國際核事故風險管理的現狀與發展趨勢展望

陳俊國 秦宇彤 馬德勛 沈 娟 冷懷明 丁環宇 羅長坤（中國人民解放軍第三軍醫大學，中國 重慶400038）

自世界上第一座核電站——奧布靈斯克核電站于1954年在蘇聯建成以來，核能作為傳統能源的一種替代和補充，迅速在世界范圍內得到了廣泛的開發和應用，一方面，有效地緩解了國際社會中的能源緊缺問題；另一方面，降低了消耗傳統能源導致的溫室氣體排放給環境帶來的壓力，從而極大地推動國際社會在減排和環保等方面的進步與發展。隨著更多國家在其能源結構中引入核能計劃，核能的作用和重要性正與日俱增。截止到2013年，核電的全球發電容量增長至372.1吉瓦，全世界目前共有437座在運反應堆，國際原子能機構預期世界范圍內的核能利用將顯著增長，在2030年之前將增長23%至100%[1]。因為受到2011年日本福島第一核電站事故的影響，近兩年來開工新建反應堆總數相對較少，但核電對于能源需求普遍增長的大多數國家來說仍然是增加電力生產的重要選擇。在此形勢下，準確認識和評估核能開發利用的潛在風險，加強風險管理和事故應急建設是確保核電產業可持續發展以及人類生命健康安全的首要前提和重要保障。

1 全球核電站核事故風險累積與危害

自人類社會進入和平利用核能的時代以來，核能利用大國已經發生了多起嚴重的核事故[2]。例如，1957年10月10日，英國坎伯蘭郡附近的一個核反應堆石墨堆芯起火，導致大量放射性污染物外泄；1979年3月28日，美國三里島核電站的2號反應堆發生了放射性物質外泄事故；1986年4月26日，蘇聯切爾諾貝利核電站發生爆炸事故，造成了極為嚴重的人員傷亡和環境災難，產生了深遠的社會經濟影響。日本也多次發生核事故。例如，1999年日本關東地區茨城縣發生了核燃料泄漏事故；1999年日本志賀核電站發生了重大“臨界事故”；2004年日本神西核電站發生了管道破裂事故；2010年日本青森縣六所村核廢料再處理工廠發生了微量高放射性廢液泄漏事故。2011年3月，日本發生特大地震，地震和海嘯導致福島核電站發生了極為嚴重的7級核事故。事實上，在地震如此多發的國家以及在地殼斷層附近建造如此多的核電站是否明智就曾遭到質疑和批評[3]。2011年6月，日本向國際原子能機構提交了福島核事故的調查報告。該報告承認，對海嘯的防范措施在整體上力度不足是導致事故惡化的主要原因。日本政府與東京電力公司在應對核事故時職責分工不明確，在最初階段，兩者之間未能充分溝通想法[4]。國際原子能機構專家團認定，日本核電體制結構混亂、權責不明，尤其是日本的原子能安全保安院作為監管機構卻隸屬于主導核電發展的經濟產業省，這顯然是不合理的[5]。

日本福島核泄漏事故發生后，國際原子能機構總干事天野之彌(Yukiya Amano)表示，日本大地震對日本核電設施造成破壞并不意味著應當放棄和平利用核能項目。對于日本福島核電站核泄漏事故，美國一方面進一步加強了核安全舉措;另一面則明確表示，美國大力發展核電的立場將不會改變。盡管面臨國內的質疑和反對，但法國政府表示，在汲取日本教訓的基礎上會采取一切必要的安全保障措施，但不會放棄核電的發展。2011年7月，英國能源和氣候變化大臣查爾斯·亨德利(Charles Hendry)表示，英國將毫無保留地致力于新建核電站。其他一些亞洲國家表示，它們將更加重視安全與選址，但不會放棄核電站建設。韓國的政策是在保障安全的前提下繼續發展核能產業以及推進核電工程的輸出。日本也表示，它不會因本次福島核事故而放棄對核能的開發利用，而會更加對其進行嚴格監管。因此，隨著各國進一步地加強對核能的開發利用，核事故實際發生的概率在客觀上將不可避免地增加，這無疑進一步加大了核事故風險。核事故除了對本國自身的經濟、環境、生命健康與財產等造成重大損害以外，還將不可避免地造成跨境影響，對區域乃至全球的人類和環境造成威脅、損害。嚴重的核事故勢必影響一國乃至世界的能源供給和能源結構，從而影響、制約一國乃至世界經濟的穩定發展。事實上，能源問題還將與其他各種危機問題相聯系，影響、制約各國的社會和經濟發展。“2007－2009年期間發生的一系列全球危機對各國的社會和經濟發展產生了深遠影響。糧食和能源危機以及全球金融和經濟危機的影響，阻礙了許多發展中國家的發展努力。”[6]

總之，核能開發利用是現代社會進步發展的必然產物，但與此同時，核能開發利用的擴展所帶來的全球風險也逐漸成為國際社會中新的不安全和不穩定因素，對人類安全構成了新的威脅和挑戰。

2 核事故風險的國際治理現狀

2.1 形成的國際法基礎

在核事故風險治理領域，各國在國際層面已經形成了一定的國內治理責任與協調合作體制。國際社會形成的有關核能安全以及核事故風險治理的多邊國際公約為各國在核事故風險治理中的協調與合作提供了基本的國際法基礎。目前已形成的重要的國際條約有《核安全公約》、《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》、《核事故或輻射緊急情況援助公約》和《及早通報核事故公約》。這些核安全方面的各種國際條約和國際法律文書基本確立了國際社會在其國內治理和國際協調與合作等方面的責任原則和框架義務。此外，《核安全公約》設置了提交履約情況報告的制度和締約方會議制度，通過締約方會議的方式審議締約國提交的履約情況報告，從而在國際層面上促進締約國遵守實施條約義務，改善、提升締約國的風險治理水平和效果。在風險治理的責任原則和框架義務方面，《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》做出了與《核安全公約》類似的規定，同時在某些方面有了進一步的調整和發展。《及早通報核事故公約》規定了向相關國家及時通報核事故的義務及其內容和范圍等。《核事故或輻射緊急情況援助公約》則規定了在發生核事故或輻射緊急情況時進行國際合作和援助的框架安排，以盡量減少危害后果。總體而言，核安全領域里所形成的一些責任原則和框架義務是具有法律約束力的，因而構成了核能風險治理的國際法基礎。

2.2 國際組織發揮的職能作用

通過相關的政府間國際組織的各種職能活動來實施和推進核事故風險的全球治理是一條較好途徑。國際原子能機構長期致力于對核事故風險治理進行基礎建設和指導服務，幫助或督促各國加強核事故風險治理和相互之間的國際合作。目前，國際原子能機構對核事故風險治理實施提供了同行評審、咨詢、指導等服務，支持成員國改進有效的安全基礎結構。其中，同行評審服務主要包括綜合監管評審服務(IRRS)和運行安全評審組(OSART)。運行安全評審組計劃始于1982年，迄今為止，它總共在32個國家進行了152次安全評審與出訪[7]。根據實踐的發展，國際原子能機構還不斷地調整、開發新的工具，旨在推進在核能開發利用上提供支持、指導和服務。例如，國際原子能機構在2009年通過了基于安全基礎結構的《安全導則》。此外，它還制訂了《反應堆通用安全評審框架》，以便向成員國提供反應堆的初期評價[8]。

2.3 國際協作的治理體制

從風險治理體系結構的形成和發展來看，在國際原子能機構的推動下，國際社會已經形成了一種協同努力以確立和強化全球治理體制的框架結構，其基礎是四個方面的要素:其一，國際法律文書的采用和廣泛簽署;其二，建立一套綜合的核安全標準用于指導所有的核活動;其三，擔供一系列國際安全咨詢的評審和服務;其四，確立為實施嚴格的安全措施所必須的國內法律監管制度，如建立獨立的、技術性的國內監管機構[9]。總之，在核事故風險治理方面，國際社會已經形成了一定的體系結構。在這種全球體制中，其基礎部分是那些參與核安全國際努力的各國核安全保障設施，與之協同運作的其他要素還包括國際法律文書、安全標準、保安導則、同行評審、指導服務和知識網絡，這些要素支持和強化了現有的國內和區域范圍內的基礎性安全保障設施，因而有助于防止嚴重核事故的發生，或者在事件發生時得以更好地應對[10]。

3 核事故風險全球治理的趨勢展望

目前，國際社會雖然已經形成了處理核事故風險的一些體制基礎和實踐經驗，但隨著核能開發利用的迅速發展以及國內和國際環境中各種因素的變遷，各國對核事故的風險防范與治理將面臨著諸多挑戰[11]。2011年6月20日，國際原子能機構部長級核安全大會宣言提出，國際社會應當充分汲取日本福島核事故的經驗教訓，以加強全世界的核安全、應急準備以及對人類和環境的輻射進行防護。國際安全標準和方法執行應當不斷地被修訂、強化并予以盡可能廣泛而有效地實施，同時考慮加強國際法律機制執行的可能性，該宣言體現了國際社會加強核安全的政治意愿。

3.1 統一制定實施具有約束力的核能安全的國際規范

核能安全方面的國際公約只是為締約國確立了基本的框架義務，它并沒有確立明確具體的、有約束力的核能安全標準等方面的義務。各國可以自主確定其國內的安全標準及其相應的立法、司法、行政等措施，而國際原子能機構在核能設施的建設和運行方面所制定的示范安全標準和指導原則缺乏強制約束力，主權國家只是在自愿的基礎上參照執行而已。2006年，國際原子能機構編制出版的《基本安全原則》規定，就原子能機構本身的工作而言，這些原則將對原子能機構具有約束力，就原子能機構提供援助的工作而言，將對當事國具有一定的約束力。各國或共同倡議組織均可自行采納這些原則，以適用于本身開展的活動。2010年編制出版的《促進安全的政府、法律和監管框架》的一般要求也只是規定，《國際原子能機構規約》所規定的安全標準在原子能機構實施本身的工作方面對其有約束力，并且在由原子能機構實施援助的工作方面對國家行為體也具有約束力。因此，根據核事故風險全球治理發展的需要，各國須設定其國內的安全標準及其相應的立法、司法、行政等最低標準和要求。“在國際原子能機構的參與下，各國應當逐步達成有約束力的協議，以遵守有效的全球安全標準并接受國際核安全方面的同行評審。”2011年4月，國際原子能機構在維也納召開了《核安全公約》締約方第五次評審會議，其總干事天野之彌強調，嚴格遵守最強有力的安全標準和充分的透明性是恢復和維持公眾對核能信心的關鍵。

3.2 依托國際原子能機構等確立強制檢查監督的國際機制

事實上，《核安全公約》等條約主要是一種激勵機制，不具備強制約束、監督的性質和效果。國際原子能機構所進行的同行評審、咨詢、指導等核安全活動也主要是服務性質的，須依據主權國家的請求才能啟動和實施。例如針對日本福島核事故的國際調查，國際原子能機構人員須在日本政府的同意下才能直接進入福島第一核電站實地調查。國際原子能機構前總干事穆罕默德·埃爾巴拉迪(Mohamed M.El Baradei)希望所有成員國都參加安全和保安公約并遵守原子能機構的所有標準，他還指出，“同行評審目前是自愿的，但我認為沒有理由不使之在適當的時候具有強制約束性。”2011年6月，就如何汲取日本福島核事故教訓等問題，經濟合作與發展組織和八國集團在巴黎舉行會議進行了專門討論，認為在核能利用上強制推行“同行評審”會涉及主權和各國核安全監管的獨立性，解決相關矛盾需要時間，有待各國就此展開磋商和談判。因此，依據“保護的責任”原則，國際社會凝聚、強化關于確立強制檢查監督的國際機制的國際共識和行動是必要的。

3.3 核能利用的國家應當加強雙邊和多邊協調合作

應當本著在區域和全球范圍內提升核事故風險治理的水平、能力和實效為目的，建立合作的長效機制。國際社會雖然已經初步形成了預防應對核事故風險及其損害的國際合作責任機制，但缺乏明確具體的協調合作義務之規定以及有效的合作路徑與動力。因此，核事故風險治理中的國際協調合作無論是在廣度和深度上都是有限的[12]。日本福島核事故后，韓國呼吁建立中、日、韓三國核電站磋商機制，早日成立韓、中、日核電安全協議體。2011年5月，第四次中、日、韓領導人會議發表了《第四次中日韓領導人會議宣言》。三國決定加強信息共享方面的合作，加強核電安全進行討論，將充分利用高官會作為進行務實和具體合作的框架。總的來看，目前的雙邊和多邊協調合作尚處于初級發展階段，協調合作義務多為原則框架性質。同時，在解決具體的集體行動問題上，顯然沒有普遍適用的合作機制。同樣的集體行動問題在世界不同地區可能會有不同的表現和不同的解決方法。為此，在核事故風險治理這一具體問題領域，根據不同地區以及相關參與合作主體的特點、條件和需要，進行更加有效的雙邊和多邊合作，在技術、法規、政策、監管等方面推進更具有實效性的合作，在區域和全球層面不斷提升各國核事故風險治理的水平、能力和實際效果，實現更安全的核能開發利用。

4 結論

日本福島核事故再次對人類社會敲響了警鐘，核事故風險已經逐漸成為國際社會中的新的不安全和不穩定因素，對人類、環境安全以及各國的社會經濟發展構成了新的威脅與挑戰。目前，國際社會已經形成了一定的核安全國際體制，以應對核事故風險的積累、擴大與復雜多樣化等問題。在現有的核安全國際體制基礎上，國際社會應進一步強化各國在核能開發利用領域的風險治理責任、能力建設與國際協調合作等方面的作用，特別是應加強核安全國際規范、標準等的約束力和普遍的適用性，強化對各國的核事故風險治理的國際監督與指導服務，推進國際協調合作的實效性與層次性，最終通過建立和發展一個更強有力的核事故風險全球治理機制有效地應對跨國威脅時代的核事故風險。

［1］IAEA.2013年核技術評論[Z].2013,7.

［2］從一般意義上而言，核事故包括:核反應堆事故，核燃料循環設施事故，放射性廢物管理設施事故，核燃料或放射性廢物運輸和貯存事故，用于農業、工業、醫學和有關科研目的的放射性同位素生產、使用、貯存、處理和運輸的事故，用放射性同位素作空間物體動力源的事故以及武器庫等事故。本文所分析的主要是針對民用核能設施與活動方面的事故風險.

［3］“Report of Japanese Government to IAEA Ministerial Conference on Nuclear Safety－Accident at TEPCO’s Fukushima Nuclear Power Stations[OL].http://www.iaea.org/newscenter/focus/fukushima/japan－report.

［4］IAEA International Fact Finding Expert Mission of the Fukushima Daiichi NPP Accident Following theGreat East Japan Earthquake and Tsunami[OL].http://www－pub.iaea.org/MTCD/Meetings/PDFplus/2011/cn200/documentation/cn200_Final－Fukushima－Mission_Report.pdf.

［5］Victor Gilinsky.Preventing the Next Nuclear Meltdown:The Lessons of the Fukushima Disaster for U.S.NuclearPolicy[OL].http://www.foreignaffairs.com/articles/67667/victor－gilinsky/preventing－the－next－nuclear－meltdown?page=show.

［6］聯合國秘書長報告.關于世界多重危機對社會發展的影響的全面研究[R/OL].A/65/174，July 26，2010，PP2，http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/65/174。

［7］Dana Sacchett，i“Peer Review，”IAEA Bulletin，Vol.50，Issue 2，2009，pp.27－29[Z].

［8］IAEA Annual Report 2009，GC(54)/4，pp.62－64[OL].http://www.iaea.org/Publications/Reports/An-rep2009/anrep2009_full.pdf.

［9］The OECD Nuclear Energy Agency and IAEA (Joint Report)，International Nuclear Law in the Post－Chernobyl Period[M].Paris:OECD Publishing，2006，PP9.

［10］IAEA，Nuclear Safety Review for the Year 2009，GC(54)/INF/2，pp.1-2[Z].

［11］The OECD Nuclear Energy Agency and IAEA，International Nuclear Law in the Post－Chernobyl Period[M].Paris:OECD Publishing，2006，pp.30－36.

［12］IAEA，Governmental，Safety Principles:SafetyFundamentals (No.GSR Part 1)，Vienna:International A-tomic Energy Agency，2010[Z].