我國黨政干部晉升的五種模式

余緒鵬

中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革，需要有力的組織保證和人才支撐”，因此，“構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優秀干部充分涌現”是當務之急，黨政干部體制改革的重要目標就是要“真正把信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的好干部選拔出來”。為了有效推進黨政干部體制改革，必須了解當前我國黨政干部體制現狀，特別是黨政干部選拔、晉升機制問題。我國黨政干部是如何晉升的，他們的職業上升渠道是什么，長期以來就是一個很有意義的課題。在前人研究的基礎上，筆者試圖提煉并分析我國黨政干部晉升的五種模式。

一、政績模式

政績就是官員的為政之績。政績決定晉升是古今中外最常見的晉升模式。這是因為，官員政績是與政治合法性聯系在一起的，政績決定晉升體現了“德才兼備”用人原則中“才”方面的要求。隨著政治民主化與科學化水平逐漸提高，政績更是選拔任用官員的重要標準，這不僅是社會發展的需要，也是現代政府運行的必然要求。如果說1978年以前干部晉升更多的是基于“政治正確”上的考慮，那么，改革開放以來的歷史發展，便是不斷強調并強化干部政績的過程。以政績模式分析中國黨政干部晉升，受到了廣大學者的關注和重視。國內學者周黎安通過構建政治錦標賽模型，論證了地方官員依據政績比較和政績競爭的相對結果，去尋求最大程度的政治晉升[1]。

政績的內容可以包含許多方面，但最主要的是經濟發展。在一個已告別戰爭與革命的歷史新時期，政府合法性和官員政績均建立在GDP等經濟增長數字上，經濟增長規模和速度成為政績考核的重要指標，從而成為新時期黨政干部晉升函數中的關鍵變量。這在中外學者眾多的既有研究中都已得到驗證。海外學者李成、薄智躍等很早就注意到，與老一代政治精英相比，中國新政治精英更多地以經濟成果為導向。他們認為，經濟績效是領導干部政治升遷的重要預測變量，較好的經濟績效導致地方官員的政治升遷。薄智躍進一步發現，中央關注的是上繳稅收而不是單純的經濟增長率，上繳稅收越多越能提升，少交稅則更可能被降職[2]。李宏彬等人通過利用中國1979～1995年間省委書記、省長的更替數據，發現省級官員的升遷概率與省區GDP的增長率呈顯著的正相關關系。周黎安等人將數據樣本從1979～1995年擴展到1979～2002年，也進一步證實了經濟增長影響了官員晉升。以GDP指標來考核官員，強化了地方官員推動經濟增長的動機[1]。

既然政績能在很大程度上影響領導干部晉升，那么，虛假政績現象的出現便不可避免，最典型的例子就是GDP數據的虛假現象。當上級政府提出某個經濟發展指標，下級政府就會競相提出更高的發展指標，出現層層分解、層層加碼現象，創造出一個個所謂的“政績工程”或“惠民工程”[1]。 對此，學者秦暉曾在《南方周末》上撰文指出：“名義上都是靠‘政績’升官的。什么是政績呢？大致有‘點’與‘面’兩方面。‘面’上的政績不能靠舉例，要有宏觀數字作依據，于是就有了‘官出數字，數字出官’。‘點’上的政績則靠某些‘先進典型’，而這些樣板作為政治資本必須‘產權明晰’：它們是‘某某首長抓的點’。于是就有了‘官造典型，典型出經驗，經驗出官’。”[3]

從以上討論可以看出，政績模式符合當前中國的發展邏輯。初級階段的基本國情和以經濟建設為中心的基本路線必然要突出政績對于黨政干部晉升的作用，或者說，在當下的中國，經濟績效是比較容易轉化為領導干部的政治資本。以政績決定晉升是激發領導干部積極性的有力措施，是黨政干部晉升的基本模式。然而，對于政績模式的爭論也很大，單一的政績決定論是不符合實際的。更加真實的情況是，中國是一個具有人治傳統的人情社會，以政績為表現形式的正式規則總是與非正式規則相伴隨。這就是下面要討論的關系模式。

二、關系模式

關系是指個體之間的各種聯系。對于關系特征，費孝通提出了著名的“差序格局”理論，“好像是一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心，被圈子的波紋所推及的就發生聯系”[4](P2)。這種差序性表現于“一切價值以自己為中心的主義”，在差序格局下的道德和法律，都得看關系的親疏遠近而加以一定程度上的伸縮。“一切普通的標準并不發生作用，一定要問清了，對象是誰，和自己是什么關系之后，才能決定拿出什么標準來”[4](P36)。交往規則往往因人而異，具有隨意性和特殊性。于是，在官僚體制內部，權力運作鑲嵌于差序格局的社會關系中，黨政干部晉升脫離不了關系因素的影響，這種關系作用甚至是巨大的，因此，關系決定晉升(關系模式)成為官場的重要規則。與政績模式不同，關系模式沒有合法性依據，是潛在的隱形規則，又稱為潛規則。

關系潛規則在領導干部晉升中起關鍵作用，這幾乎成為國人的共識，也在中外學者眾多的實證研究中得到檢驗。黃亞生曾發現，有過中央機關工作經驗的省級領導者與中央的關系更加緊密，更有可能遵守中央的政策要求，從而更容易晉升到更高職位[5]。奧珀和布雷姆對1987～2005年間中國省委書記、省長的研究發現，省級領導干部的關系網絡對晉升的影響顯著，他們認為官員晉升的決定因素是人際關系而不是經濟績效。陶然認為，政治關系網絡及其強度對官員的升遷起關鍵作用，即使政績考核中的GDP增長在事實上是政府官員提拔的關鍵因素，在上級那里擁有更好網絡關系的官員也完全可能被派到更容易出政績的地方去鍛煉而后再升遷。粟登平從中國傳統的派別主義模式入手，分析論證了人際關系是官員晉升的決定性影響因素。鄒讜將關系政治形象地比喻為蜘蛛網，他指出，正式政治最好由等級制金字塔來代表，而非正式政治則由蜘蛛網來代表，為了制度化及長期穩定的目的，金字塔形的等級制應該得到蜘蛛網的補充而不是支配[6](P173)。這樣一來，具有共同利益的官員們結合在一起，形成了一榮俱榮、一損俱損的蜘蛛網狀的關系結構。

近些年來，學界出現了一批有關基層干部的調查研究成果。樊紅敏考察了關系在河南某縣日常政治權力運作中的表現和作用，認為關系是基層官場權力運作的隱秘機制，在個人地位獲得中起著關鍵作用。歐陽靜通過對江西某鎮干部晉升過程的考察后發現，鑲嵌于差序格局的社會關系中的基層政府無法將公共規則抽象化與一般化，從而產生了鄉鎮干部晉升中的關系運作。但關系運作的持續后果會使官員對關系的認同勝于對公共規則、公共理念的認同，進而使制度運作喪失其道德信念層面上的基礎秩序，顯現出權宜性和隨意性。馮軍旗在其博士論文中寫道：關系起著重要甚至是根本性的作用，政治家族現象非常突出，除此之外，干親、同鄉、同學、戰友等也在發揮著相應作用。近年來干部選拔任用中民主推薦政策的實施，加重了關系在干部仕途中的作用，并導致了拉票網和關系運作的雙環模型的形成[7](P142)。

關系模式之所以普遍存在，一是由于傳統文化的影響，關系作為非正式制度，依賴于外在的熟人社會環境，其內在獨特的運行機制決定了非正式制度持久穩定地發揮作用[8]；二是由于現有的干部晉升制度容易為“關系”滋生提供溫床。各級黨委書記(俗稱的“一把手”)享有事實上的人事決定權，干部考察環節過于簡單，信息不透明，群眾監督和民主評議更多地流于形式。近些年來被媒體報道的各地許多干部“火箭提拔”事件無不反映出這些情況的嚴重性。需要指出的是，關系模式并不一定就伴隨著腐敗，現實政治中也有“伯樂相馬”、“舉賢不避親”的正面案例。盡管如此，現代社會正向民主和法治轉型，關系模式雖然存在，但不應該成為干部晉升的主要模式，否則就與現代政治發展的目標與方向相悖。

三、學歷模式

學歷，即學習的經歷或受教育的程度。以文憑形式所呈現的學歷, 在現代社會生活中扮演著重要角色,發揮著獨特的社會功能。學歷影響官員晉升(學歷模式)成為社會主義新時期的重要特征。學歷為何成為官員任用條件，并會進一步影響著晉升，這是因為學歷高低在一定程度上代表著知識多少，而知識的作用是眾所周知的。未來學家托夫勒在20世紀90年代就提出：知識在21世紀毫無疑問地成為首位的權力象征，財富只占第二位，而暴力則落到了第三位。作為國家事務的管理機構，官僚系統更是強調知識和教育的重要性，這也是專家治國論的主要觀點。專家治國論認為“教育文憑應成為官僚選拔最重要的標準”，這應該應用到所有的現代社會，不管何種政治統治和意識形態[9](P48)。

改革開放以來，干部知識化被提高到前所未有的高度。把文憑作為選拔領導干部的重要條件之一成為新時期的重要特征。隨著現代化和市場轉型的深入，教育(學歷)正逐漸取代政治忠誠成為各級黨政干部選拔最重要的標準，新一代政治官員教育程度大幅提高，重視科學技術、理性思維與現代管理[10]。有媒體記者統計指出，在2012年各省換屆選舉中，14個省黨委班子的186人中，研究生學歷的人數就有130人左右，占總數的70%。其中不少省委常委具備博士學位和教授職稱[11]。雖然《黨政干部選拔任用條例》規定“一般應具有本科學歷”，但實際上學歷越高就越有利于晉升，因此黨政領導干部熱衷于高學歷的獲得。對此，汪玉凱教授冷靜地指出，干部選任應以實踐能力與經驗為主，一味追求高學歷、高學位是本末倒置[12]。

官員學歷(文憑)在學科上也呈現出歷史與時代特征。新中國建立初期，工程類人才受到重視，一部分進入到黨政體制之內且獲得不同程度的晉升，并成長為以技術官僚為特征的新政治精英。隨著改革開放后經濟與社會建設越來越重要，人文社會科學類的領導干部在政治晉升中比較占優勢，特別是擁有經濟、政治、法律、管理學科背景的人才越來越多地進入領導層[11]。十八屆中共中央政治局委員中， 9位政治局委員、4位政治局常委都擁有人文社會科學教育背景(不含在職教育)。各省新一屆黨委班子成員中，經管類學科背景的占多數。有專家指出，具有人文社科知識背景的領導者相應增加，這有利于班子內部知識結構的互補，也是時代發展的需要[13] (P4)。

猶如政績會造假一樣，教育文憑的“注水現象”也非常嚴重，“撈文憑”成了官場潛規則。有專家曾尖銳指出，政治權力侵蝕教育公平致使“最大的博士群體不在高校，而在官場”，這些官員基本不上課、不讀書、不做作業，照樣能拿文憑，極大地傷害了教育的公平性。這既敗壞了黨風、政風，也敗壞了校風、學風。一個在職領導干部，不可能有時間精力獲取一個個碩士、博士學位的，如果其在學校用功學習獲取學位文憑，那肯定會耽誤工作，就不可能是一位“好官”。所以說，學歷模式有其合理性內容，但過于強調學歷，而不與實際工作相結合，便是一個大問題。當然，不同機構部門應該有不同特點，不能做“一刀切”，比如衛生、科技、司法等部門是需要特別強調學歷的，并且還需要做到專業化，而黨政機關則更需要一些人文社科的綜合性人才。

四、路徑依賴模式

路徑依賴理論，指人類社會中的制度變遷類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑就可能對這種路徑產生依賴。通過現實的政治觀察容易發現，領導干部晉升具有強烈的路徑依賴傾向，機構和職位等路徑因素影響著干部晉升。Teiwes在早期研究中就發現：中國的人事升遷受到工作經歷或者職能( 部門) 主義的巨大影響[14]。李成在地方政治精英研究中也驗證了不同職能部門的工作經歷對政治升遷有重要影響[10]。

擁有黨委、政府或組織人事部門工作經歷的干部容易得到晉升。Landry通過對243名縣級黨政領導和縣直部門領導的深度訪談后發現，黨委經歷是干部晉升的重要通道。Teiwes在研究中指出，由于組織部門官員在任命、免職和人事變動中的重要作用, 這些官員對于政治科層結構有著非常深遠的影響。在其研究樣本中，19% 的市長有在縣及以上組織人事部門的工作經驗，幾乎在5 個市長中, 就有1 個在組織部門工作過。相同比例在Teiwes關于省級黨委領導的研究中也得到了印證[14]。

領導助理、辦公室秘書的工作經驗為進一步的升遷積累了很多有用的人際關系。李偉指出了中國政治體系中秘書群體的普遍存在，并考察了秘書的職責、秘書的權力以及秘書和首長的共生關系等，分析得出了秘書晉升的更大可能性。李成的研究表明，在其界定的中國第三代和第四代領導人中，具有秘書經歷者分別占據兩成的比例，加上具有辦公室主任和秘書長經歷者也分別約占兩成，共約有四成的領導人具有秘書經歷，從而證實了秘書崗位是領導干部的搖籃這一命題[15] (P6)。

李成通過實證研究還發現, 在共青團的工作經歷是影響政治升遷的一個積極因素[15] (P6)，寇健文通過對1978～2000 年之間 121 位共青團中央常委的仕途考察，發現七成轉崗后擔任黨政干部，五成晉升為副省部級以上高官，從而證實了共青團為干部的搖籃，具有干部輸送的組織使命[16]。在2011年到2012年，從地方到中央的各級黨委都完成了換屆選舉，新當選的各級主要領導干部很大一部分都具有共青團背景，這可以從各級政府網站的領導簡歷中查閱得到。

發達地區和中央重要部門的工作經歷有利于晉升，這一點在省部級領導干部中體現得特別明顯。黃亞生指出，有過中央機關工作經驗的省級領導者與中央的關系更加緊密，更有可能遵守中央的政策要求，也就更加容易晉升到更高職位[5]。薄智躍對1949～1998 年之間2534 名中共省級領導進行了翔實的量化分析，發現省在國家所占據的不同地位對省級領導人的仕途影響很大。通過對中央委員會和政治局的代表席位進行分析，薄智躍建立了各省的權力指數，并稱產出政治局委員的省份為“精英省”[2]。因此，北京、上海、廣東等重要地區的主要領導往往能晉升到中央政治局委員甚至常委行列，近些年出現的政壇“蘇州現象” (從蘇州走出了許多省部級干部)也就不難解釋。

事實上，路徑依賴模式是很好理解的，重要部門或重要崗位已經將干部“擺放”在更強的聚光燈之下，接受著來自各方的關注與考驗，從而也進一步鍛煉并提升了其領導才能與藝術。無論是黨委、政府，還是組織部門、秘書崗位，或者是在發達地區出任要職，只要身處其中，其受關注的程度便比其他干部要更高，在傳媒日益發達的今天更是如此。同時需要肯定的是，在發達地區或重要部門歷練過的干部也更富有處理復雜問題的能力和魄力，尤其在推動經濟與社會發展方面。因此，職業路徑模式雖然不是制度上的明文規定，但卻是政治晉升中的一個普遍規律。

五、個人特征模式

唯物史觀認為，外因是事物發展的條件，內因是事物發展的根據。無論如何，黨政干部的晉升還是取決于其自身的個人特征。就像一個歌唱家，需要有良好的嗓音。個人特征包括許多方面，如年齡、性別、民族、黨派等，這些都在一定程度上影響著各級黨政干部的晉升。

年齡作為個人特征的關鍵因素，是一個可以量化的硬指標，根據黨政干部任用的相關規定，每一個級別都有相應的年齡限制，如果超過就再難有晉升的希望，因此眾多黨政干部面臨的是一塊永遠懸掛著的“天花板”，特別是對于基層干部而言。《人民論壇》曾做過調查，許多地方都有這樣的規定，過40歲不能提拔為科級干部，50歲不能提拔為處級干部，55歲不能提拔為司局級干部，科處級干部50歲都要退居二線。正是這些政策，促使“天花板”干部在“45～55歲”這一年齡段上扎堆[17](P12)。

此前頒布的《2009-2013年全國黨政領導班子建設規劃綱要》對年齡作出進一步要求，在省(自治區、直轄市)黨委、政府領導班子中，保持以55歲左右干部為主體的梯次配備，其中48歲以下的干部要有3～4名；在黨委、政府領導班子正職中，50歲左右干部的數量應有所增加。在干部年輕化政策的指導下，“年齡是個寶”，年紀輕成為干部晉升的絕對優勢。美國芝加哥大學政治學系學生陳博在其論文《省級官員晉升中的年齡優勢》中得出結論：“事實上越年輕出頭往往意味著越大的升遷機會。”陳博分析20年來省委書記平均年齡為57.2歲，而事實上最終進入到政治局的省委書記的平均年齡要遠低于這個數，僅為54.75歲[18]。在《南方周末》記者所調查的樣本官員履歷中，升遷順暢的官員很多在20歲左右就已經參加工作，而且黨齡都頗長。而官員在起步階段，越是能夠在年輕的歲數升至較高的級別，往后就越能區別同級其他官員而擁有年齡優勢，進而實現良性互動，進入“小步快跑”的“車道”[19]。

性別、民族、黨派因素盡管不是常用的分析變量，但對于部分干部也具有重要影響，這同樣是因為干部政策中的要求。實踐中，這些干部擔任正職的情況比較少，但在晉升上可能是跨越式的，有時能從副職直接晉升到更高的副職。曾經有一句玩笑話說得很形象：“當今升官最快的要數‘無知少女’”，意思是說要想提拔快，最好同時具有無黨派人士、知識分子、少數民族、女性等多重身份，因為在每一級領導班子結構中都會要求吸納這些特殊干部。只要打開各級政府網站，都能很容易看到這些“無知少女”們的任職情況與簡歷。中組部曾經下發《關于進一步做好培養選拔女干部、發展女黨員工作的意見》，對于女性干部要求做了專門規定：“省、自治區、直轄市和市(地、州、盟)黨委、人大、政府、政協領導班子要各配一名以上女干部，縣(市、區、旗)黨委、政府領導班子要各配一名以上女干部，省、市、縣三級黨政領導班子后備干部隊伍中的女干部，應分別不少于10%、15%和20%。”不少地方對黨政機關中女性干部的比例都作出了硬性規定。如北京就規定，市級黨代表、人大代表、政協委員中的女性比例應達30%以上[20]。

此外，還需要指出的一點，就是黨政干部的公眾形象與人格魅力。對于現代開放社會的許多職業，公眾形象與人格魅力都非常重要，對黨政干部尤為如此。是否擁有良好的素質形象與談吐舉止，是否具有團結他人的方式與本領，在復雜問題面前是否能表現出獨特魄力和高超藝術，都會影響到黨政干部能否通往更高層的職業發展路徑。