首都人口工作的幾點思考

趙力

摘要：本文以首都發展體現出的五個方面階段性特征為背景，分析了人口工作和首都人口工作的基本特征，進一步厘清了首都人口工作面臨的三大主要考驗，并以“摸清情況、守住底線、擴充容量、動態調節”為主要思路，提出應對的七方面措施建議。

關鍵詞：首都人口工作；特征；主要考驗；實踐

中圖分類號：C924.21 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2014）01-0124-04

人口問題是關系首都永續發展的重大問題，人口因素與首都發展的各個方面既普遍聯系、深刻影響又相互制約。當前首都發展體現出的五個方面階段性特征，為人口工作提供了新的視野，提出了新的要求，也促使人口工作者對人口工作進行新的思考。

一、創新思路。進一步研究人口及首都人口工作的特征

1.人口兩重性特征構成了人口工作面對的基本矛盾

人口既是經濟社會發展的基礎條件，經濟社會的發展又最終服務于人；人口既是生產者，又是消費者；既是管理對象，又是服務對象。這種兩重性的特征，使得人口在城市運行當中具有兩個相反角色、兩種不同的要求并相互博弈。這是人口工作需要處理的最基本矛盾。因此，在人口工作當中需要宏觀著眼、微觀人手，并使市場發揮更大的作用，通過市場機制去尋找平衡點；需要政府部門在人口工作的政策目標確定、政策手段選擇上要科學把握合理的度；也需要根據管理和服務要求的不同對人口進行分類服務和管理。

2.人口階段性特征支撐了現階段開展人口工作的必要性

從長期來看，人口的出生、遷移、結構、素質等問題最終應當在市場經濟環境中由個人自主決定而形成，人口兩重性的矛盾也只有在市場經濟環境中才能得到最大程度的解決。推動人口均衡化的工作不是從一開始就有，也不會貫穿社會主要現代化建設的始終，主要是在由計劃經濟向市場經濟不斷轉變的階段發揮作用，因此，人口工作具有的階段性特征，是現階段推動人口均衡化工作的時間背景。這就要求人口工作一方面要把人口的計劃作為所有計劃的最前端，去把握人口與經濟社會、資源環境的均衡點；另一方面要積極完善市場經濟環境，利用市場機制，調動社會資源，在人口管理中實現政府基本管理和社會管理、市場調節、個人自我管理相結合.在人口服務中實現政府基本服務與市場、社會提供的服務相結合。

3.首都人口的開放性特征是首都人口工作的最大市情

北京是國家首都和中心城市，具有強大的人口吸引力。在地區發展不均衡、城鎮化高速發展的背景下，作為全國人口主要輸入地的開放式人口的服務管理是首都人口工作的地域特征，是首都人口工作的最大市情。

從存量上看，目前北京市常住人口總量近2100萬，再加上300萬左右來出差開會旅游的人口①，實有人口中戶籍人口和流動人口比初步估算為1.2：1。從增量上看，自2007年以來，戶籍人口年均機械增長11.3萬，流動人口年均增長超過40萬。開放式人口的特征明顯。

開放式人口的特征決定了首都人口具有獨特的工作任務。從根本上來說，一國的人口工作主要是封閉人口的工作。國家層面主導的人口自身均衡的問題，包括計劃生育、性別比失衡、老齡化等問題在開放式人口中都可以通過人口的遷移政策予以調節。因此，首都人口工作要更加關注人口與經濟社會、資源環境的外部均衡，更加關注人口的服務管理，把國內“移民”的服務管理問題放在更加重要的位置。

開放式人口的特征決定了首都人口在城市發展中具有不同地位。人口在國家發展當中具有基礎性的地位，但在北京，人口問題是作為經濟社會發展的后果出現的，而又反過來影響經濟社會的發展。因此，在實踐前端要更加注重城市規劃、產業發展、政策制定，在中端更加注重人口的管理，在末端要更加注重人口的服務。

開放式人口的特征需要人口工作具有更加堅實的工作基礎。傳統人口的理論和數據不能適應開放式人口管理的要求，要從更廣闊的經濟社會視野來看待人口工作，要從城市運行的實際深入研究人口服務管理，要從更大范圍和更多方式來收集、整理、集成人口數據。

二、去粗存精。進一步分析首都人口工作的主要考驗

簡單地判斷首都人口過載，以及將首都交通擁堵、公共服務資源緊張、環境污染等問題簡單歸結于人口，既在理論上得不到完整的解釋，也經不起實踐的考驗。北京的水資源和土地資源的承載力在一定條件下仍有余量；交通擁堵與產業分布、職住分離、交通建設管理更具相關性；公共服務資源緊張既有服務的結構問題，也有地區性公共服務產品提供全國性服務的問題。此外人口自身均衡作為人口服務管理的問題仍需穩妥應對。

因此，深入分析首都人口工作的主要考驗，是做好人口工作的第一步。找準問題才能有的放矢，避免放空炮、打空槍，綜合考慮其重要性、合理性和可能性，量力而行、盡力而為。

1.人口規模快速膨脹，人口壓力加劇城市運行風險是北京人口發展的主要背景

近10年來，北京市常住人口每年大體增長60萬人左右，2012年年末常住人口總量已達2069.3萬人，交通擁堵、基礎設施超負荷運轉、環境惡化等“城市病”日益顯現。龐大的人口規模，倍增了經濟社會與資源環境協調發展的壓力，凸顯了城市建設管理在理念、政策、體制機制、方式方法等方面深層次問題，加劇了城市運行的風險和脆弱性.對城市精細化管理的要求不斷提高并且愈加緊迫。

2.人口分布失衡，中心城區人口過度聚集是北京人口問題的突出表現

2012年首都功能核心區人口密度最高，為23758 A/平方公里。是城市功能拓展區的3倍，城市發展新區的22.9倍，生態涵養發展區的110倍。全市人口密度從城區向外圍呈現同心圓衰減。占全市面積1/5的城六區，創造了全市經濟總量的70%，聚集了全市60%的人口。同時，職住分離產生的大量通勤人口以及旅游人口，也進一步加劇了中心城區與其他市域人口分布的失衡。中心城區功能聚集和人口聚集已經成為北京人口問題的聚焦點和放大鏡。

3。人口雙重二元結構日漸顯現，創新人口的服務管理是北京人口工作的主要內容

原有的城鄉二元結構尚未根除，城市內部二元結構已日益凸顯。城鄉和城市內部的雙重二元結構，對經濟發展、社會穩定、政府調控、人民生活都產生著重大的影響。城市市民與農民、戶籍人口與外來人口、常住人口與流動人口的服務管理需要實現在更高水平上的統分結合，戶籍農業人口城市化、外來人口市民化、實有人口分類管理和差異化服務的任務十分艱巨。

總之，人口規模的快速膨脹使得人口資源環境協調發展壓力不斷加大。人口服務管理的滯后不僅使得城市在應對人口資源環境協調發展壓力時面臨市場失效、行政失能的困境，而且加劇了人口與經濟社會協調發展的難度；而人口與資源環境、經濟社會兩方面協調發展的壓力由于北京市人口空間分布的失衡被主要傳導于中心城區，人口與資源環境、經濟社會協調發展的矛盾在中心城區激化和凸顯。

三、整體推進。進一步拓展首都人口工作實踐

圍繞“摸清情況、守住底線、擴充容量、動態調節”整體推進首都人口工作，具體來說包括：建立人口數據體系和人口評估機制，監測、預測、評價人口狀況，摸清情況；守住城市資源承載力和人口涌入數量供需兩個底線；通過調整空間布局和加快交通建設擴充城市人口容量以及建立市場和行政兩套人口動態調節體系。

1.建立人口數據體系，監測人口狀況，為人口工作提供基礎條件

深入、準確、全面、及時的人口數據是人口評估機制的支撐條件。應納入瞬間人口和通勤人口數據，擴大數據采集面，提高數據集成效率，實現人口數據點、線、面相結合。收集“區域點”數據，對重點區域開展固定地點、固定時點的人口數據監測；收集“時間線”數據，按照時間序列，收集隨時間線變化的人口數據；集成“整體面”數據，推動部門間人口信息的共享、比對和分析，全面反映北京市人口狀況的基本面。同時，在數據收集方式上，實現實際發生數據、抽樣估算數據、動態監測數據相結合。

2.建立人口評估制度，預測和評價人口狀況，為重大決策提供依據

在人口數據體系的基礎上，開展重大規劃、重大政策、重大項目的人口評估，對人口狀況進行價值判斷，把人口評估機制設計成為跟蹤人口狀況的“監測儀”、促進人口有序流人的“調節閥”、促進人口合理分布的“分流器”、促進人口服務管理提升的“粘合劑”。尤其是對于與戶籍、居住證掛鉤的人口服務管理排他性政策都應先評估后執行，為市政府重大決策提供依據和保障。

3.穩定城市承載力，守住城市運行資源底線

城市人口承載力主要限制在水資源和土地資源上，也可有條件地擴展到北京市很高比例要從外埠調入的電煤氣油等資源上。要根據城市運行的實際，穩定關系城市正常運行的基礎資源的供給和使用，定期評估特定資源的承載力和長、中、短期風險，制定相應規劃和應急預案，守住城市運行的資源供應底線。

4.依法治違，用法律手段守住城市人口涌入底線

依法嚴厲打擊違法建設、違法生產、違法經營、違法用工，使“拆違、打非、治非”工作常態化。出臺相關政策限制外來人口低端創業，鼓勵擠出的就業空間和創業空間由符合政策的常住人口填充。通過“房屋治違”，壓縮城市非法居住空間；通過“市場治違”，凈化市場環境，壓縮非法就業創業空間，從整體上守住城市人口涌入底線。

5.調整空間布局，加快城市交通建設，為城市人口擴容

均衡化的人口分布對從整體上增加城市人口的容納能力，促進人口服務管理的提升具有重大意義。人口分布的均衡化與城市交通密切相關，城市交通大大增加了城市人口分布均衡化的彈性。要從產業和公共服務人手，重點分析總部經濟、教育醫療服務業、房地產業、文化產業對五環內同心圓式人口分布的影響，科學規劃，以功能疏解為重點，推動中心區減壓。同時，大力發展城市交通建設，增強人口對公共資源、市場資源、文化資源的空間可及性，共同推動城市人口擴容。

6.推動稀缺公共資源“市場定價+政府補貼”，用市場手段調節人口

對公共服務和公共資源進行分類管理。基本公共服務盡力而為地擴大覆蓋范圍，稀缺公共資源逐步建立資源價格形成機制和區別對待的服務機制，對內公共化、對外市場化，引入市場定價，善用市場手段，還原市場調節，同時政府對符合相關要求的人口予以補貼，主動使用政府手段利用市場機制調節人口。稀缺資源應當包括土地資源、負載在土地資源之上的房屋資源和道路交通資源、優質教育醫療資源以及水電煤氣等。

7.以居住證制度為平臺，開展“國內移民”管理，用行政手段調節人口

精細化設計居住證制度，使居住證制度既有人口管理的剛性，又具備人口調節的彈性。要通過“管理推、服務引”，盡可能擴大居住證的實際覆蓋人群，并通過服務管理對人口進行動態監控和調節；要以居住證制度為平臺，建立人口的權利和義務之間的聯系，建立戶籍人口與流動人口之間的聯系，建立人口服務與管理之間的聯系，建立宏觀政策與個人行為之間的聯系；要突出居住證制度在“國內移民”管理的核心和平臺作用，與市場手段綜合施治，組合調節，逐步形成分類合理、權責統一、以人為本、高效經濟的人口服務管理局面。