產能過剩的矛與盾

日前《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》正式發布，針對鋼鐵、水泥、電解鋁等行業具體特征提出8項主要任務，總結下來，即去落后、控新建、調結構、拓需求四個方面。此次意見的出臺是否意味著重拳下調整產業結構、提高環保標準、真正化解產能過剩矛盾呢？

2013年10月15日，國務院發布了《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），將重點鎖定在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等五大行業，并提出了未來五年化解產能過程的“路線圖”。《指導意見》不僅指出了具體的治理目標，以淘汰落后產能為例，要求“在提前一年完成‘十二五’鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點行業淘汰落后產能目標任務的基礎上，通過提高財政獎勵標準、落實等量或減量置換方案等措施，地方提高淘汰落后產能標準，2015年底前再淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥（熟料和粉磨能力）1億噸、平板玻璃2000萬重量箱”。

怪圈現象

其實產能過剩并非今天才出現的問題，從上世紀90年代開始就是困擾我國經濟健康發展的一大頑癥。然而，20多年來，產能過剩現象陷入了一個怪圈之中，政策收緊有一些效果，政策松動，又死灰復燃。來自有關部門的數據顯示，2012年我國氧化鋁產能利用率為72.5%,電解鋁產能利用率為78%,鋁行業過剩明顯；水泥總產能31億噸，總產量22.1億噸，產能過剩約9億噸，水泥行業仍在建、擬建新型干法水泥生產線約有220條，若全部建成投產，總產能將達35.5億噸。更為嚴重的是，不僅電解鋁、鋼鐵、水泥等傳統產業過剩，部分新興產業也出現了過剩，個別行業甚至出現了絕對量和長期性的過剩。中國社會科學院的一項研究表明，當前光伏組件產能近40GW,實際產量21GW,產能嚴重過剩，很多中小企業處于停工半停工狀態。權威部門測算，2013年2季度末所有工業行業產能利用率只有78.6%.這也就意味著，21.4%的產能是閑著的。另外，2013年3季度，中國固定資產投資增長20.2%，比上半年加快了0.1個百分點，對經濟增長的貢獻率達55.8%，大大高于第1季度的30.3%，這表明中國經濟對投資的依賴過度和更趨嚴重。于是原來停建的高鐵項目紛紛上馬，早已立項而未動工的項目已開工。特別是房地產投資比重過大，占總投資的25%，房屋銷售也比較活躍，仍是拉動經濟增長的重要動力。房價也在一線城市帶動下繼續上漲，地王頻現，也與宏觀調控的目標和要求相背而行，從我國目前的實際來看，對投資的過度依賴，讓產能過剩問題變得越來越嚴重。

矛與盾的博弈

產能過剩之所以成為頑疾，病根在體制上和政府身上。以GDP為導向的政績考核機制和不合理的財政分權體制使得地方政府成為產能過剩的主要推手，產能過剩產業進入易，退出難，再加上退出企業面臨資產損失、債務處理和失業人員安置等現實問題，更增加了調整的困難。

在相對成熟的市場經濟中，如果某個行業出現了產能過剩，必然形成激烈的市場競爭，在市場機制作用下，在經營中失利和競爭中敗北的企業會自動退出市場，整個行業就會回歸供求基本平衡的狀態，用不著政府操心費力。然而在我國，產能過剩是政府行為和政府競爭的結果，也成了政府關注的主要問題之一，目前出臺的《指導意見》已經是中央政府2013年內第七次強調治理產能過剩問題。有些地方政府企業化傾向嚴重，實際上已經變成一個投資型企業，借助地方融資平臺進行資本運作，且組織得像一個一般的公司，官員行為也更像企業老總，其中心任務是通過各種手段擴大投資，以便創造更多的GDP和更多的財政收入。于是，政府直接介入微觀經濟活動，成為市場競爭的重要主體，但又不承擔市場競爭的后果。正是地方政府預算的軟約束，可以借助權力，與民爭利，將成本轉嫁給轄區百姓，進而以招商引資為名，通過土地、稅收、資源分配等方面的優惠，扭曲市場秩序，導致了不公平競爭，再加上產業政策的失誤，加劇了產能過剩。因此，化解產能過剩也主要依靠市場，不能主要靠政府，否則，無異于與虎謀皮。

用競爭化解過剩

有色行業相關人士認為，產能過剩的主要原因是宏觀調控的失控。由于沒有一個整體的規劃，各地為了增加GDP，就會不斷的上項目，多地同時開工建設，而忽略了總量，直接導致產能過剩。再加上國內的技術保護不到位，鉛鋅等冶煉技術含量也較低，如果一個企業做出突破，其他相關企業很容易就能夠使用同樣的技術。要改變產能過剩的現狀，一是需要行業進行整體規劃，控制總量，同時按照區域和優勢進行合理的分配，比如河南多少噸產能，湖南多少噸產能；二是要嚴格準入標準，只留下一些環保、質量標準較高的企業；三是做好技術保護，使技術的創新者得到實際的好處。但是，也有某機構觀點對于該政策具體實施以及實際效果依然存疑。以電解鋁為例，首先，電解鋁廠作為傳統大型企業，無疑是地方財政稅收的重要支撐，并擔負著消化大批勞動力的社會責任，鋁廠的關停無疑對當地政府財政收入產生明顯消極影響，加之剩余勞動力需要合理轉移亦令地方政府頭疼，在此背景下，寄予地方政府積極貫徹落實該項舉措并提供資金、政策上的扶持可謂難上加難；其次，就企業追求利潤的角度考慮，由于企業關小建大，明減實增的現象在近幾年的淘汰落后產能中已屢見不鮮，加之由于資源成本各地區不平衡，在電解鋁行業多數虧損的背景下，西北地區憑借著資源、成本等優勢正吸引著電解鋁企業產能主動西進，電解鋁企業在有利可圖的情況下，新建規模明顯加大，這在一定程度上有悖于落實化解產能過剩政策,促進行業有序發展的初衷。至于鋼鐵、水泥、玻璃等行業無疑也存在著這樣較難克服的問題。化解產能嚴重過剩依然路漫漫，待求索。

筆者認為，從根本上來看，化解產能過剩還要通過改革，改革現行扭曲的政績考核機制和不合理的財政體制，劃清政府和市場的界限，校正和約束政府和官員的行為，從根本上解決地方的投資沖動和投資依賴，讓市場機制來配置資源，通過市場競爭來化解產能過剩。要使市場對資源配置起基礎性作用，凡是市場和企業能決定的都要交給市場和企業。各地要抓住化解產能過剩的這個根本，轉變化解過剩產能的思路，努力劃清政府與市場的界限。要用“負面清單”的思想方法，告訴企業不能做什么，至于能做什么、該做什么，由企業根據市場供求關系變化作出判斷。企業出資，企業決策，適不適合市場、虧不虧，企業最敏感、最清楚。各地政府部門的工作重點也須隨之轉變，要從過去沖到第一線招商引資、擴大投資，轉變到維護公平競爭市場環境、制定標準、保護環境、支持創新等上來。在解決產能過剩問題中，政府的責任不是強制關閉淘汰落后產能，因為什么是落后產能，不是政府能夠判斷和鑒別得了的，而是市場選擇的結果，政府只要提供一個平等競爭的市場環境，制定一套先進合理的能耗標準和環保標準，以提高準入門檻，并運用法律加強監管，保證這些標準的嚴格實施。

需要指出的是，在現行的體制條件下，地方政府和中央政府的政策博弈已經遍及各個方面，化解產能過剩也是一場博弈。《指導意見》從地方政府干預經濟運行的實際出發，提出了規范準入和執法問責的問題，但是，前者著墨不多，后者寥寥數語，僅用“認真執法問責，對工作開展不力的地方和部門，進行通報批評，建立健全責任延伸制度”一筆帶過。因而能否達到預期目標，還有待進一步觀察。