淺議我國城市發展過程中的土地集約利用

韓守華HAN Shou-hua；沈廣鋒SHEN Guang-feng

（①中南房地產有限公司，濰坊 261000；②恒大地產集團，濟南 250101）

（①Zhongnan Group，Weifang 261000，China；②Evergrande Group，Ji'nan 250101，China）

0 引言

我國土地資源稀缺。有關數據顯示，目前我國耕地面積僅為18.26 億畝，較1997年的19.49 億畝減少了1.23億畝。18 億畝的耕地紅線面臨挑戰；而我國人均耕地面積僅1.38 畝，相比起十年前減少了0.2 畝，僅為世界平均水平的40%。同時，隨著我國城市化進程的加快，對土地的需求量和耕地的占有量不斷增加，土地供需矛盾進一步突出，而與之形成鮮明對比的是我國土地的利用狀況卻并不樂觀，中科院發布的《2009年中國城市發展報告》顯示，2001年至2007年，我國地級以上城市轄區建成區面積增長70.1%，而人口增長只有30%，土地的城市化已遠遠超過人口的城市化；而中國內地大中城市人均綜合用地面積也遠遠超過發達國家。這表明，我國土地利用率并不高，用地結構不合理，政府對土地財政收入的依賴性過高，并造成了土地資源的浪費。

城市發展過程中的土地粗放利用不僅浪費土地資源，加深土地供需矛盾，而且不利于城市經濟增長，有損城市形象，也成為我國經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的重要障礙。因此，城市發展過程中要加強土地集約利用，合理配置土地資源，最大限度發揮土地利用價值。本文結合部分地方政府建設“新城區”過程中過多占用和浪費大量土地資源、粗放利用土地的實例，提出我國城市化發展過程中土地利用方式存在的問題，并提出土地集約利用的方法和對策，希望能對城市土地利用提供一定的借鑒。

1 實例分析

1.1 內蒙古鄂爾多斯 2004年5 月起，內蒙古鄂爾多斯市耗資50 多億元，打造規劃建設面積32 平方公里的康巴什新城。除基本的居住小區和基礎設施外，會展中心、文化藝術中心、圖書館和大劇院等文化設施一應俱全。然而，這樣一座征用了大量土地資源，耗費了大量人力、物力、財力，最初為100 萬人設計建造的豪華新城卻因人口密度過低，大量住宅小區閑置，樓盤空空蕩蕩成了名副其實的“鬼城”。

1.2 江西省豐城市 2004年，江西省豐城市在財政收入虛弱、人均收入水平不高的現實情況下，為建“形象工程”，“大手筆”建設規劃用地3.3 萬畝的新城區。建設過程中，非法征地，損毀國家級商品糧基地近萬畝，造成大量國有土地流失，土地資源嚴重浪費，城市發展更是脫離實際，損害人民群眾的利益，并阻礙城市經濟的發展。

1.3 陜西省扶風縣 陜西省扶風縣耗資2 億元建設“新區”。“新區”規劃面積2.88 平方公里，但因規劃設計不合理，鮮有單位和居民搬入，儼然一座“空城”。為建設“新區”，扶風縣共征用土地1371.58 畝，其中合法批件的土地僅有340 畝，1000 多畝土地未批先用，嚴重違反了土地管理的法律規定，造成了土地資源的浪費，土地利用方式極為粗放。

2 城市發展過程中的土地利用問題

結合以上實例可以看出：隨著經濟社會的發展，一些城市原有的規模局限性日益顯現，拓展城市發展空間、建設新城區成為城市發展的新趨勢。然而，部分城市在建設“新城區”過程中出現了一系列問題，主要表現在：“新城區”規劃設計不合理，城區功能不完善，居民對“新城區”不認可，造成大量設施閑置，出現“空城”現象；部分地方政府為提高政績，建設“面子工程”，鋪張浪費，建造奢華“新城區”，脫離城市發展的實際情況，造成財政赤字，損害人民群眾利益，也不利于城市經濟的發展。以上這些現象的背后，反映的是城市發展過程中違規圈占土地、土地閑置、土地資源浪費以及土地利用方式粗放、土地利用效率不高的深層次問題。因此，在城市發展過程中，必須改變城市土地利用低效率、粗放化的模式，走高效化、集約化的土地利用方式，加強城市土地集約利用。

3 城市發展過程中的土地集約利用途徑與措施

3.1 根據城市具體情況，制定合理的城市發展戰略 隨著社會經濟的發展和城市化進程的加快，城市現有規模將難以滿足發展要求，政府在擴大城市規模的過程中，要制定城市發展戰略。合理的城市發展戰略的制定，又與城市的具體情況及其發展階段密不可分。在城市發展的不同階段，城市土地最佳集約利用度是不同的。因此，地方政府要提高節約集約利用土地意識，從實際出發，結合城市土地的最佳集約利用度，制定合理有效、切實可行的城市發展戰略。建設“新城區”時，要有成熟的有帶動作用的產業鏈作為支撐，使“新城區”能切實的為政府帶來收益，為百姓帶來福利，成為城市發展的驅動力。

3.2 優化土地利用結構，推行集約用地模式 城市土地集約利用就是整個城市土地的最佳利用，使土地利用達到最有效的狀態，以獲得良好的綜合效益。城市發展過程中的規模拓展除開發“新城區”外，還應注重舊城改造。這不僅能改善舊城區的環境條件，還能最大限度的節約土地資源，挖掘土地潛力，發揮土地的利用效率。在舊城改造過程中，應加強土地的綜合開發利用，拓展土地多維空間，實現城市土地的立體發展，提高土地集約利用程度。

3.3 加強對土地資源審批環節的監督力度 部分地方政府在拓展城市規模、建設“新城區”過程中，分批次報批，“規避”國務院審批，違法違規占有土地，不僅浪費了大量土地資源，而且補償款分配不合理更加侵害了失地農民的利益。因此，國家應加強對土地資源的法制管理，加強對地方政府相關部門的監督和審查，力爭使審批的每一畝土地都能發揮最大限度的利用效率。

3.4 樹立科學發展觀，促進土地的可持續發展 土地資源的稀缺性使我們更要注重土地的可持續利用，一方面要發揮土地資源本身的高效利用，另一方面要注重土地資源與其他資源的相互配合，共同促進社會的可持續發展。在城市發展過程中，要樹立科學發展觀，制定城市發展長遠目標，并注意協調眼前利益與長遠利益之間的矛盾，實現土地資源的可持續利用。

4 結語

我國人多地少，土地資源稀缺，在城市發展過程中更應該節約集約利用土地，最大限度的發揮土地資源的利用效率，促進土地資源的可持續發展。

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