地方政府債務(wù)管理存在的問題及建議

●林晶

地方政府債務(wù)管理存在的問題及建議

●林晶

審計(jì)署于2013年6月發(fā)布的“36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告”顯示：截至2012年底，36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。其中有16個(gè)地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)率超過100%，最高甚至達(dá)到219%，違規(guī)提供擔(dān)保、變相融資等問題紛紛浮出水面，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益增大。筆者在走訪了福建、陜西、四川、山東、廣東、廣西、寧夏、浙江、江蘇、遼寧、山西等省區(qū)的基礎(chǔ)上，了解到各地在政府債務(wù)管理中普遍存在的問題，并給予相關(guān)政策建議。

一、地方政府債務(wù)管理存在的問題

（一）地方政府債務(wù)規(guī)模總量大、增勢迅猛

在調(diào)研的絕大多數(shù)省份中，地方政府債務(wù)同比增幅平均達(dá)到30%以上，從債務(wù)資金來源看，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務(wù)資金的主要來源。從債務(wù)率（債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)）看，36個(gè)地方政府本級中，有24個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率比2010年下降；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有31個(gè)地區(qū)債務(wù)率比2010年下降。但仍有10個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過100%。

（二）債務(wù)來源未完全歸口管理、政策落實(shí)難度大

各地地方政府債務(wù)來源主要包括中央代發(fā)國債、地方融資平臺等，財(cái)政主管部門缺乏統(tǒng)一平臺和統(tǒng)一的會計(jì)核算體系，也沒有統(tǒng)一的債務(wù)管理制度和體系，財(cái)政部門監(jiān)管難度大。這使得各地對政府債務(wù)基本都采用分散管理的方式，根本無法全面完整了解本地政府債務(wù)全貌。一些地方政府僅僅把中央轉(zhuǎn)貸部分納入管理，而其他債務(wù)還未歸口管理（廣東較早實(shí)現(xiàn)了歸口管理）。目前地方債基本就是借新債還舊債，銀行借完再找信托，信托到期再找基金子公司。但事實(shí)上由于此前流動(dòng)性緊縮和監(jiān)管指導(dǎo)所致，目前不少銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)面對政府平臺的融資項(xiàng)目時(shí)，已選擇“繞道而行”，即減少或拒絕對政府相關(guān)的項(xiàng)目貸款。在舉債需求無法滿足之下，有越來越多的地方政府選擇與銀信以外的機(jī)構(gòu)合作，諸如券商、基金子公司等，更有甚者讓融資平臺從私募機(jī)構(gòu)處高息舉債。這樣的多渠道舉債表明債務(wù)主體風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱、管理手段落后，舉債本位，很多地方政府債務(wù)無法實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)發(fā)生制，也沒有完備的償債準(zhǔn)備金制度。

地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致控債難度大，被動(dòng)舉債多，尤其是中央要求地方政府給予配套的項(xiàng)目，直接加劇了地方借債的沖動(dòng)，也在一定程度上默認(rèn)了地方借債的合理性。再加上一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整頻繁，上一屆領(lǐng)導(dǎo)在任時(shí)為了政績大興土木、大肆舉債，一年半載后升遷或調(diào)動(dòng)，下一任領(lǐng)導(dǎo)繼任后，既要把前任的窟窿補(bǔ)上，又要著手準(zhǔn)備自身政績，因此更大規(guī)模的借債，周而復(fù)始，從而留下幾十年、上百年都還不完的巨額債務(wù)，對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、百姓安定生活造成較大影響。

（三）債務(wù)未列入預(yù)算管理、部門之間不夠協(xié)調(diào)

地方政府性債務(wù)的形成是多方面的，主體是通過融資平臺建設(shè)發(fā)展中形成的，還包括通過“BT”方式形成新的債務(wù)、地方政府直接通過銀行貸款、向國際組織貸款，目前我國的全口徑預(yù)算包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保預(yù)算四本賬。目前地方債務(wù)在四個(gè)賬本中體現(xiàn)得尚不明顯，但從趨勢看，全口徑應(yīng)當(dāng)把全部政府債務(wù)和四本賬放在一起。首先是中央代發(fā)的地方債及向國際組織的貸款都應(yīng)該列入預(yù)算管理，但僅有部分省市做到。其他包括政府融資平臺的貸款、銀行借債、“BT”方式等由于情況較為復(fù)雜，自身沒有還款能力的項(xiàng)目本應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一管理。如果有一定還款能力，或者有收費(fèi)條件的，應(yīng)該納入融資平臺債務(wù)。在債務(wù)口徑方面不夠細(xì)化。此外，部分中央文件與地方文件無法銜接，如：國務(wù)院文件要求地方資金優(yōu)先用于中央配套，而財(cái)政部文件則要求全部用于中央配套，因?yàn)橹醒腠?xiàng)目是分批的，各地因此比較被動(dòng)。再如：中央在分配債務(wù)額度時(shí)沒有在考慮需求的同時(shí)考慮發(fā)債空間，沒有考慮地方的合理承載能力指標(biāo)。在總體債務(wù)和結(jié)構(gòu)債務(wù)方面，縣均負(fù)債7億，風(fēng)險(xiǎn)突出體現(xiàn)為財(cái)政增支壓力大，承受能力差，地方政府融資成本高，基層政府存在融資沖動(dòng)，部門與部門之間無法交流負(fù)債數(shù)據(jù)。

二、政策建議

（一）嚴(yán)格界定政府舉債范圍

由于明確界定地方政府債務(wù)較為困難，且在現(xiàn)實(shí)中可操作性不強(qiáng)，因此可考慮通過償債資金來源主體界定。細(xì)化投融資平臺債務(wù)和政府性債務(wù)、部門債務(wù)。嚴(yán)格禁止地方投融資平臺由財(cái)政擔(dān)保，對投融資平臺舉債口徑加以區(qū)分，如經(jīng)營性和非經(jīng)營性等。對辦公用房、醫(yī)院、學(xué)校等舉債加以界定，是否計(jì)入債務(wù)總量。根據(jù)不同的債務(wù)性質(zhì)，一般性債務(wù)由財(cái)政負(fù)責(zé)，而有收入來源的專項(xiàng)債務(wù)則由債務(wù)主體自行轉(zhuǎn)貸。對舉債空間的核定可在歷史債務(wù)的基礎(chǔ)上做一些扣除計(jì)算債務(wù)余額。

（二）建立健全償債準(zhǔn)備金制度與債務(wù)預(yù)算

財(cái)政應(yīng)該無異議地參與地方投融資平臺的管理，全面對其貸款的方式、期限、來源及某些專項(xiàng)進(jìn)行控制。各部門相應(yīng)建立償債機(jī)制。建立債務(wù)預(yù)算管理制度，用于公共服務(wù)的債務(wù)應(yīng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理。每年對地方債務(wù)發(fā)放額度進(jìn)行控制，建立長效機(jī)制，抑制地方通過其他方式舉債的沖動(dòng)，多給地方準(zhǔn)備項(xiàng)目的時(shí)間。

（三）加大對財(cái)務(wù)資金監(jiān)管和償債力度，及時(shí)償還

財(cái)政部設(shè)立統(tǒng)一指標(biāo)體系，且指標(biāo)體系不宜一刀切，對短中期、中長期指標(biāo)分別設(shè)定，明確機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)，控制總體債務(wù)規(guī)模。債務(wù)資金使用方向限定于基礎(chǔ)設(shè)施、公益性、環(huán)境治理與保護(hù)等方面。由于西部地區(qū)欠債較大，可在一定范圍內(nèi)由中央財(cái)政幫助消化。

（四）加強(qiáng)與人行、銀監(jiān)會等部門合作

對銀行要有制度約束、建立預(yù)警體系。規(guī)范舉債法律手續(xù)，新增債務(wù)審批制度。政府不能什么都兜底，該管的要管，該通過融資平臺償還的還是應(yīng)該讓融資平臺還。

三、地方政府債務(wù)管理體系設(shè)想：破產(chǎn)機(jī)制

地方破產(chǎn)機(jī)制，即事后監(jiān)管，破產(chǎn)對象是無力償付債務(wù)的地方政府。由于公共破產(chǎn)和私人破產(chǎn)的基礎(chǔ)不同，當(dāng)一個(gè)公司破產(chǎn)后，其資產(chǎn)可能會被扣押，而在很多國家，債權(quán)人扣押地方政府資產(chǎn)的權(quán)利在很大程度上是受到限制的。因此，必須對政府破產(chǎn)選擇不同的司法、行政手段和不同的破產(chǎn)操作程序，尤其要注意解決債權(quán)人和無力清償?shù)膫鶆?wù)人之間的利益問題。總體而言，地方破產(chǎn)機(jī)制只是一種重新組合，而非清算資產(chǎn)。對于江蘇、廣東個(gè)別負(fù)債畸高的地市，可試行破產(chǎn)辦法解決巨額債務(wù)。

（一）破產(chǎn)方式選擇：司法和行政

針對地方政府破產(chǎn)可以選擇兩種方法：司法和行政。當(dāng)然在實(shí)際使用中也可能存在綜合使用的方法，例如美國在大蕭條時(shí)期就采取過司法行政并用的手段應(yīng)對當(dāng)時(shí)蔓延的市政欠債。司法主要由法院主導(dǎo)，由它做出關(guān)鍵決策來引導(dǎo)重組過程，包括確認(rèn)政府破產(chǎn)的時(shí)間、原因，處理索償過程中的爭議等。由于清償債務(wù)是一個(gè)高度復(fù)雜的問題，所以通過司法途徑可以在重組過程中緩解政治上的壓力。但是由于預(yù)算管理在很多國家都是與行政和立法機(jī)構(gòu)相關(guān)聯(lián)，因此法庭影響地方政府進(jìn)行財(cái)政調(diào)整的能力極其有限。相比而言，通常可以讓級別較高的政府以行政干預(yù)的方式介入所涉及的地方政府，臨時(shí)負(fù)責(zé)有關(guān)的財(cái)政事務(wù)及財(cái)務(wù)管理。例如先是省級政府介入，而后中央政府。中央政府統(tǒng)攬全局后，主要通過結(jié)構(gòu)性改革并以此為基礎(chǔ)建立一攬子財(cái)政和債務(wù)調(diào)整計(jì)劃加以應(yīng)對。

（二）破產(chǎn)機(jī)制的重要因素

無論是司法破產(chǎn)機(jī)制還是行政破產(chǎn)機(jī)制，都應(yīng)包含三個(gè)重要的因素，即：如何定義破產(chǎn)程序啟動(dòng)的觸發(fā)因素；財(cái)政調(diào)整，即債務(wù)人將其開支與收入對應(yīng)進(jìn)而將借債與償還能力加以對應(yīng)；債務(wù)人和債權(quán)人之間關(guān)于重組債務(wù)義務(wù)和潛在救助的談判。

破產(chǎn)程序啟動(dòng)的觸發(fā)因素的定義可以采取法律定義。例如定義為“無能力支付”，或債務(wù)人在債務(wù)到期時(shí)并未清償（除非該債務(wù)成為爭議對象），或者定義成債務(wù)人在債務(wù)到期后無力償債，等等。在法律基本定義的基礎(chǔ)上，對破產(chǎn)申請人資格的審核及認(rèn)定也是非常重要的。在美國，根據(jù)《美國破產(chǎn)法》第9章第109款第2條規(guī)定，只有市級政府才能申請破產(chǎn)，這些市級政府必須符合以下條件：無力償還債務(wù)，已經(jīng)或者準(zhǔn)備制定處理債務(wù)的計(jì)劃，已獲得所在州對破產(chǎn)申請的批準(zhǔn)。

加強(qiáng)財(cái)政調(diào)整是解決債務(wù)的必要條件。由于對方政府破產(chǎn)的根本原因在于其對自身財(cái)政管理不當(dāng)（包括過度舉債等），因此通過體制或預(yù)算方式重新調(diào)整債權(quán)債務(wù)關(guān)系是財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)的先決條件。如果地方破產(chǎn)不是由宏觀經(jīng)濟(jì)的突發(fā)事件造成的，如貨幣危機(jī)中市級利率的驟升等，則更應(yīng)該在破產(chǎn)程序中采用財(cái)政調(diào)整。中央政府、地方政府以及各級政府間財(cái)政體制有所差異，地方政府不能發(fā)行自己的貨幣，不能使用鑄幣稅解決收支差額，也不能制定單獨(dú)的稅收政策和隨意調(diào)整他們的預(yù)算決算，因而地方政府在組織財(cái)政收入中所受的限制較多。再加上各地政府對中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付都有一定依賴性，而中央政府的某些關(guān)鍵開支，如養(yǎng)老金等，會對地方政府造成很大影響。總體來說，地方政府對開支的控制、對財(cái)政收入的籌集以及對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測有一定自主權(quán)，縮減開支、增加收入是財(cái)政調(diào)整的主要內(nèi)容。

（三）破產(chǎn)的核心：賬務(wù)重組

賬務(wù)重組是所有破產(chǎn)框架體系的核心。上級政府將地方債務(wù)義務(wù)重新調(diào)整為長期債務(wù)工具。但免除債務(wù)和履行合同規(guī)定往往背道而馳。因?yàn)閭鶆?wù)免除只局限于司法機(jī)制。我們需要建立一套成熟獨(dú)立的機(jī)制來保證債務(wù)免除的公正性。如果債權(quán)人認(rèn)為他們受到了不公平對待，那么就會產(chǎn)生不愿再放貸的風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)重組和債務(wù)免除的基本問題之一是，在雙方無法達(dá)成協(xié)議時(shí)，誰擁有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。因?yàn)槠飘a(chǎn)計(jì)劃必須經(jīng)過法庭確認(rèn)批準(zhǔn)，而地方政府作為債務(wù)人提議調(diào)整計(jì)劃可能會對現(xiàn)有的債務(wù)條款做出修改，這種調(diào)整很可能違背債權(quán)人意愿。因此，破產(chǎn)法律在調(diào)解債權(quán)人權(quán)益和債務(wù)人無力償債的矛盾中起到了一個(gè)非常重要的作用。由法律機(jī)制來引導(dǎo)地方破產(chǎn)程序?qū)τ诮鉀Q財(cái)政困境而言更為適當(dāng)。與此同時(shí)，培訓(xùn)相關(guān)的專業(yè)人士也顯得迫在眉睫。

四、小結(jié)

對地方政府債務(wù)的處理，總體而言應(yīng)遵循以下思路：第一，在財(cái)政困境中，一方面要保障債權(quán)人的權(quán)益，另一方面也要保障地方政府提供基本公共服務(wù)，這就需要在二者之間建立一種共擔(dān)的形式來平衡二者的關(guān)系。第二，強(qiáng)化硬預(yù)算約束保障中央政府“不救助”的可信度，這樣可以減少債務(wù)重組帶來的政治壓力。第三，選擇司法手段還是行政手段來設(shè)置破產(chǎn)機(jī)制需要結(jié)合我國國情綜合考慮。

（本文系2014湖北省教育廳科技處青年項(xiàng)目“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制研究”〈項(xiàng)目編號：Q20141301〉的階段性成果）

湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院）