積分權益制：兼顧戶籍改革多重目標的普惠型制度選擇

彭希哲　萬芊　黃蘇萍

摘要：中國戶籍改革已經進入深水區和攻堅期，如何進一步推進戶籍改革，使更多的流動人口受惠值得深入探討。本文指出戶籍改革應具有多重目標，在梳理戶籍改革路徑扣現有改革措施的基礎上，提出積分權益制是可以兼顧戶籍改革多重目標的普惠性制度選擇，同時可以被視為一種公共福利和權利分配的新的制度載體，是適應戶籍改革過渡期的最佳人口管理途徑之一。

關鍵詞：戶籍改革；多重目標；積分權益制；流動人口；普惠型制度

中圖分類號：D631.42 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2014）01-0028-09

城鎮化是中國未來社會經濟進一步持續發展的最重要的驅動力之一，推進以人為核心的新型城鎮化是新一屆政府施政方略的重要內容之一。中國的城鎮化進程在過去30多年間不斷加速，在過去10年中間，城鎮人口每年增加1.3個百分點，到2012年中國城鎮化率已經達到52.6%，也就是說，有大約7億中國大陸人口是城鎮中的常住人口。在這7億人口中，還包括近2億的農民工群體，雖然他們中的許多人已經在城鎮中生活工作了許多年，他們的家庭也可能已經長期生活在城市之中，但他們還只是統計學意義上的城鎮常住人口，在實際身份上并沒有發生根本性的改變。快速城鎮化在一定程度上是以在中國城市中形成新的二元結構為代價的，而自20世紀50年代開始實行的戶籍制度就很自然地被視為造成這種社會割裂的最大的制度性根源，戶籍制度改革也就成為政府近年來一直大力推動的社會改革之一。

我國中央政府已經明確提出，要通過四大戰略重點促進城鎮化健康發展，具體來說，包括有序推進農業轉移人口市民化，優化城市化布局和形態，提高城市可持續發展能力，推動城鄉發展一體化。其中，統籌推進戶籍改革和公共服務均等化則是有序推進農業轉移人口市民化的一個重要的突破口，在我國城鎮化戰略中具有十分重要的作用。

一、理性認識戶籍制度的歷史作用和改革經驗

戶籍制度對城市化進程的扭曲已經得到很多的關注和反思，而戶籍制度曾對城市管理發揮過一定的積極功能也應當得到肯定。中國現行的戶籍制度最初只是一種人口的登記管理制度，用以識別公民的身份、親屬關系、法定住址等。隨著中國社會經濟的發展和變遷，它逐漸被賦予了很多新的功能，發展成為一種身份甄別機制，成為政府實行的公共產品和公共服務（教育、醫療、就業、社會保障等）差別性分配的制度載體。

改革開放以后。戶籍對于人口機械流動的限制有所放松。城鄉、城城之間的人口流動變得相當普遍，形成古今中外史無前例的人口大流動。如果說由內地農村流動到城市和沿海地區的數億農民為中國經濟增長提供了潛在的充足的勞動力資源，那么在一定意義上城鄉二元體制以及由此產生的非正規就業等現象是中國經濟得以迅速發展的制度性安排，也是中國人口紅利得以充分實現的關鍵因素之一。實現人口紅利的人口學前提條件首先是要有充足的年輕勞動力資源，同時這些勞動力必須能夠充分就業。正是因為如此巨量的進城農村勞動力被排斥在城市福利和保障體制之外，否則中國城市的工業的發展不可能那么廉價，中國的產品也不可能以那么低的價格銷售到世界各地，中國也不可能在短期內成為世界工廠。同時，我們也應當看到，基于戶籍制度的這種城市新二元體制也為城市政府調控人口與社會經濟發展特別是城市公共服務資源的供求關系提供了一種政策工具。因此，從整體結果來看，我們應當充分肯定戶籍制度在中國社會發展特別是過去30多年間經濟持續增長過程中所發揮的積極的作用，當然我們同時也應該清楚這個作用的發揮是以剝奪農民、剝奪農民工社會權利和社會福利為代價的。

在這樣一種制度安排下，城市與農村、不同城市的公民之間的權利與福利是不平等的，主要表現為人權、財產權和公共服務三大不平等。“農業戶口”和“非農業戶口”的區別，不僅從地域上劃分了“城里人”和“鄉下人”，更重要的是不同戶口類型公民對應的經濟待遇和福利制度也由此確定。同時，以戶籍制度為基礎的城市內部的新二元體制將外來人口排斥在城市主流社會之外，導致了產生新的社會不平等。外來人口雖然同樣為城市建設和現代經濟的發展作出了貢獻，是城市社會的重要組成部分，但未能公平地分享城市發展的成果，得不到城市戶籍人口同樣的待遇，成為生活在城市中的弱勢人群和邊緣人群。

自20世紀80年代中期以來，全國許多地區都開展了戶籍制度的改革，積累了一些經驗，取得了一定的成績和突破。考察已有的這些對于戶籍制度的改革，可以發現，綜合起來，這些改革基本上是沿著兩種模式前行的。

第一種模式是打破農業、非農業戶口管理的二元結構，統一城鄉戶口登記管理，統一以“居民戶口”取代“農業”、“非農業”戶口，給予居民以基本一致的權利和福利。我國先后已有河北、遼寧、四川等十多個省、市、自治區相繼出臺了此種改革措施。這一路徑基本上是遵照城鄉一體公共服務均等化的思路來實行的。

第二種模式是準入機制，即對城市流動人口實行有選擇的準入，各地根據自身情況和發展目標設置一定的準入門檻，把具有合法固定住所、穩定的職業或生活來源作為在當地落戶的條件，有選擇性地引進所需人才，以應對本地勞動力的供求矛盾，提高本地勞動力的整體質量，促進城市社會經濟的穩定與和諧發展。這是大多數人口流入地區的地方政府所采取的改革路徑。它一方面可以解決流入地當地勞動力資源的不足，另一方面又可以較為靈活地平衡本地人口和外來人口對公共服務資源的供求，具有較好的優勢。

“統一城鄉戶口登記”和“準人制”的戶籍改革模式都體現了公平原則的逐步兌現，是符合當時中國城市發展狀況的現實選擇。但是，這兩種改革模式都存在相當的局限性。它們仍舊是一種捆綁式的改革方法，其改革邏輯仍舊是先取得戶籍身份，再享有權利，是在保持現有戶籍制度所覆蓋的各種福利的基礎上擴大能夠享受這些福利的人群范圍，而并沒有真正解決戶籍制度改革的根本問題，即如何剝離附著于戶籍制度上的福利與權利，推動戶籍制度回歸最基本的人口信息登記功能。此外，統一居民戶口的改革模式對城市社會承載力要求較高，一些城市的改革由于沒充分考慮自身承載能力，在類似“大躍進”的改革道路上造成了教育資源緊張、社會保障壓力激增、交通擁擠等社會問題，從而最終以失敗告終。而“準入制”的排斥功能非常突出，具有明顯的調節人口流入結構的目的。近年來，北京、上海、深圳等城市推行了居住證形式的戶籍改革措施，持有不同類型居住證的居民享有不同的權利和福利。居住證制度嘗試淡化戶籍與福利的聯系，類似于一種剝離式的戶籍改革制度，是借鑒發達國家“綠卡”制度進行的積極嘗試，為戶籍改革積累了有益的經驗，但在受眾的普惠性上仍有所欠缺，而且在實際操作中，統籌范圍往往至多只能達到省一級層面，跨省的自由遷移仍然具有較多的困難。

因此，有必要重新認識戶籍改革的目標，探究一種新的制度載體，以確保我國政府可以平穩有序地推進戶籍制度改革。而基于此目的本文所研究的積分權益制正是這樣一種新的制度設計，可以滿足平穩有序推進改革的目的。

二、戶籍改革應具有階段性的多重目標

前面已經說過，戶籍改革的最終目標是使戶籍制度回歸到最基本的人口信息登記功能，實現公民的自由遷徙和公民身份以及基本福利的平等化。但在實現最終目標前，需要從中國發展現狀出發，厘清階段性目標，以求改革措施與目標保持內在一致性。從現階段來講，戶籍改革應至少具有以下三重目標。

1.剝離相關福利，促進社會公平

中國社會經濟持續穩定的發展需要最大限度地降低社會不公平，構建和諧平等的發展環境。為此戶籍改革被賦予了極大的期待，人們希望通過戶籍改革來促進公民身份的平等化，化解城鄉二元體制和城市新二元體制。

但需要指出的是，僅僅通過戶籍改革來達到社會公平是不現實的。隨著戶籍改革的不斷推進，附著在戶籍之上的錯綜復雜的利益格局不斷暴露，近年來一些以關注民生為出發點的公共政策進一步提高了戶籍的“含金量”，和戶籍改革淡化與福利相連的目標取向相背離。因此，單純改革甚至取消戶籍制度，而不跟進其他福利制度的改革，反而可能產生新的不公平的制度性屏障。此外，城鄉、區域間的發展不均衡是客觀存在的，不同地區所能提供的公共產品與公共服務的差異性也是不可避免的，這種不平等并不會隨戶籍制度改革而消除。

2.引導人口合理分布，推進新型城市化

戶籍改革應為人口的自由流動創造一種制度環境，從而能夠引導流動人口有序流動，積極穩妥地推進以人為核心的新型城市化進程。我國政府已經明確了戶籍改革按照城市分類推進的基本原則，全面放開小城鎮落戶限制，有序放開中小城市落戶限制，改革最大的難點仍然在大城市和特大城市。從改革的現狀來看，小城鎮或小城市對戶籍改革的態度最為積極，改革也相對最為徹底；一些中等城市也不同程度地降低了入戶門檻，而大城市仍以采取控制性的改革措施為主。但就改革效果來看，人口流動的主要目的地還是中等城市以上規模的城市。也就是說，城市規模越大，流動人口的進入意愿越強，而戶籍改革措施越傾向于緊縮和控制，其深層次原因是由于不同規模城市戶籍的“含金量”不同。隨著城市規模的提高，政府所能提供的公共產品越充裕，公共服務越完善，就業和其他發展機會越多，對流動人口的吸引力也就越大。

同時，我們也已經看到，由于大城市生活成本高等原因，大量的流動人口所訴求的并不一定是在大城市中“落戶”，而是希望能夠最大限度地利用大城市所能提供的發展機會，實現個人和家庭發展的福利最大化。務實的戶籍改革措施應該引導流動人口在城鄉、城市之間合理分布，選擇合適自身發展的區域永久居住。

3.實現權益相伴的自由流動，促進建成統一勞動力市場

統一、高效的勞動力市場是我國應對社會轉型時期所面臨的經濟結構、人口結構等各方面變化的有效途徑，也是促進平等就業與公平分享改革發展成果的迫切要求。在現行戶籍制度存在的前提下，非農產業的勞動力需求（通常發生在城市和沿海地區）與勞動力供給（存在于農村和中西部地區）在地理上被割裂了，勞動力供給對需求的反應要緩慢很多，常常導致特定地區勞動力市場的大起大落。戶籍改革應在最大程度上保證人口不以權益缺失為代價的自由流動，促進統一、高效的勞動力市場的建成。

目前，人口在區域間的機械性的自由流動已基本實現，但在現行戶籍制度和福利分配機制下，這種流動是以犧牲遷移人口的部分利益為代價的。同時，目前的各種戶籍改革措施主要還是讓外來的農村人口轉化為流入地的市民，是以這些外來人口成為市民以后不再遷移為假設的。但由于沒有相應的社會保障等制度改革的配套，轉化為流人地市民的外來人口又被固定在流人地，而不能繼續自由地遷移到其他城市或地區。也就是說，目前的戶籍改革可能解決了農村人口轉變成一個具體的城鎮市民的問題，但沒有解決真正意義上的人口自由流動問題。勞動力的自由流動不僅有利于經濟健康發展，也會有效降低社會風險。在中國產業結構不斷升級、區域經濟格局不斷變化的過程中，通過戶籍制度改革將流動人口固定在某一城鎮，可能會帶來諸多社會風險，造成新的公共安全隱患。2009年世界金融危機時，各界都非常擔心危機會造成整個中國出口企業不景氣，導致大量農民工失業，引發社會不安定。但結果卻并未發生較大問題，大量農民工返鄉，在農村依然可以勞作生存或者在當地找到其他的生存和發展機會。

戶籍改革措施要盡量與總體的改革目標保持內在一致，但由于我國社會經濟發展現狀的限制，改革的多重目標的達成存在優先順序，需逐漸過渡。總的來講，戶籍改革需堅持漸進式改革思路，改革路徑應由選擇型逐漸走向普惠型，改革的政策取向應是淡化戶籍制度與社會公共產品分配的聯系，采取剝離式改革模式。從實際改革路徑來看，戶籍改革是要從“完全的控制體制”回歸到最初的“登記體制”，中間要經歷很長的過渡期，而過渡期內則仍需要從“選擇型制度”過渡到“普惠型制度”。計劃經濟時代的城鄉二元管理完全基于戶籍“身份”來分配權力和福利；在過渡時期，則是要逐步放開戶籍作為福利分配載體的控制權限，具體來講，要根據社會經濟發展情況，在過渡期內由“選擇型制度”轉向“普惠型制度”，即政策實施對象由“選擇性的人才”擴大至“所有流動人口”；最終，戶籍制度要回歸到登記體制，即根據居住地登記，僅履行最初始的人口管理職能，不再作為福利和權利的分配載體。

三、積分權益制：兼顧多重目標的普惠型制度選擇

30多年的戶籍改革實踐為深化下一步改革奠定了基礎。在改革的探索過程中，逐步明確了淡化戶籍制度與附著權益聯系的剝離式改革取向。同時，目前我國社會經濟發展和人口遷移流動都已經發展到一個新階段，無論是和諧社會的構建還是中國經濟的持續發展，都迫切需要推進戶籍制度改革，“選擇型”的戶籍制度改革措施已無法滿足人們的需求，亟須推行一種受眾面更廣、靈活性更強的“普惠型”制度設計。積分權益制成為一種明智的選擇。

積分權益制是基于“權利與義務對等”的原則，即外來人口按照其對流人地城鎮的貢獻而取得相應的權利與福利。具體地說，就是在目前各地實施的居住證管理的基礎上，對外來人口在流入地按照連續工作年限、文化程度、技能水平、就業類型、經濟貢獻、遵紀守法等情況進行積分登記；城市政府根據當地人才需求和城市承載力，確定對應于各積分等級的公共服務和社會福利；外來人口在達到一定積分后可以獲得流入地城鎮的戶籍。

積分權益制并非是一種準人性、捆綁式的戶籍改革制度，而是一種剝離式改革，其目的并非通過積分決定哪些人可以獲得戶籍，而是將積分作為分配城市公共福利和公共產品的基礎。當然，獲得戶籍也是權益的一種類型。

廣東省是我國第一個在全省主要城鎮實施積分權益制的省份，這一改革取得了一定成效，也存在諸多有待完善的地方，其實踐經驗為其他城市深化戶籍改革提供了借鑒意義。目前，整個廣東省出臺的積分指標體系是以省統一指標及各市自定指標兩部分構成，省統一指標全省互認、流通而后接續。通過整理廣東省典型城市積分人戶制辦法可以對積分權益制有一個更清晰的認識（見表1）。需要說明的是，雖然廣東省積分人戶制辦法以人戶為指導方向，但在未達到人戶積分標準前，仍可根據積分累積享受相應的福利和權利。

從實際效果來看，上述廣東四市在實施了積分人戶辦法以后，真正據此申請城市戶籍者與龐大的外來人口相比并不很多，而最終獲得城市戶籍的則更少（以2011年為例，見表2）。即使如此，積分制作為對外來人口提供公共服務的基礎性制度還是取得了較好的社會反響。

上海市在總結國內外多種積分管理辦法的基礎上，特別是總結了自2002年以來實行的各類居住證管理模式，于2013年7月1日開始實施新的《上海市居住證積分管理試行辦法》，該辦法通過積分權益制將現行的臨時類、就業類、人才類等居住證整合為一個綜合體系，打通各類居住證之間的屏障，由過去按條件分類（條件管理）向按積分分類轉變，對持證人進行“積分管理”。外來人口在上海按照積分的多少享受不同程度的公共福利，包括子女就學和高考。該辦法將更好地保障境內來滬人員的合法權益，規范上海人口服務管理，提高政府服務水平，促進上海經濟、社會、環境、資源協調發展，受到了廣泛關注和較高的期待。

四、總結與討論

由于外來人口的弱勢地位，在推進新型城鎮化的過程中重點關注外來人口的權益，是實現社會公平的重要原則，也是近年來社會政策領域大量學術研究的重點所在。公共服務均等化是一個長期的發展目標，在實現這一目標的過程中必須兼顧各種人口群體的利益，合理配置公共資源。也就是說，在維護外來流動人口公平分享城市社會經濟發展成果的權益的同時，不應當也沒有必要以壓縮城市居民的既得利益為代價，只要這種利益是合法合理的。城鎮原有居民對外來人口的排斥在很大程度上是擔心自身利益被稀釋，也就是擔心外來人口權利的獲得來自于城市原來居民的利益讓渡，這種擔心如果不能很好地疏解，有可能導致本地與外來人口這兩大人口群體之間的利益沖突，成為城市和諧發展新的隱性風險。設計與戶籍改革有關的公共政策應當非常慎重，盡可能將我們有限的社會資源分配得更加合理，配置得更加高效，最大程度地避免這兩大人口群體之間為各自的利益發生矛盾。社會政策應當能夠做到這一點。

從一定程度來講.過去的戶籍改革的立足點存在著如下一些問題。

一是過分關注了戶籍制度本身的改革。從20世紀50年代建立之初，戶籍制度就被賦予了本不應該由它承擔的許多政治、社會和經濟功能，這些功能在發展過程中又不斷地被強化和放大，使得以人口管理制度形式存在的戶籍制度逐漸演變成為與戶口性質和登記地相掛鉤的權利界定和利益分配制度。在這樣的改革模式下，戶籍制度依舊是政府作為統籌協調公共財政和公共服務能力、城市經濟發展的動力、環境資源承載力和社會公平公正等各種關系的制度工具。因此，單純強調戶籍制度本身而不把重點放在加載在戶籍上的各種社會福利和權利的改革是難以發揮作用的，也無法達到社會公平。

二是過分強調了農民轉化成城市居民的改革。戶籍改革的重要目標之一是建立統一的勞動力市場，使人口和勞動力能夠自由流動，而并非必須要通過戶籍改革將農民轉變為城市居民，并固定在某一個城市之中。

好的戶籍制度改革，不是改革戶籍制度本身，而是改革附加在戶籍制度上的其他社會福利和相關政策。當戶籍的含金量越來越低，戶籍制度逐漸重新回歸到初始的人口登記作用，那么，戶籍制度本身并不一定需要根本性的改革。同理，戶籍改革的成功絕非單純的改革戶籍制度本身，同時要依賴于各項社會政策配套改革的推動實施。若能在調整社會政策的過程中找到新的福利載體也可以視為一種戶籍制度改革的成功。因此，試圖在短期內從根本上破解戶籍制度之困是十分艱難的。中國的戶籍制度的歷史變遷決定了戶籍改革需要以漸進式思路推進，必須按照“承認差異，梯度推進”的原則來逐步開展。

積分權益制正是這樣一種新的制度設計，可以平穩有序地推進戶籍改革。其基本理念是以社會管理規范化和基本公共服務均等化為目標的流動人口管理制度，是與戶籍改革的多重目標保持內在一致性的普惠型制度設計，充分體現了“漸進式、剝離式”的戶籍制度改革模式及流動人口基本公共服務“普惠制”的發展趨勢。這一制度創新面向所有流動人口，而不是如以往的戶籍改革那樣僅僅面向所謂的人才。

嚴格地講，積分制并沒有破除城市中的新二元結構，它是在承認城市原有人口的既得權益的基礎上，為外來人口融入當地社會提供了一個政策通道。或者說積分權益制試圖在維持現有戶籍居民的規模及福利水平基本不變的前提下增加和改善對積分持有者的公共資源與福利的供給水平，從而在制度層面上打破了以戶口為標準來分配城市公共產品和公共福利的慣例，為公共福利分配提供了新的載體。剝離了附著在戶籍之上的就業、教育、社會保障等公共服務，降低了城市戶口的“含金量”，是一種繞過戶口的戶籍改革模式，也是一種類似雙軌制的改革模式。

從實際操作層面來講，積分權益制與現有其他戶籍改革模式相比，具有諸多優勢。一是具有較強的操作性，由于居住證管理已經在許多大城市實施多年，積分制的實行不需要建設全新的管理基礎設施；二是政策靈活度高，可以在整體積分權益制制度框架不變的前提下，靈活地根據城市經濟社會發展的需求和可能，動態調整對應積分指標的權重和享有的權利和福利，從而達到政策引導外來人口有序流動的效果；三是透明度高、規范導向性強，讓外來人員清楚積分指標體系和自身積分情況、當前居住證類別和可以達到的預期，并根據個人的基本狀況按照積分制的導向提高自身素質，從“被動接受管理”轉向“主動參與管理”；四是使流動人口可以在城鄉、城城之間靈活進退，根據積分實現自己的福利需求而不必要獲得戶籍，從而有利于流動人口保護合理權益，可以根據自身情況在區域之間作出理性的遷移選擇。

就目前積分權益制實施現狀來看，還有很大的完善空間，主要在以下幾方面：一是積分指標框架、各指標的權重有待完善。目前積分指標的確定主要采用專家咨詢方法，應當逐漸擴大所有利益相關群體的參與，使之形成廣泛的社會共識；二是實施過程中資料審核較為復雜，積分權益制涉及計分項目眾多，幾乎每項均需流動人口提供相應的證明資料。可以逐漸通過跨地區的個人誠信系統的建設簡化對外來人口申請者獲取各種證明材料的成本；三是職能部門溝通有待加強，積分權益制涉及面廣，需要職能部門間的有效配合，而我國長期以來形成了政府部門管理功能分割、部門間缺乏協調合作的機制和意愿，降低了積分權益制效率；四是需要加強其他與民生有關的社會管理機制的配套改革。積分權益制主要還是一種基礎性的載體，更加公平和高效的社會發展還是要依賴其他社會保障和福利制度的改革。只有當勞動就業、老年福利、醫療健康、教育等社會政策和保障項目不再與戶籍掛鉤時，積分權益制也就可能完成其歷史使命了。

此外，對比廣東省積分權益制辦法與上海居住證管理辦法，可以發現，積分權益制仍是不同省份間“各行其是”的格局，未能打通省際間自由流動的隔閡。在放開中小城鎮戶籍的同時，積分權益制可以在更大的范圍內進一步改善、推進，而這需要中央及城市政府的共同努力，使人口在省際間的不以福利缺失為代價的自由流動成為現實，農村轉移人口的市民化能夠有序開展，新型城鎮化成為中國未來社會經濟發展的有力引擎。