理主體提出了批評，其理由是政府的公共職能作用是有限的，應引入政府以外的社會組織甚至是私人機構來參與社會治理，以充分發揮各自的職能作用。從而建立起一種政府、社會組織與私人機構相互合作的多中心的社會治理模式。

此后，埃莉諾·奧斯特羅姆與文森特·奧斯特羅姆夫婦在此基礎上將此種理論進一步發展。通過研究證明：與政府強加各項規章以及純粹的市場化方式相比，通過社區管理的方式可以更好地管理公共資源，可以很好地實現自治治理并提高公共服務供給效率，避免搭便車的現象以及規避責任，實現可持續的公共收益。其主要觀點有：首先，公共服務的供給主體多元化，同時主體之間存在著競爭的關系。即在社會治理中，公共物品的生產、公共服務的提供、公共事務的處理均存在多個供給主體，而不是單一的政府及公共機構。在保持公共事務公共性的同時，通過多種參與者提供性質相似、特征相近的物品，并建立起一種競爭或準競爭機制，以降低成本，提高供給效率。其次，公民可以根據自主意愿去選擇供給主體。公民根據各個生產者的相對優勢，按照自己的意愿，在各個生產者之間進行選擇。再次，治理手段多元化，同時，政府與市場所運用的手段彼此可以相互借鑒與兼容。最后，提出了需要注重政府角色的演變，強調政府轉變自身角色與任務的觀點。在多中心治理中，政府扮演一個中介者的角色，即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規則，同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務的處理提供依據和便利。

（二）合作互動治理論

其研究的著眼點主要關注社會責任的承擔方式及管理權力的分配問題。即在社會治理中，既強調政府與社會組織機構合作的重要性，又強調社會治理對象的全面參與，從而實現社會治理過程的全面互動。

在社會責任承擔方面，提出了應該在政府與民間、公共部門與私人部門之間建立積極、有效的合作。格里·斯托克認為：治理意味著一系列來自政府但又不局限于政府的社會公共機構和行為者，現代社會國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給各種私人部門和公民自愿性團體。治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡，在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府進行合作，分擔政府的行政管理責任。之所以提出以治理代替統治，是因為他們在市場資源的配置中，既看到了市場的失效，也看到了國家的失效。而作為第三方力量的社會則可有效解除市場失靈與政府失靈的困境。“在治理過程中實現這一精神的結構性手段就是私人的自愿行為與政府，并通過政府在商業、勞動和農業生產中的聯合。”此種理論認為單純的政府或市場承擔責任的方式都存在調控和資源配置方面的缺陷，社會治理應是一種合作，主要包括政府職能部門與非政府的社會組織的合作、公共機構與私人機構的合作等。通過社會治理責任在政府部門、私人部門和公民自愿性團體進行合理分擔，進而建立起一種共同參與、協同解決的公共責任機制。這種協同合作機制的作用在于，一方面可以彌補政府部門職能作用的局限性，提高公共管理與服務的效率，另一方面，充分發揮社會其他組織的職能作用，從而從整體上提高社會治理的效率。

在社會管理權力分配方面，該理論提出了社會治理對象的全面參與性，以實現社會治理過程的全程互動。羅伯特·羅茨認為：治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式。治理意味著將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務，政府與民間、公共部門與私人部門之間在信任與互利基礎上建立起的社會協調網絡。該理論認為：社會治理是政府、社會組織、私人部門等通過合作、協商等方式確立共同的目標，進而實施對公共事務的管理相互作用的過程。這種社會治理模式運行的基礎是各參與主體的權威性存在，即通過這種權威性，去引導、控制和規范社會群體的各種活動，從而維護與增進社會公共利益。

（三）社會善治論

該理論將研究的視角放在了社會治理目標的定位與選擇上。將社會治理要實現的最佳目標稱為“善治”(Good Governance)。該理論認為善治的主要些特征包括：（1）參與性與協商性；（2）合法性；（3）責任性；（4）透明性；（5）法治性；（6）回應性；（7）有效性；（8）公正性。善治是政府與公民對社會公共事務的一種合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者結合的最佳狀態，是實現公共利益最大化的一種全新的社會管理過程。

社會善治論更多關注社會治理目標的選擇，認為公共利益最大化是社會治理追求的理想目標，而國家的權力向社會的回歸是實現這種目標的必然選擇。這種將社會治理從治理手段、責任與權力等要素的討論直接過渡到對社會治理目標的實現與追求上，其對現實社會的治理更具有前瞻性與指導性，因而，該理論也受到西方各國政府高度重視，并得到了社會各界的關注和積極評價。瑪麗-克勞德·斯莫茨在研究了善治的主張后，認為其有效性就在于：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都需由司法獨立，亦即法制來實現；（2）公共機構正確而公正地管理公共開支，亦即進行有效的行政管理；（3）政治領導人對其行為向人民負責，亦即實行職責和責任制；（4）信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。

綜上所述，西方社會治理理論提出了許多公共事務管理的新思想、新思路。無論是多中心治理論強調的治理主體的多元化，還是合作互動治理論強調的社會治理中的責任共同分擔，以及社會善治論強調的治理目標理性選擇等，盡管研究的視野與角度存在不同，但都有一個共同點，即強調提高社會治理的有效性與針對性。這既是社會治理的出發點，也是社會治理的歸宿點。

二、社會治理理論對我國社會保障制度建設的借鑒

社會保障與社會治理是兩個不同的理論范疇，有著不同的理論內涵與外延。但兩者從社會管理的角度來分析，關注的都是社會風險的管理，因而又存在不可分割的相互聯系。而社會治理的核心理念對推動社會保障制度的建設與發展有很強的現實指導意義。

（一）社會治理的多元參與性對社會保障監督管理體制改革的推動

多中心社會治理論在肯定政府管理社會的主導地位的同時，也強調了社會公眾參與社會管理的必要性。政府職能部門、社會組織、私人部門在社會治理中有各自的職責定位。政府在制定相關社會政策時，要注意社會組織與私人部門參與的重要性。

對于社會保障監督管理體制改革而言，同樣可以借鑒多中心治理理論的多元參與性理念，促進其本身的改革與發展。社會保障是基于社會利益而進行的公共選擇，社會利益基于共性寓于個性原理，社會由個人和群體組成，個人和群體利益構成永久的、客觀的社會利益。公共利益基于個性寓于共性原理，公共利益是社會利益的當前化，具有階段性和政治化的特征。社會需要安全保障，具體的保障模式常常為滿足當前需要而重新設計和調整。公共選擇是基于社會利益，就當前問題進行的選擇，包括成本分析（各利益群體的得失）、追求共識（較量與妥協）和遵循程序（互相作用和監督）。社會保障監督管理的最根本目的是維護社會利益，并促進社會利益最大化。

社會保障監督管理主要是指對社會保障政策法規的執行情況和社會保障基金的收支活動進行監督檢查，制止和糾正社會保障業務活動中的違規行為。由于社會保障涉及的項目繁多，且保障的對象是全體社會成員，因此僅僅依靠單個部門難以完成監督管理任務，必須發揮社會組織與私營部門的監督管理作用，從而形成一種以政府管理為主導，以社會組織為中介，以社區為基礎，公眾廣泛參與的社會治理模式，以保障社會保障制度順利有效的運行。

（二）社會治理中的合作互動性要求改革社會保障經辦機構體系

從政府統治到社會治理，本身就是社會管理理念的一種質的轉變。只有政府與公民、社會組織保持良好的合作關系，才能有利于社會管理活動的正常進行，使社會建設和治理活動達到預期的目的。社會治理存在的基礎是因為社會風險的客觀存在，必須通過對社會風險的有效管理，來達到化解社會風險，實現社會秩序的有序運行。社會風險管理強調在全面系統的社會風險分析基礎上，強調綜合運用各處風險控制手段，合理分配政府、市場、民間機構及個人的風險管理責任，強調通過系統的、動態調節的制度框架和政策思路，有效處置社會風險，實現經濟、社會的平衡和協調發展的新的策略框架。同時，也強調運用風險分析技術和方法，充分發揮風險控制工具、風險補償工具的重要作用并構建社會風險預警系統。

社會治理本身離不開社會保障的配合與協調，良好的社會保障制度能促進社會的有效治理。所謂社會保障是國家依法建立并由政府主導的各種具有經濟福利性的社會化的國民生活保障系統的總稱。事實上，社會保障制度就是在應對復雜多變社會風險中應運而生的，德國的社會保障產生于工人階級的反抗，美國的社會保障產生于全球性經濟大危機。社會保障的最基本職能就是為社會全體成員提供一個化解社會風險的安全網。社會保障作為國家干預收入分配和協調經濟社會發展的重要工具與基本手段，具有縮小差距、化解矛盾、實現共享發展成果等多方面的獨特功能。因此，對于社會保障的運行而言，同樣可以利用此理念來指導社會保障運行管理，特別是對社會保障經辦機構的建設更具有實施指導意義。目前我國社會保障經辦機構呈現“人力資源社會保障部主管社會保險、民政部主管最低生活保障和賑災救助、衛計委主管計劃生育家庭扶助與新農合、住建部主管保障性住房和住房公積金”的五龍治水局面。盡管管理機構眾多，但其性質都是一樣的，即都代表著政府承擔著相應的社會保障管理職責，缺少非政府的社會組織與機構參與，從而造成機構重疊、資源分散與管理混亂等局面。社會保障國家化組織管理在解決大量社會問題的同時，也帶來了一系列政治、經濟和社會問題。社會福利開支的巨額增長帶來財政大量赤字，從而導致稅收加重、國家債務增加和通貨膨脹、國家調節經濟的力量削弱；社會福利的增長超過了國民經濟發展速度，社會保障負擔過重，嚴重影響了社會積累的增長。對此，許多國家在社會保障管理社會化方面作了嘗試，并取得了一些成效。因此，實行社會化組織管理是社會保障經辦機構改革的一種必然選擇。

社會化組織管理是相對于國家化組織管理與單位化保障模式而言的，其組織形式有政府職能機構、公營機構或私營機構等。實行社會化組織管理，既可調動社會力量，運用各方面的財力、物力，提高管理水平，又可以降低保障成本。一般說來，越是接近于初級社會群體的保障形式，保障費用總額越低，可稱之為保障費用遞減原理。原因在于組織機構上的中間環節的減少和管理人員的減少，并且保留了更多的義務性和福利性的成分，降低服務費用。同時，社會保障的社會化管理有利于促成合理的保障管理體制。由社會共同承擔責任，共同享受保障權利，共同盡保障義務，運用各方面的財力、物力，盡量把社會問題消融在社會基層，使分散化，而不是集中于政府，有利于社會的穩定與發展。

（三）社會治理方式的制度化促進社會保障制度的定型

在西方社會治理理論中，制度的作用越來越受到重視。因此，在社會治理中特別強調運用法律、法規等來約束社會治理中相關各方的行為規范，從而使社會治理活動規范有序進行。即社會治理的各個運行環節都在相關規范制度的約束之下運行，無論是社會管理政策決策，還是社會公共事務管理活動執行與調整等，都有一整套完整規范科學的制度。

對于我國社會保障制度建設而言，制度化建設同樣是社會保障制度創新的重點。盡管中國社會保障制度建設取得的巨大成績不容否認，但也應看到，中國社會保障制度建設的路徑依賴及漸進改革中的先天不足，以及對市場與效率某種迷信和讓各地自由探索，不可避免地帶來了社會保障制度碎片化現象，也直接影響了現行制度的完整性與有效性，并造成了價值理念紊亂及制度建設中的混亂。因此，無論是從現實需要出發，還是從中國社會保障發展戰略出發，都急需要優化現行制度安排，進而真正走上中國特色的中國模式社會保障發展道路。社會保障制度建設包括中國社會保障基本制度的定型與完善社會保障立法。社會保障統賬結合是中國特色的社會保障制度模式，關鍵是提高統籌層次并最終過渡到普惠式國民社會保障制度。在完善現行社會保障制度中，健全社會法律體系，完善相關法律配套工程，樹立社會保障法的權威性，使其產生社會效應。以法律手段防止社會不穩定因素的發生或消除這些因素。同時，明確權利義務體系。將老年人、兒童、殘疾人、婦女等社會一切公民的社會保障權利與義務關系全部納入法律體系，使每一個人的權利義務相互聯系、對等、互助統一。同時，實行社會保障機構自身的法制化建設，加強機構職能、資金保障、工作計劃與規劃方面的法制化管理。

（四）社會治理風險事前管理可促進社會保障風險管理效率的提高

社會治理的“社會風險管理”是基于對后工業化社會風險的認識，由世界銀行提出的用以指導制定社會保護政策的全新理念。鑒于社會風險的來源涉及制度、環境和個人等多方面的因素，社會風險管理的目標同樣需要多方面的努力才能實現，有效的社會保護政策是政府、市場、非營利組織和家庭等不同社會系統共同作用的結果。因此，“社會風險管理”強調社會保護提供主體的多元化，政府、市場、社區、民間組織相互合作，共同提供經濟保障和社會保護;它重視事前防范風險而不僅僅是對事后風險損失進行補償;強調政策手段不再局限于對收入進行再分配，而在于提高人們應對風險的整體能力。通過社會風險管理機制，幫助個人、家庭、社區應對多元風險，以減輕貧困，維持經濟社會發展。

社會風險事前管理的理念對促進我國社會保障制度發展應對社會風險是有指導意義的。“不管風險類型和社會保障形式如何變遷，不變的事實是，社會保障始終是人類應對個人和社會風險的重要機制之一。社會保障最本質的特征是作為風險管理的社會機制而存在。這應該成為社會保障深層的、核心的理念，也是我們解釋社會保障制度變遷的紅線和基本框架。因此，以風險和風險變遷為背景，以風險應對和風險管理為歸宿，有助于我們認識社會保障的過去與現在，把握社會保障的未來走向，制定出合理的社會保障政策。”對于社會保障的風險管理，必須通過識別社會保障風險體系中存在的各類潛在或顯性風險，建立相應的風險評估與預警機制，并通過實施有效的風險規避措施以保證社會保障制度健康、有序運行。社會保障風險管理強調事前風險防范相對于事后風險的補償意義更加重要，有利于減少社會保障造成的風險損失，提高社會保障制度運行的有序性。因此，社會保障制度是一種風險管理體系，是以國家的強制力為依托，利用公共權力保護個人權利，從而防范和控制公共風險和社會風險的必要機制，是社會協調發展的安全機制和穩定機制，是防范公共風險不可或缺的穩定器。國家社會風險管理機制應突出社會保障的作用和地位，但絕不應僅僅停留在社會保障制度上，而應該建立起社會政策、經濟政策綜合協調機制，注意事前防范風險或者早期診斷、化解風險。

三、社會治理對我國社會保障制度建設訴求

社會治理理論的核心理念對我國社會保障制度建設的指導意義是不容置疑的，而中國社會保障制度建設本身是一個復雜的系統工程，涉及政府、部門、經濟單位、社會組織及個人等多個主體的權利與義務界定。而視角的不同，也決定了不同的社會保障改革思路。如果從社會治理的全新視角，來審視中國社會保障制度建設與發展訴求，主要著眼點有以下幾方面：

（一）建立政府主導、社會參與的新型社會保障管理體制

在最優社會保障方案中，其組織應當是政府、中介機構、用人單位和個人角色及責任的集合。社會保障組織即社會保障制度的管理體制和責任主體。組織的核心要素是組織者、組織者的分工與責任和組織者之間的關系。

盡管中國在社會保障管理體制改革方面下了不少工夫，但問題還始終存在，主要是社會保障的決策、監督與實施職責劃分不清。社會保障的立法機關職能作用發揮不夠，而社會保障的司法機關則職能缺位。從而導致政府在社會保障管理上的低效率。目前，急需明確并規范社會保障決策體制、監管體制和實施機制，明確不同社會保障項目運行的基本流程，明確不同主體在不同環節的權力與職責。同時，讓工會組織、雇主組織、社會中介機構以及保障對象等相關利益主體充分參與社會保障決策、監督和實施等相關環節，不斷提高社會保障的運行效率。在社會保障決策體制改革上，要實現由行政機關決策向立法機關決策轉變。在社會保障監管體制改革上，要構建行政、司法、社會監督三位一體的監督體系。政府機關、社會保障部門、審計、財政等部門應加強社會保障行政監督中的合作與協同，同時，建立社會監督制度，發揮社會非營利組織在監督管理體系中的作用，從制度上保證社會組織和成員參與社會保障監督。社會監督是非官方的、非專門的監督，在中國主要包括工會組織、婦聯組織、企業團體、雇主組織、新聞媒體、非營利組織和社會公眾等監督主體，從而建立起一種政府主導、社會參與的新型社會保障管理體制。

（二）建立開放式社會保障實施機制

社會保障制度的運行是通過相關社會保障項目的實施進行的，因此，建立高效科學的社會保障實施機制是社會保障制度建設的一個主要任務。目前，我國現行社會保障實施機制中，社會保障的實施機構主要是政府部門，政府行為貫穿社會保障實施的方方面面，而政府的過多參與，對其他社會主體的參與產生了很強的“擠出效應”。現行體系中雖然也有企業和個人的參與，但這兩類主體僅僅承擔了繳費義務。由于現行體系的透明度與開放性不高，企業和個人的參與不充分，這兩類主體僅將自己作為社會保障的“責任主體”，因此積極性很差，欠繳、逃繳現象比較嚴重。這種社會保障管理面臨的困境也是世界上許多國家社會保障管理面臨的一種挑戰。這事實上也迫使社會保障執行機構反思其行政管理模式及其實踐。與此同時，在很多國家，絕大多數社會保障機構多年來一直享有提供社會保障服務的壟斷經營，正受到來自私營部門的挑戰。這些私營機構相信，利用它們的基礎設施和經驗，能夠用更低的成本管理好社會保障基金。許多社會保障機構開始嘗試將私有部門能夠提供更有效服務的一部分業務承包出去。為進一步鼓勵和刺激服務改善，一些國家的政府，諸如澳大利亞和英國，已經成立為受益人提供直接服務的半自治機構。這些和政府社會保障部門簽訂合同并在合同條款下運作的機構，被期望比他們的政府機構前身具有更加明確的目的性，從而能夠提供更好的客戶服務，降低成本。

因此，對中國社會保障服務機構改革而言，必須建立開放性的社會保障實施機制，以提高社會保障制度實施的有效性。包括建立社會保障決策的公民參與機制，拉動社會保障實施民主建設。社會保障與每一個社會成員都息息相關，應該通過聽證會、論證會、抽樣問卷等方式，使盡可能多的社會成員參與相關決策。在社會保障的實施機構建設上，除了政府的官方機構外，還應引進非官方的民營機構以及介于兩者之間的半官方機構。即根據社會保障項目性和有利于提高運行效率的角度來選擇和組合不同形式的社會保障實施機構。要完善社保公共服務的外包機制，社保機構可以將非核心業務通過合同方式委托其他組織承擔，以強化自身效能的管理體制。其目的在于整合資源，提高競爭能力。公共服務外包的運作模式主要包括項目承包和購買服務等。前者是指通過合同方式將特定業務分包給非政府專業組織承擔。后者是指通過購買其他機構甚至非政府組織的服務，以強化社會保障的服務能力。

（三）建立社會保障風險評估機制

主要是建立社會保障風險評估制度，通過監測和跟蹤社會保障制度運行的整個過程，分析評估社會保障資金分配的合理性和經濟性，評估社會保障制度產生的經濟效益和社會效益。通過事前社會風險的評估，及時發現社會保障中存在的問題，規范社會保障事業的發展，爭取做到反應民情、表達民意，推動各項社會保障政策的建立與執行。社會保障風險評估是社會保障風險管理的一個重要環節，它為下一步的風險控制奠定基礎，是社會保障風險管理的難點與重點。之所以這樣定論，是因為社會保障風險評估的標準與方法選擇較難。要風險評估的標準上可采用最優實踐法、績優協定法等確定。評估指標體系應包括對實施績效、功能績效、經濟效益、社會效益等內容的評估。評估指標可采用適合的績效分析方法加以確定，同時考慮到輸入、運行狀況和運行結果。在對社會保障風險等級確定后，還要對評估結果進行檢驗，以判斷所選評價模型、有關標準、有關權值，甚至指標體系的合理與否，對不合理的結果進行修改，并最終形成評價結果分析報告。目前，我國社會保障執行職能分布在多個部門，造成社會保障風險評估的分散化。因此，要建立一個相對權威的社會保障風險評估職能部門，來統籌管理社會保障風險評估工作，從而保證社會保障制度的健康有序運行。

軍事經濟學院軍隊財務系）