我國政府如何吸引資本發(fā)展BOT

曹米娜CAO Mi-na；萬元林WAN Yuan-lin；張賽ZHANG Sai；云中彩YUN Zhong-cai

（中國礦業(yè)大學(xué)（北京）力學(xué)與建筑工程學(xué)院，北京 100083）

（School of Mechanics，Architecture ＆ Civil Engineering，China University of Mining ＆ Technology，Beijing 100083，China）

0 引言

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，隨著我國加入WTO，國民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)騰飛成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，城市化水平也不斷提高，原有的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度已經(jīng)不能滿足我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),成為我國拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)務(wù)之急。我國現(xiàn)今的公共基礎(chǔ)建設(shè)主要由政府承擔(dān)，政府依靠財(cái)政收入或者銀行借貸籌集資金，在建設(shè)工程中，包攬所有職能，包括施工建設(shè)、監(jiān)督質(zhì)量及最后完工后的項(xiàng)目經(jīng)營。在這種建設(shè)模式下，政府經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不良財(cái)政赤字嚴(yán)重，政府職能不清，投資效率低。國內(nèi)外在遇到上述問題后，開創(chuàng)并采用了多元的建設(shè)融資模式，其中BOT 從80年代中期開始被利用，如今已成為國際上最受青睞的融資模式之一。1983年，由香港合和實(shí)業(yè)公司和中國發(fā)展投資公司等共同作為承包商建設(shè)的沙角B 電廠，是我國第一個(gè)具有BOT 特點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。1995年5 月18 日，廣西來賓B 電廠成為我國政府正式批準(zhǔn)的第一個(gè)BOT 試點(diǎn)項(xiàng)目，標(biāo)志著BOT 正式在我國生根發(fā)芽。

但是BOT 在中國發(fā)展的三十年中，在其適用的領(lǐng)域里，并沒有獲得私營業(yè)主的廣泛接受，大多數(shù)私營業(yè)主們并不愿意主動(dòng)融入BOT 模式，他們認(rèn)為我國BOT 市場(chǎng)不規(guī)范，法律不健全，收益不確定，風(fēng)險(xiǎn)也不容易規(guī)避。

面對(duì)這些問題，政府作為BOT 的發(fā)起者、受益者和主要負(fù)責(zé)者應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)，合理規(guī)范利用自己的職能，吸引私營資本發(fā)展BOT 模式。下文主要從法律、政策保證、金融三個(gè)角度分別闡釋政府如何增強(qiáng)私有資本擁有者的信心，加快發(fā)展BOT 模式。

1 完善的法律框架

目前我國BOT 法律立法層次低，主要把1995年外經(jīng)貿(mào)部《關(guān)于以BOT 方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》、1995年國家計(jì)委、電力部、交通部《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批本管理有關(guān)問題的通知》，作為指導(dǎo)BOT 項(xiàng)目試點(diǎn)工作的主要依據(jù)。這些條款只作為中央部門通知的形式發(fā)布，效力遠(yuǎn)低于法律。而這些出臺(tái)的行政規(guī)范往往沒有經(jīng)過長期考驗(yàn)，甚至與我國已有的法律出現(xiàn)抵觸矛盾的情況，面對(duì)分歧，會(huì)讓投資者無所適從。總的來說，我國BOT 法律框架不完善，適用效果不佳，權(quán)威性不夠。私有資本擁有者，面對(duì)著中國BOT 法律缺失可能造成的巨大投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)BOT 一直保持觀望懷疑態(tài)度。作為政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提高現(xiàn)行BOT 的立法層次和效力，完善BOT 法律中現(xiàn)存的種種問題，增強(qiáng)BOT 投資者的信心。筆者認(rèn)為政府可以嘗試以下兩點(diǎn)。

①主動(dòng)向國家立法機(jī)關(guān)提出制定一部區(qū)別于其他投資的BOT 單項(xiàng)法，由人民代表大會(huì)制定出一部高規(guī)格基本BOT 法律，提高BOT 的立法層次。解釋修改現(xiàn)行法律中有矛盾的條款，統(tǒng)一規(guī)定出BOT 過程中各方的基本權(quán)利與義務(wù)。

②由地方政府，根據(jù)地區(qū)、項(xiàng)目的不同，制定相關(guān)的BOT 行政規(guī)范與引導(dǎo)通知。由于中國各地經(jīng)濟(jì)都有自己的特點(diǎn)，所以在建立統(tǒng)一的BOT 框架法的基礎(chǔ)上，可以通過地方的行政規(guī)范補(bǔ)充對(duì)BOT 的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定。

2 合理的政府保證

BOT 投資規(guī)模大，回收資金時(shí)間長，風(fēng)險(xiǎn)也難以預(yù)計(jì)，私營資本本著追求效益，創(chuàng)造價(jià)值的目的，對(duì)BOT 沒有充足的投資信心。作為政策的制定者，政府應(yīng)當(dāng)給予投資者一定的政策保證，一方面確保他們的合法經(jīng)濟(jì)利益，另一方面給予他們獲得政府支持的信號(hào)，無疑給投資者注入了一劑強(qiáng)心藥。目前，國際上較常用的政府保證形式包括：（經(jīng)營期限保證）、產(chǎn)品購買保證、限制競爭保證、價(jià)格調(diào)整保證、收益保證、外匯匯兌保證、稅收減免保證和土地租賃保證等。其中特許權(quán)期保證、土地租賃保證、限制競爭保證、價(jià)格調(diào)整保證、產(chǎn)品購買保證在我國使用比較廣泛，很多項(xiàng)目政府都在特許權(quán)協(xié)議中提供了這些保證。而收益保證、稅收減免這兩種有利保證政府一直在謹(jǐn)慎利用，下文中我們主要介紹上述兩種保證。

2.1 收益保證：追求高投資回報(bào)率向來是投資者參與BOT 項(xiàng)目建設(shè)的原動(dòng)力，最大化的追求利潤，是私有資本擁有者投資公共基礎(chǔ)建設(shè)的根本原因，面對(duì)著BOT 的巨大收入風(fēng)險(xiǎn)，政府給予一定的收益保證，對(duì)投資者是最大的吸引點(diǎn)。提供一定的收益保證也是投資者在特許權(quán)協(xié)議中要求政府提供的，但是針對(duì)我國目前的政策來看，我國為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不主張?zhí)峁┦找媛史矫娴谋ＷC，《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目的通知》第三條規(guī)定：“項(xiàng)目公司也要承擔(dān)投融資、建造、采購、運(yùn)營、維護(hù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府不提供固定投資回報(bào)率的保證”，這在一定程度上減少了投資者的信心，影響B(tài)OT 的發(fā)展。因此在實(shí)踐中，我們應(yīng)當(dāng)合理的為投資者提供一定收益率的保證，雖然上述通知中，不提供固定的投資回報(bào)率，政府可以通過國際上較為通用的收益保證的方法，即浮動(dòng)比率式，政府通過經(jīng)濟(jì)預(yù)估與測(cè)評(píng)，確定一個(gè)收益回報(bào)率的上限和下限，在低于下限時(shí)，由政府補(bǔ)足，而高于上限部分則歸政府與投資者共同分配。

2.2 稅收減免保證：稅收減免保證也是國際上比較通用的一種政策優(yōu)惠，我國投資者進(jìn)行BOT 項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營期間，主要征收所得稅、營業(yè)稅、關(guān)稅等多種稅種。但BOT 項(xiàng)目的投資大，資金規(guī)模大，回收現(xiàn)金流也大，即應(yīng)稅行為的基數(shù)都超過了一般的投資行為，如果東道國政府對(duì)BOT 項(xiàng)目實(shí)行高稅率,投資者的利潤空間將會(huì)大大減小，從而影響投資積極性。因此，適當(dāng)?shù)亩愂諟p免政策在BOT過程中，可以減少投資者的負(fù)擔(dān)，增加私有資本者的投資BOT 的信心。由于我國地方政府并沒有權(quán)力決定減稅和免稅，無權(quán)做出稅收減免的政策的保證，必須由國務(wù)院授權(quán)決定，這也就增加了地方政府給予投資者一定稅收減免的難度。所以給予地方政府在BOT 過程中，一定限度減免稅收的權(quán)利，也是利于BOT 發(fā)展的一項(xiàng)有力舉措。

3 開放的金融市場(chǎng)

BOT 資金投入大，光靠私營業(yè)主的自有資本沒有能力啟動(dòng)大規(guī)模的BOT 項(xiàng)目。發(fā)起人股本投入的比例一般在10%～30%的范圍內(nèi)浮動(dòng)，剩余部分通過多種方式籌集，主要包括信貸融資、證券融資。如果不能順利融資，BOT 項(xiàng)目必然在初期就夭折，巨額融資風(fēng)險(xiǎn)也降低了私有資本者投入BOT 的積極性。為了BOT 能夠更加有效率的融資，以良性的資金結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)BOT 的建設(shè)，我國應(yīng)該加快建設(shè)并不完善的金融市場(chǎng)。

3.1 信貸融資。項(xiàng)目發(fā)起人在與政府簽署了特許權(quán)協(xié)議以后，以新組建的項(xiàng)目公司作為抵押基礎(chǔ)，向一些商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、國際財(cái)團(tuán)借貸。貸款者保留無追索或者有限追授權(quán)。在無追索項(xiàng)目融資中，項(xiàng)目只需向項(xiàng)目公司注入一定比列的股本資金，并不以自身的資產(chǎn)來保證項(xiàng)目公司貸款的償還。貸款人僅可以在項(xiàng)目進(jìn)行期對(duì)發(fā)起人進(jìn)行追索，當(dāng)項(xiàng)目未能完工以失敗告終或是項(xiàng)目在經(jīng)營過程中無法產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流量時(shí)，項(xiàng)目發(fā)起人僅僅以項(xiàng)目為最大限度作為債務(wù)責(zé)任；在有限追索的項(xiàng)目融資中，貸款人的追索權(quán)往往也在時(shí)間、對(duì)象和數(shù)量上具有一定限制，從而項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)都從項(xiàng)目發(fā)起人的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目資產(chǎn)借貸者身上。

3.2 證券融資。同樣是項(xiàng)目發(fā)起人發(fā)起項(xiàng)目之后，在得到了政府的特許權(quán)協(xié)議以后，通過金融中介機(jī)構(gòu)，以項(xiàng)目和項(xiàng)目運(yùn)營后得到的收益為基礎(chǔ)，向市場(chǎng)上發(fā)售有價(jià)證券，主要包括股票和債券。購入有價(jià)證券的單位或者個(gè)人，獲得有價(jià)證券所代表的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)或債權(quán)。證券持有者若要收回投資，可以通過市場(chǎng)將證券轉(zhuǎn)讓給其他投資者。證券可以不斷地轉(zhuǎn)讓流通，在保證購買者可以靈活投資的同時(shí)，BOT 發(fā)起人也可以長期獲得市場(chǎng)上的流動(dòng)資金。

3.3 對(duì)比兩種融資方式，信貸融資和證券融資，證券融資具有強(qiáng)大的市場(chǎng)性，證券融資開放面對(duì)的是所有剩余資金的單位和個(gè)人，而信貸融資只針對(duì)資金十分充沛的商業(yè)銀行，國際財(cái)團(tuán)。隨著發(fā)展的需要，基礎(chǔ)建設(shè)逐年增大，商業(yè)銀行大規(guī)模的提供BOT 資金，已經(jīng)呈現(xiàn)乏力狀況，因此對(duì)項(xiàng)目的選擇要求更加嚴(yán)格。而相對(duì)的是，BOT 發(fā)起人，在通過證券中介結(jié)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的評(píng)級(jí)以后，能夠更加公平的得到社會(huì)資金，并且資金量更加充足廣泛。另一方面，信貸融資對(duì)于借貸者商業(yè)銀行來說，承擔(dān)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是若保證無追索權(quán)，BOT 的主要投資風(fēng)險(xiǎn)主要由借貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)，巨大的風(fēng)險(xiǎn)必然需要高額的利潤作為回報(bào)，所以BOT 的信貸融資的利潤分配，也會(huì)使發(fā)起人降低投資的積極性。而在證券借貸中，通過發(fā)售證券，把BOT 風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟矫總€(gè)持有證券的人手中，有價(jià)證券可以在市場(chǎng)上流通，也降低了每個(gè)購買證券人的風(fēng)險(xiǎn)。證券中介結(jié)構(gòu)還可以根據(jù)項(xiàng)目的信用，專業(yè)的分析不同的發(fā)行方式以及所對(duì)應(yīng)的不同利率、不同的發(fā)行價(jià)格。證券投資對(duì)于BOT 投資者來說，利益的分配更加透明公平。綜上所述，證券融資相比于信貸融資更加靈活、公平、高效率，受政治影響小。

但證券融資需要高度發(fā)達(dá)成熟的金融市場(chǎng)，相較于發(fā)達(dá)國家已經(jīng)廣泛的采用了證券融資，我國大部分還在使用信貸融資。政府為了吸引BOT 投資者們，應(yīng)該加快完善金融市場(chǎng)，使金融市場(chǎng)更加透明高效率，有助于BOT 投資者能夠早日實(shí)現(xiàn)證券融資。

4 小結(jié)

在當(dāng)今中國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然強(qiáng)勁，同樣配套經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模也亟待提高，而過去的建設(shè)模式，已經(jīng)與社會(huì)發(fā)展的步伐不匹配。BOT 為基礎(chǔ)建設(shè)提供了新模式，它更加高效、透明，對(duì)于政府及整個(gè)國家的發(fā)展都有莫大的助力作用。而面對(duì)BOT 市場(chǎng)，并不被私營資本積極接受，政府也一直在各個(gè)方面調(diào)整自己，包括法律、政策、金融。相信經(jīng)過合理規(guī)范政府職能，開創(chuàng)BOT 新思路，更多的私有資本持有者會(huì)更加踴躍的投入到BOT 建設(shè)中來。

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