聊城市公安機關刑拘未報捕案件之實證分析

文◎山東省聊城市人民檢察院課題組

聊城市公安機關刑拘未報捕案件之實證分析

文◎山東省聊城市人民檢察院課題組*

近年來，社會各界對公安機關在刑事案件偵查過程中所采取的刑事拘留措施（以下簡稱“刑拘”）多有關注，對所謂“大抓大放”、“拘多捕少”等現象多有詬病。檢察機關作為國家法律監督機關，將刑拘納入偵查監督的范圍是憲法和法律賦予檢察機關的重要職權之一。為此，聊城市人民檢察院成立課題組，將開展“刑拘未報捕案件”???專項調研作為2014年重點調研課題。偵監處組織精干力量，與檢察機關派駐檢察室、案管統計、公訴、駐看守所檢察室等部門及公安機關法制部門密切配合，對本地2011年至2013年公安機關刑拘未報捕案件逐案逐人建立臺帳???，對案件訴訟進展情況逐一核實，對部分案件調閱原始卷宗、了解相關案情，確保了調研數據的準確性、真實性，監督的針對性、實效性。

一、刑拘未報捕案件基本情況及特點

（一）刑拘、刑拘未報捕案件情況

2011年，全市公安機關發出刑拘證4915人，執行拘留4440人，提請批捕2188人，刑拘未報捕2252人，占刑拘人數的50.72%；2012年，全市公安機關發出刑拘證5606人，執行拘留4465人，提請批捕2131人，刑拘未報捕2334人，占刑拘人數的52.27%；2013年，全市公安機關發出刑拘證5478人，執行拘留4544人，提請批捕2583人，刑拘未報捕1961人，占刑拘人數的43.16%。上述三年共計，發出刑拘證15999人，執行拘留13449人，提請批捕6902人，刑拘未報捕6547人，占刑拘人數的48.68%。

（二）刑拘案件批捕、判決情況

2011年，全市公安機關刑拘4440人，批捕1639人，占刑拘人數的36.9%；判決1943人，占刑拘人數的43.76%。2012年，全市公安機關刑拘4465人，批捕1522人，占刑拘人數的34.1%；判決2179人，占刑拘人數的48.8%。2013年，全市公安機關刑拘4544人，批捕1930人，占刑拘人數的42.47%；判決2207人，占刑拘人數的48.57%。上述三年共計，刑拘13449人，批捕5091人，占刑拘人數的37.85%；判決6329人，占刑拘人數的47.06%。

（三）刑拘未報捕案件處理情況

2011至2013年，刑拘未報捕案件共計6547人，其中，取保候審4931人，占刑拘未報捕人數的75.32%，且90%的取保候審為財保。刑拘未報捕案件處理結果為：刑事判決1080人，占刑拘未報捕人數的17%；行政處罰910人，占刑拘未報捕人數的14%；撤案1278人，占刑拘未報捕人數的20%；移交外地公安偵處290人，占刑拘未報捕人數的4%；沒有處理2981人，占刑拘未報捕人數的45%。

（四）刑拘未報捕案件罪名分布情況

2011至2013年，刑拘未報捕案件共涉及五十余個罪名，主要集中在輕傷害犯罪、尋釁滋事等聚眾型犯罪、盜竊、詐騙等多發性侵財犯罪、交通肇事等案件。其中，輕傷害犯罪1457人，占刑拘未報捕人數的22%；尋釁滋事犯罪998人，占刑拘未報捕人數的15%；盜竊、詐騙等侵財類犯罪1588人，占刑拘未報捕人數的24%；交通肇事327人，占刑拘未報捕人數的5%；非法經營犯罪238人，占刑拘未報捕人數的4%；其他犯罪1939人，占刑拘未報捕人數的30%。

（五）刑拘未報捕案件管轄分布情況

2011至2013年，刑拘未報捕案件共計6547人，其中，公安派出所刑拘未報捕3328人，占刑拘未報捕人數的51%；刑警大隊刑拘未報捕1948人，占刑拘未報捕人數的30%；經偵大隊刑拘未報捕472人，占刑拘未報捕人數的7%；其他警種刑拘未報捕799人，占刑拘未報捕人數的12%。

二、刑拘未報捕案件存在的主要問題及原因分析

通過以上數據看，刑拘未報捕案件占刑拘人數的48.68%。約40%的刑拘未報捕案件系因犯罪情節較輕，當事人達成刑事和解等原因而予以變更強制措施、撤案、治安處罰或直訴判決，應該說，這部分案件采取刑事拘留并無不妥。但仍有60%的刑拘未報捕案件存在任意適用刑拘、拔高立案標準刑拘、掛而不結、降格處理等問題。

（一）刑拘未報捕案件存在的主要問題

1.公安機關刑拘存在的問題。（1）刑拘對象任意擴大化。調研中發現,一些公安機關并未嚴格遵守刑拘的法定條件,任意擴大刑拘對象,在諸如輕微傷害、輕微盜竊等治安案件和一些自訴案件中違法適用刑拘強制措施，該類案件約占刑拘未報捕案件的10%。例如，YG公安局刑拘的唐某某等13人聚眾斗毆案，公安機關將現場抓獲的13人均予以刑拘，而該13人均為一般參與者，后作撤案處理。（2）以拘促調、以拘促賠，刑拘措施淪為被害人索賠的工具。有些輕傷害、交通肇事案件，公安機關為了盡快促成民事調解或者為了促使加害方盡快賠償受害方損失，而對加害方予以刑拘，在達成調解或賠償到位之后再以“不應追究刑事責任”作撤案處理或將案件懸而不決。調研中發現，輕傷害、交通肇事等案件達成和解協議的，賠償金額多為畸高。2011、2012年達成和解的案件，公安機關一般作撤案處理；2013年達成和解的案件，因新《刑事訴訟法》要求不能作撤案處理，而部分基層院公訴部門直訴不收卷，導致該類案件懸而不決。（3）任意延長刑拘期限。《刑事訴訟法》規定對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子，公安機關可以將拘留羈押期限延長至30日。但實踐中,公安機關卻較為普遍地適用30日拘留期限,甚至對一些不夠刑事處罰的犯罪嫌疑人也羈押30日才予以釋放，導致法律形同虛設。

2.刑拘后變更強制措施不當或變更后未依法處理。（1）受經濟利益驅動，刑拘未報捕案件取保候審比率較高，且多為財保。調研中發現，刑拘后變更取保候審人數占刑拘未報捕案件的75.32%，90%左右的取保候審為財保，取保金5000元至20萬元不等，且收取的保證金90%以上予以沒收。（2）部分刑拘未報捕案件直接變更為指定居所監視居住或監視居住措施。根據新《刑事訴訟法》規定，監視居住成為逮捕的替代措施，因此，除《刑事訴訟法》第72條第2款規定的情形外，適用監視居住的前提條件是符合逮捕條件。2013年，公安機關對87名犯罪嫌疑人直接變更為監視居住措施，變更強制措施不當。（3）刑拘未報捕案件變更強制措施后未依法處理，久偵不結，懸而不決。刑拘未報捕案件中共計2981人沒有處理結果，占刑拘未報捕案件的45%。部分案件犯罪嫌疑人被變更取保候審等強制措施后，沒有進一步偵查取證，導致案件懸而未決。一是部分案件事實清楚，證據充分，能夠證明犯罪嫌疑人實施犯罪行為，但公安機關沒有及時移送審查起訴，掛而不結。二是有的案件因公安機關怠于偵查，導致案件“夾生”無法處理。例如，LQ公安局刑拘的卞某某等人涉嫌生產、銷售偽劣化肥案，公安機關沒有對化肥進行質量鑒定，沒有對銷售去向進行查證，導致案件訴訟無法進行。

3.部分案件降格處理，應當追究刑事責任的作勞動教養或其它治安處罰。基于各種原因，將本應繼續偵查追究刑事責任的案件降格處理，勞動教養或治安處罰，無形中放縱了犯罪，這類案件約占0.9%。例如，LQ公安局刑拘的許某某故意傷害、毀壞財物案，許某某將王某某打成輕傷，將車輛砸壞，損失價值2萬余元，因雙方達成了刑事和解，公安機關作撤案處理。

4.部分事實不清案件，在法定期限內消極偵查，后自行撤案。該類問題在DC公安局較明顯，約占刑拘未報捕案件的6.3%。例如，孟某等人詐騙案，公安機關將涉嫌電信詐騙的孟某等人抓獲，并查獲大量作案工具，涉案價值6萬余元。后因未找到被害人將孟某取保，公安機關應對該案繼續偵查，但卻以情節顯著輕微、不認為是犯罪作撤案處理。

5.公安機關偵查活動中存在的不規范問題。（1）取保候審、監視居住等強制措施法定期限屆滿未及時解除。犯罪嫌疑人刑拘后變更為取保候審或監視居住措施，直至取保候審或監視居住期滿，案件仍未能偵查終結的，對犯罪嫌疑人所采取的強制措施未能及時解除。（2）偵查行為不規范。對犯罪嫌疑人刑拘后未在24小時內訊問、通知家屬；訊問筆錄存在單人簽名、不記錄起止時間、雷同筆錄、筆錄之間有矛盾等問題；訊問（詢問）未成年人無法定代理人在場；對已收繳贓款贓物、收取保證金或作了罰款處理的案件,相關法律文書對此卻沒有記載，等等。（3）不依法終結案件。根據公安部辦理刑事案件程序的相關規定,對依法不應追究刑事責任的案件應當予以撤銷。但一些辦案人員對刑事拘留后轉作行政處罰或取保候審釋放、滿一年又未移送起訴的案件,不按法律終結程序作撤案處理,而是對犯罪嫌疑人長期“從掛”。

（二）產生上述問題的原因分析

1.偵查人員的人權保障理念較弱。一方面沒有充分認識刑拘措施本身的嚴肅性和嚴重性，另一方面較少顧及被拘留人的心理感受，較少顧及刑拘給無罪的人所造成的身心傷害。“重打擊輕保護”、“重實體、輕程序”、“有罪推定”等觀念還不同程度存在。

2.部分偵查人員業務素能不能適應新《刑事訴訟法》的要求，偵查技能有待進一步加強。辦案時對刑法條文生搬硬套、對司法解釋不甚了解，在定性方面不能準確把握罪與非罪、此罪與彼罪的區別，在偵查取證方面不能及時有效地收集和固定客觀證據，使部分刑事案件成為“爛尾樓”。

3.執法思想上有偏差，造成刑拘功能的“異化”。突出表現為“以拘代偵、以拘促賠、以拘維穩”。有的案件因偵查技術手段落后，將立案條件等同刑拘條件，一立案就刑拘，然后利用刑拘時間進行偵查。有的案件，如尋釁滋事案，不善于根據法理、情理做耐心細致的思想工作，把刑拘作為化解矛盾、平息事態的手段。

4.執法導向有偏差，考評機制不盡合理。出于維護穩定的需要，地方黨委更多考慮的是對違法犯罪行為的“震懾力”，而公安機關為了體現“服務大局”，自覺不自覺地以保持對違法犯罪行為的“高壓態勢”為己任，因此，對公安工作的考評設置，多有量化指標，如規定基層隊所，每周、每月要刑拘多少人才能達標，在一定程度上影響了執法辦案質量。

5.經費保障機制不健全。由于經濟欠發達，缺乏有效的經費保障機制，造成經費保障不足，促使辦案部門“自掙自吃”、“以案養案”。先刑拘后取保，收取相當數額的保證金，而這些保證金一般情況下并不按相關規定退還。

6.檢察機關對刑事拘留強制措施缺乏及時、有效的監督機制。刑事拘留是公安機關自行決定、自行執行、自行延長、自行變更的一種行政職能，整個流程在公安機關內部運作，盡管根據法律規定,檢察機關可以對公安機關的偵查活動是否合法實施監督，但這些規定過于原則,缺乏操作性。司法實踐中，對于公安機關刑拘未報捕案件,檢察機關知曉的途徑僅限于在辦案中發現和當事人的申訴或反映，監督渠道不暢，且多為事后監督，缺乏有效的監督力度。

三、完善刑拘未報捕案件檢察監督的建議

本次調研監督活動中，聊市檢察機關采取“邊調研、邊監督、邊規范”的模式，對發現的監督線索、類案問題及時通過立案監督、糾正違法、檢察建議、聯席研討等手段和形式予以監督糾正，突出監督實效。目前，共發現立案監督案件線索122件，已監督立案19件33人、監督撤案53件，發出書面糾正違法93件次，發出檢察建議書4份、建議移送起訴23件26人。同時，通過該模式，摸索并總結出一套行之有效的促進公安機關刑拘未報捕案件進一步規范的意見、建議。

（一）提高公安機關偵查人員業務素養，改革完善公安機關管理體制，切實保障刑拘案件質量

1.進一步提高公安機關偵查人員的素質和水平。要更新執法理念，使依法、公正、文明辦案成為偵查人員的自覺行動；要進一步提高法律職業素質和辦案水平，使偵查人員不斷增強對法律條文的熟悉度，提高準確理解立法本意，正確運用法律規定的辦案實踐能力。

2.完善公安機關刑拘措施內部監督機制。公安機關法制部門要切實發揮審核把關職責，健全內部監督制約機制和責任追究機制。對于刑拘措施的適用和拘留期限的延長等必須嚴格按照《刑事訴訟法》的規定予以審批，否則要對責任人員進行追責。

3.改革完善公安機關管理體制，促進依法辦案。要逐步改變當前政法機關的財政保障機制，實行“足額預算、全額保障”的辦法，嚴格執行收支分離，確保“收支兩條線”落到實處，切斷執法辦案和利益之間的聯系。要建立科學、完善的工作考評考核機制，將數字考評轉變為質量考評，客觀、全面地評價執法辦案行為。

（二）強化檢察機關偵查監督職能，健全對公安機關刑拘措施的長效監督機制

檢察機關作為國家法律監督機關，規范和改進公安機關刑拘措施的適用是其職責應有之義，必須通過有效地履行偵查監督職責，做到事前、事中、事后監督并舉，實體、程序監督同步，從刑拘的起點到終點不遺漏、全覆蓋地構筑偵查監督平臺。

1.強化事前監督，建立公、檢兩機關刑事案件信息通報制度。知情權是制約檢察機關有效開展偵查監督工作的瓶頸。目前，全市八個基層院均與公安機關會簽了《關于刑事案件信息通報有關規定》，建立了刑事案件信息通報制度。各基層院偵監部門要加強與派駐檢察室的協作配合，指導派駐檢察室與轄區內的公安派出所建立刑事案件信息通報制度，保證檢察機關及時掌握有關案件信息，實現對公安機關偵查活動的動態監督。

2.強化事中監督，探索建立刑拘案件專項備案審查制度。對公安機關擬采取刑拘措施的案件進行專項審查，從立案、適用及變更、解除強制措施、撤案等一系列關鍵環節上，適時介入審查，對存在問題或爭議的案件，檢察機關有權通過調閱卷宗材料、詢問當事人、知情人、約談辦案人等方式對違法事項調查核實，對存在的問題及時通過糾正違法、監督立案、監督撤案、發催辦函、建議更換辦案人等監督方式進行監督。

3.強化事后監督，每年定期開展刑拘未報捕案件集中清理整頓活動。對不構成犯罪或輕微刑事案件監督或建議公安機關撤案；對犯罪事實清楚的輕刑犯罪案件督促公安機關及時移送審查起訴；對經過一定期限、犯罪事實仍無法查清、不致引起新的社會矛盾或涉法上訪的案件可以建議公安機關撤案；對變更刑拘措施不當的案件監督公安機關報捕。

（三）加強內外聯動，形成監督合力，共同提高刑拘案件質量

1.加強黨委政法委領導下的公、檢、法三機關的協調配合機制。一是與公安機關建立個案協調機制，對于重大、復雜案件，公、檢兩家要加強聯系，檢察機關偵監部門應及時介入、引導偵查，以防出現因偵查取證不到位，導致案件無法處理的情況。二是發揮黨委政法委的領導作用，探索建立政法委領導下的公、檢、法等機關聯席會議制度，通報交流各自工作，協調解決工作中遇到的新情況、新問題。

2.加強檢察機關內設部門之間的聯動、配合，變單一監督為“一盤棋”監督。檢察機關偵查監督、公訴、監所檢察、派駐檢察室等部門，從刑事訴訟的不同環節，對公安機關的偵查活動行使法律監督職權，要進行內部整合，解決履行職能時各自為陣的現象，形成監督合力。要加強與監所檢察部門的聯系，及時掌握刑拘犯罪嫌疑人的收押、釋放情況，發現其中可能存在的不嚴格適用強制措施、違法延長刑拘期限、超期羈押等現象。要加強與公訴部門的聯系，對公訴部門受理案件登記進行查詢，及時發現公安機關久偵不結、不按時移送起訴等情況。要加強與派駐檢察室的業務對接，以開展公安派出所刑事執法專項監督活動為契機，建立健全與公安派出所信息共享、介入偵查、聯席會議等長效監督機制。

注釋：

［1］“刑拘未報捕案件”，是指公安機關對犯罪嫌疑人執行拘留后未向檢察機關提請批準逮捕的案件。

［2］注：統計數據不含聊城市公安局刑事拘留案件數。

*課題組組長：王學軍，聊城市人民檢察院黨組書記、檢察長；課題組副組長：邢文革，聊城市人民檢察院黨組成員、副檢察長；課題組成員：王彥紅，聊城市人民檢察院偵查監督處處長；徐宜亮，聊城市人民檢察院偵查監督處副處長，全國偵查監督業務標兵。［252000］