構建新型城鄉關系的問題和途徑及改革要點

蔡玉勝

（天津社會科學院城市經濟研究所,天津300191）

城鄉關系是一種利益分配關系和社會規范體系，實質上是收益和成本、權利和義務在市民和農民之間的配置關系[1]。工農與城鄉關系是我國社會結構性的深層問題，能否解決這個事關全局和戰略性的重大問題，是檢驗改革深度和執政水平的一把標尺。

1 探討和構建新型城鄉關系的意義

1.1 解決“三農”問題與破解城鄉關系難題

從歷史觀和大局觀視角理解，中國的“三農”問題，實質是整個經濟社會系統中的結構問題，即工業與農業、城市與農村、城鎮居民與農村居民發展失衡；“三農”問題的形成及難以根本解決的原因，除歷史遺留因素外，主要是由于在實施國家工業化戰略中，選擇了工業和城市偏向政策，以及保障這種偏向政策能夠得以實施的城鄉二元制度[2]。多年的實踐探索，在理論界和決策層逐漸形成一種趨同的認識，即解決“三農”問題，單純依賴農村內部改革，釋放農村生產力是不可行的，必須跳出農業發展農業，跳出農村發展農村，將農村發展與城市的發展聯系起來，將農業發展與工業化、信息化和城鎮化發展聯系起來，將農村改革與中國改革命運聯系起來，統籌考慮，一體發展。因此，構建新型城鄉關系，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的發展新格局，是從根本上解決“三農”問題的出路。

1.2 構建新型城鄉關系共識的形成及過程

我國的改革開放是從區域的單極突破到多極發展逐次展開的，初期的顯著特征是非均衡發展。這種非均衡增長策略在經過大約20年的實踐后，以上世紀90年度末期的西部大開放戰略的實施為標志，非均衡戰略逐步被區域協調發展戰略替代。和區域發展戰略的變化同步，對城鄉關系的認識，也在上世紀的末期出現了重大變化，越來越多的理論和實踐證明，推動解決中國城鄉差距，需要從改善工農與城鄉關系的大處著眼，從戰略高度和制約農村發展的深層次上尋找突破口。基于這種戰略思維，2006年中央一號文件首次提及工農城鄉關系在推進現代化建設中的影響，強調“加速推進現代化，必須妥善處理工農城鄉關系”。2007年十七大就形成城鄉經濟社會發展一體化新格局進行了系統布局。2008年的十七屆三中全會在時序上對破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局進行了約定，提出到2020年基本建立起城鄉經濟社會發展一體化體制機制。2012年十八大更加突出而又明確指出城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，指出加快完善城鄉發展一體化體制機制，需要著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等幾個具體方面系統推進一體化。2013年十八屆三中全會從發揮市場在資源配置中的決定性作用出發，指出必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。綜合看來，近十年來，從國家層面看待構建城鄉關系變革的緊迫性逐步增強，對構建新型城鄉關系的總體思路逐漸由表入里，從思維取向走向體制機制變革，從戰略部署走向發展規劃，從政府干預走向市場調節。

1.3 城鄉關系的變化與構建新型城鄉關系的內涵

（1）城鄉關系隨著我國改革實踐發展，發生了數次深刻變化：第一次變化是政策引導變化：從改革前的農村支持城市、工農產品剪刀差到解放和發展農業生產力解放，重視農村發展和和農業的基礎性地位，逐步消除剪刀差，鼓勵一部分人先富起來。第二個變化是科技引導變化，從上世紀80年代起，國家逐步加大對耕地的保護，強化農業科技推廣和農業生產率的提高，引進新品種，加大種子培育和改良力度，挖掘農業內部潛能。第三個變化是投入引導變化：從90年代起，人們越來越認識到資本、勞動力等生產要素的投入對農業發展的重要性，除了生產要素投入，對基本公共服務的投入也越來越引起重視，農村社會事業的發展歷史性的在三農發展觀中占據主流地位，并越來越被強化。第四個變化是市場引導變化：進入本世紀以來，制約和支持三農發展的基礎條件逐漸發生變化，解決農村人才依賴問題，保護農村的各類權益問題，創新農業生產方式和變革農民的生活方式等新問題層出不窮，這些問題的解決單靠科技或投入的單向實施已經不能觸及深層次問題，需要進一步夯實市場在資源配置中的決定性作用，發揮市場綜合調節功能，更好體現綜合配套改革的系統作。

（2）現階段，農村發展已進入到從硬件投入為主到軟硬兼施的新階段，從基礎條件的改善到經營體制變革的新階段，從靠政策、靠科技、靠投入，到靠制度和體制創新的新階段。構建“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型城鄉關系，蘊含著工農之間、城鄉之間關系的現狀強弱、城市和工業對農村和農業的重要性以及改變雙方不平衡關系的手段和途徑等豐富內容。和過去比，新型城鄉關系具有新的重大變化。如果說過去很長一段時間，由于農業的弱質性，農產品價格剪刀差和城鄉基礎設施差距，城鄉關系被定位在城市帶領鄉村，工業引導農業的關系，強調前者對后者的引領和反哺。強調通過工業化、城鎮化帶動農業現代化。但在新階段，城鄉發展關系從支援和受援的不對等發展逐步邁向通過生產要素平等交換等市場化手段向公平發展推進。“三農”問題的解決和深化發展，需要逐步調整過去的外生增長模式，按照市場規律要求，從構建新型城鄉關系中尋找解決問題的根本途徑。通過借助工業化、城鎮化和信息化的歷史性機遇，打通農村發展的市場梗阻，推動農業生產要素平等參與市場交換體系，釋放農村更大的活力和動力，從根本上提高農業、農村和農民發展水平。

2 構建新型城鄉關系面臨的突出問題

近年來，在中央政府強農惠農政策的指引和推動下，我國農業生產迎來了“黃金期”。糧食生產十年連增，農民收入穩步增長，新農村建設加快發展，但是，距離推進城鄉發展一體化進程，實現農村發展方式轉變，還存在許多突出矛盾與問題：

2.1 城鎮化進程中的農民土地權益和勞動權益缺乏保護

城鎮化發展本是推動城鄉一體發展的重要載體，是實現新型城鄉關系的重要手段。但是，一些地方將土地的城鎮化和人的城鎮化發展人為脫節，不僅沒有將城鎮化作為實現構建新型城鄉關系的土壤，反而將城鎮化當做解決城市擴張和建設用地緊缺的手段，為了地方政府的土地財政和少數人的利益，將統籌城鄉發展變成了“以城吃鄉”，形成對農民利益的又一次剝奪。這種盤剝突出體現在兩方面：一是農民的土地使用權益遭到侵蝕，集體土地的終極所有者權利缺乏實質性保護，農民對土地的經營承包權得不到尊重，農村建設用地不能同市同價，市場將農村和農民分割開，不能將龐大的農村生產要素的發展動力充分釋放出來。二是作為城市建設主力軍的農民工權益缺乏保護，由于城鄉二元的戶籍制度、以及區域隔絕的社會保險制度、養老保險制度和醫療保險制度，導致大量進城務工的農村勞動力不能充分享受城市社會的福利，這些問題不僅嚴重挫傷農民積極性，阻礙城鄉經濟社會健康發展，而且成為影響社會安定和諧的重要因素。

2.2 農村公共資源和基本公共服務的缺失

從糧食生產看，耕地數量日趨減少、水資源短缺加劇，種糧成本快速增長，農民種糧比較收益不高，保障糧食安全的經濟社會要素投入大，保障糧食安全的能力不寬裕[3]。從農村基礎設施看，農村基礎設施建設的力度嚴重滯后于經濟社會發展的速度，交通、電力、與通訊和農田水利基礎設施總量和規模較小、水平較低，基本設施及配套的功能陳舊、老化、落后甚至失效的問題比較明顯，等級化、現代化、綜合化、系統化程度較低，抗御大災大害的能力和對經濟發展的承載力較弱。從教育、醫療、文化等基本公共服務看，農村基本公共服務與城市比較還有較大差距，城鄉之間師資力量、教學硬件設施和水平、醫療衛生硬件設施和水平、公共衛生服務能力、社會保障覆蓋率和社會保障水平都存在很大差別。構建新型城鄉關系，實現城鄉發展一體化，必須著力解決農村公共資源和基本公共服務領域的欠賬，迅速縮小城鄉之間公共服務能力差距，推動城鄉資源配置和基本公共服務的均等化。

2.3 支撐現代農業生產和農村社會治理的人力資源匱乏

我國農業發展的根本出路不僅是生產足夠維系我國人口穩步的糧食和農產品，更要不斷提高農業產業的競爭力和生產效率，面對未來的國際市場競爭中，在農業生產方式、農業產品科技含量、農業產品品質和品牌等綜合競爭力方面全面提升。基于和規模化、組織化程度極高的農業跨國公司、合作社聯盟和國際性壟斷集團競爭，對未來農業產業和農村發展的人力資源體系提出空前的高要求。但現階段，我國農村人力資源的發展態勢卻是與這種發展要求背道而馳，一是現有農業勞動力素質較低，根據第二次全國農業普查公報，農村勞動力資源中，文盲3593萬人，占6.8%；小學文化程度17,341萬人，占32.7%；初中文化程度 26,303萬人，占49.5%；高中文化程度5,215萬人，占9.8%；大專及以上文化程度648萬人，占1.2%[4]。二是從事農業專業化生產和農業科技研發的人才規模和質量都有差距，據統計，截至2011年底，我國國家農技推廣機構共有編制內農技人員68.8萬人，高、中、初級專業技術職稱呈金字塔結構分布，其中高級職稱占7.9%，本科以上學歷占22.7%[5]。不適應農村經濟社會發展和農業現代化發展需求。三是農村勞動力大量外出務工，留守人口基本為老弱病殘，農村變成另類養老院和福利院，農村人口空心化進而帶來農村產業空心化和農村社會治理的空心化。導致農村社區越來越喪失內生獲得秩序的能力，惡化了農村的發展環境，對村民自治產生消極影響，使得農村自治有效性不足，政治治理弱化，無法有效提供公共服務，最終加劇農村兩極分化，放大農村社會的衰敗。

2.4 農村生產要素向城市單向流動

城鄉之間存在不同的生產要素稟賦，它們在區際間的自由流動，能夠改變地區要素稟賦的不足，提高區域生產效率并促進區際經濟的協調合作。但從實踐情況看，生產要素在我國農村和城市之間的流動呈現出單向凈流出的態勢，以土地為代表的生產資料單向凈流失，對農地特別是耕地的占用，已經危及到國家糧食安全，為此，十一·五期間，我國開始實施最嚴格的的耕地保護制度，并制定“18億畝”耕地紅線，盡管如此，2012年，全年仍批準建設用地61.52萬hm2，其中轉為建設用地的農用地42.91萬hm2，耕地25.94萬hm2[6]。金融資本的單向流動更為明顯，農村金融存貸款比例一直占全國總量的15%左右，而城市占85%左右。城市資本無法進入農村市場，農村地區金融資源嚴重不足，這在一定程度上阻礙了農村現代化進程。造成農村土地、資本和勞動力等生產要素單向流動的原因很多，除了農村發展基礎之外，還體現在農業生產資料尤其是土地權證沒有明確，村組集體資產的確權頒證和股份量化沒到位，利用權證融資受限；城鄉規劃上不銜接，土地利用規劃和耕地保護等沒有統籌考慮，在土地開發社區建設等領域成為雙層體制；由于經營規模過于分散，導致農業資源配置的范圍狹窄，不僅無法降低成本，而且不利于農業科技推廣和抗風險能力提升；農業新型組織缺乏，農業生產要素流動的主體缺位，農業生產組織、資產管理組織等推動生產要素流動、集聚和集中的主體組織建設沒有組建和改善，等等。

2.5 農村社區建設與城市的趨同化

小城鎮和新農村的雙輪驅動，推動著鄉村居住條件發生著歷史性變化，傳統的分散式居住方式越來越多的被遷村并點，集中式農村社區逐步取代過去分散的村落，這種農村生活方式的巨大變遷，推動著農村現代化進程，并幫助農民迅速融入到現代化生活氛圍中[7]。但是農村社區畢竟不同于城市社區，農業生產特性、農村居民的族群特征、農村社會的生活習俗以及農村基層社會的治理模式都和城市存在巨大差別，即便是集中式居住，農村社區和城市社區在社會管理、社區自治、社區文化等許多方面也需要因地制宜，采取不同的建設和管理方式。而現有的農村社區建設中普遍存在社區規模過大，人均占地標準過高；部分地方把城鄉發展一體化誤解為城鄉發展一樣化，忽視了農村和城市的本質區別和功能互補；三是農村社區的定位沒有充分考慮農民的生活需求。一些地方打著新農村和小城鎮建設的旗號，沉迷于房地產開發，滿足于表面轟轟烈烈，既浪費農業資源，又損害農民權益。

3 構建新型城鄉關系的思路和途徑

3.1 構建新型城鄉關系的新思路

實踐證明：構建新型城鄉關系，需要從政策、科技和投入諸多方面推動，但最終仍然需要落實到發揮市場的決定性作用上來。十八屆三中全會提出：城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是在新的發展階段，執政黨對健全城鄉一體化發展機制，構建新型城鄉關系的系統思考。從以工補農到以工促農，從城鄉兩個市場到建立城鄉統一的市場，從工業補償農業、城市反哺農村到工農互惠、城鄉一體，從保護農民承包經營權到賦予農民更多財產權利，從加大對農村政策扶持到推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，這一系列重大決定，標志我國在構建新型城鄉關系的戰略思路上賦予了新的內涵。將城鄉關系基礎構筑在和社會主義市場經濟體制相適應的的市場環境上，利用市場體系中的價格機制、競爭機制和供求機制來引導城鄉要素流動，突出市場在資源配置和要素流動中的決定作用，從長期和根本上扭轉城鄉關系不平等的格局，這是未來我國推動構建新型城鄉關系的新思路。

3.2 構建新型城鄉關系的時序

根據我國發展階段判斷，已經進入工業化中期階段，從人均GDP3,000美元到10,000美元，這個過程迅速完成。一些發達城市已經完成工業化，進入后工業化或者是信息化發展的新階段。這個階段，無論從綜合國力還是城鄉發展基礎都具備加速推動城鄉發展一體化的條件。如果說1978改革開放到進入上世紀末期，是對破解原有城鄉關系、突破城鄉二元結構的局部性、非制度性探索，重點在于逐步釋放農村活力，推動農業生產率提升，那么從21世紀開始到“十三·五”規劃末期，對城鄉關系和城鄉發展一體化的攻堅進入到第二階段，該階段需要完成消滅城鄉二元結構的制度設計，這是解決城鄉問題承前啟后的重要戰略機遇期，如果制度設計得當，改革措施制定周密，就有可能在城鄉發展一體化上取得突破性進展。到2020年以后，城鄉發展一體化才能進入第三階段，那個階段將是逐步完善和優化制度設計，檢驗改革成效并給以總結和校正，真正實現徹底解決我國城鄉二元結構問題。

3.3 構建新型城鄉關系的途徑

新時期在城鄉關系的發展上，應著力聚焦于三個方面：第一，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，通過市場化改革途徑，推動農村市場要素充分發揮作用，提高農村發展的內生能力。改革開放進程中逐漸形成的城鄉雙軌制市場，導致城鄉要素交換不平等，農村資源單向流出，對農村發展造成非常重大影響。推進城鄉要素平等交換需要將雙軌制市場由城鄉統一的市場替代，徹底改變公共資源配置中重城市輕視農村的傾向。落實建立以農村建設土地、農民工、農產品為代表的城鄉統一的市場，需要更多的實質性政策來推動，更需要政策的頂層設計。打破城鄉市場的二元結構和剪刀差，有利于形成反映市場供求關系、資源稀缺程度的土地價格形成機制、勞動力價格形成機制和農產品價格形成機制，大大提升農村生產要素的配置效率。第二，將保護和提高農民利益放在更加突出的位置，著力推動農村主體參與市場化和現代化進程，并確保分享改革成果。農民目前的整體收入中，來自財產權利的收入不足3%，需要破除傳統體制障礙和要素梗阻，推動農民的宅基地、承包地進行抵押貸款，使農村巨大的土地資產從休眠狀態蘇醒過來，給農民帶來實質性的財產性收入。圍繞賦予和享受更多的權利，今后需要將農民的財產權利統籌考慮并納入法制保障的軌道。確保農村土地承包經營權的長期化和規范化，提高農民在土地增值中的分配比例，合理確定中央、地方、集體、個人收益比例等，讓農民的財產真正為農民帶來收益，激活農村活力。第三，以構建“四位一體”的新型城鄉關系為引領，推動農村市場機制、農業經營體制、農民增收機制和城鄉發展一體化的深入改革和發展。當前農業生產規模分散、組織化程度低、抗風險能力弱的弊病，不是簡單的企業進駐、資本指引和土地集中就能解決，而是需要結合我國基本經濟制度和土地制度和我國農業生產特點、農村生產力發展現狀，對經營方式進行探索和創新。新型農業經營體系應突出集約化、專業化、組織化和社會化的基本特性。因此，在主體培育上，需要專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等多重生產主體參與，在市場環境和政策上予以引導，以推動實現農業現代生產要素的輸入和經營模式的轉變。逐步健全與市場機制相結合的農業聯合與協作機制，用利益紐帶發揮科技機構、中介機構與社會服務機構的積極性。在城鄉對接上實現產業和城鎮融合發展。在城市內部逐步破除城鄉戶籍制度的阻礙，在城鄉之間填平公共服務鴻溝，努力形成城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化新格局。

4 構建新型城鄉關系的改革要點

4.1 農村金融需要盡快實施改革措施

農村金融制度改革應該先于農村土地制度改革的進程。融資平臺透露出的問題，均彰顯金融改革的迫切性，融資抵押不能僅僅依靠國有土地，應該還有其他眾多不動產、動產及有形和無形資產。當前農村金融改革仍未破題，改革步伐相對滯后，鑒于村鎮銀行規模較小，支持力度有限，應加大對農村合作銀行和商業銀行支持力度，支持農村商業銀行上市。發展農村金融，應切實做到農村合作金融機構、農業銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮銀行和小額貸款公司對城鄉的全覆蓋。

4.2 土地政策改革實現三個保護

一要保耕地。“18億畝紅線”不能破；二要保發展。推動農村建設用地市場化。三要保權益。土地定權、農民定性；農地農有、農地農用；家中有地，進退有據；土地收益，城鄉共享。農村政策制度的改革創新需要加快推進農村集體土地所有權、農民土地承包經營權、宅基地使用和集體建設用地確權發證。

4.3 探索發展集體經濟的新的有效形式

村級集體經濟對于發展經濟維護民生，推動農業勞動力非農就業作用很大，在新農村建設中不可或缺。集體經濟發展要和城市化發展結合，和服務業發展結合，集體經濟要創新經營方式引進專業化管理機構和公司化治理機制，實現專業化經營。應積極探索村級集體經濟新的有效實現形式，推動新型農民合作組織的設立并推動發揮實質性作用，探索專業組織的聯合化和規模化發展。推進集體資產產權制度改革，建立必要的集體資產管理制度，防止以村民自治、全員公決為借口的分光集體資產行為。

4.4 強化農村基層社會管理創新

理順農村治理關系是促進農村社會管理服務轉型升級的關鍵環節,應推動農村管理體制由政經混合型向突出黨組織領導核心的政經分離型轉變。村級公共服務和社會管理是實現城鄉基本公共服務均等化的重要內容,既要強化各級政府提供農村基本公共服務的責任，確立政府主導、多方參與的基本思路，又要積極推動各級行政機構的職能從經濟發展向公共服務和社會管理職能逐步轉變，促進村民生產生活與基層治理結構的雙重改善。鄉鎮基層政府的經濟發展職能是強化還是弱化，如何保障基層財力，如何處理好經濟發展和社會發展的關系，這些問題需要根據各地實踐情況，摸索改革。

4.5 保護農民非農方面權益

農民權益保護的重點在非農方面權益的保護，將就業、教育及培訓、醫療保障和養老保障作為農民在非農方面的基本權益予以保障，避免和杜絕以戶籍、土地為名剝奪農民現有和應有權利。把保護和改善務工農民合法權益列入對地方當局政績考核的指標，嚴懲任何形式的血汗勞動制度；對于外來人口和當地社會矛盾，要放寬農民工轉市民的條件，健全外來人口維權的社會組織建設。對于征地矛盾，應充分考慮非農開發的巨大級差收益卻堅持以農業收入為補償標準是否合理，為公共利益犧牲一部分農民利益是否妥當。大力提高農民經營性、財產性和轉移性收入比重，提高征地補償標準和土地流轉保值增值，形成農民家庭性收入為基礎、工資性收入為重點、財產性和轉移性收入快速增加的農民增收長效機制。

[1]王忠武.當代中國城鄉關系的三重建構機制[J].學術月刊，2012(12):5-13.

[2]鄭有貴.構建新型工農、城鄉關系的目標與政策[J].教學與研究，2010(4):5-14.

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[6]國土資源部，2012年中國國土資源公報[R].2013-04.

[7]蔡玉勝,王鳳艷.我國城市發展中新區的城鄉一體化功能與模式探索[J].農業現代化研究,2012,33(4):391-396.